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摘要：与西方自然演进的城市化不同，中国的城市化是政府推动型的。当前中国城市化进程应将政府角色定位在加快城市化的制度创新、搞好城市规划以及提供城市发展的公共产品上。
关键词：中国政府；城市化；角色定位
城市化是人类历史发展的客观规律，它是社会经济发展的必然结果。尽管如此，它同样受到政府行为的影响。改革开放以来，我国的城市化是我国经济社会发展中最重大的变迁之一。当前研究我国城市化进程中政府的角色定位问题有着非常重要的现实意义。
一、西方国家的城市化和中国的城市化比较
（一）西方国家的城市化是自然演进的
回溯城市化的进程，不难发现，城市的产生最初是基于分工和交换的需求。城市的进步和发展，从根本上看取决于生产力水平的提高。封建时期由于生产力水平不高，西欧的城市发展较慢。但从工业革命开始，英国等国家的城市化程度就迅速提高。英国伦敦1750年只有75万人，1850年增加到236万多人，到了1875年又增加到424万人，前100年的人口增加数还不如后25年的增加数。近代工业的发展是城市化最大的动力，城市化进程取决于生产力的发展和社会分工的不断细化。由此看来，城市化是经济发展的结果，是社会进步的自然选择，而非政府作用的结果。
西方国家城市化的自然演进过程其根源在于市场经济。西方的市场经济是“自发”形成的，有一种自然发展的机制。这使得西方国家的市场经济制度，能够在数百年的发展过程中，日趋改善政府与市场之间的关系，确立了以市场为核心的经济模式。因此，西方国家城市规模、城市布局、城市产业分工均是市场选择和市场作用的结果。这正是造成西方城市化自然演进的基础，同时也确定了西方国家政府在城市化中的辅助地位。
（二）中国的城市化是政府推动的
在我国，从50年代起实行了30多年的计划经济，80年代改革之后，“双轨”并存了十余年。现在实行的社会主义市场经济是否定计划经济的产物，所以我国市场经济的初级性非常明显。而且作为发展中的社会主义国家，我国经济在今后很长时间内都将采取一种赶超的模式，社会主义国有资产在城市集中等实际条件都直接造成了我国城市发展的政府推动型模式。所以，我国的城市化异于西方城市化的一个重要特征，就是“政府推动”的因素大于“自然演变”的因素，即政府在城市化水平中起着关键性的、不可替代的作用。有些城市甚至是政府行为和政策主动“造”成的结果。
改革前，城市只被作为政治中心和工业基地来发展，城乡区别对待的观念影响着决策。与此同时，“三线建设”和优先发展重工业等政策，使我国内陆和西部地区发展起一批新兴工业城市。
综上所述，政府的作用尤其是政策导向，是造成我国目前城市状况的主要因素之一。中国城市化发展的路径，是有一种双因素的作用的合力推动的。一方面，受到基于自然的、经济的、人文的发展因素的推动；另一方面，又受到政府作用的推动。双向合力，使中国城市化呈现一种独特的发展道路。研究中国城市化的进程必须注意这一特点。无论是原先限制城市发展，还是现在推动城市化进程，政府的角色都是重要因素。从政策层面看，体制瓶颈是抑制我国城市化提高的主要因素。随着改革的发展，我国城市化也必然走向一个新阶段。
二、当前我国政府在城市化进程中的角色定位
在城市化中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。
（一）加快城市化的制度创新
加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力，要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。
为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革，要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制，要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移；第二，农村土地制度改革，建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍；第三，加快社会保障体系的建设，各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。
（二）搞好城市化发展规划
政府的城市化发展规划是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。
（三）提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制
宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率。微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。
另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看作是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。
总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。
只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用。更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。
参考文献：
徐强.英国城市研究[M].上海交通大学出版社,1995.
（作者单位：湖南大学）
关键词：中国政府；城市化；角色定位
城市化是人类历史发展的客观规律，它是社会经济发展的必然结果。尽管如此，它同样受到政府行为的影响。改革开放以来，我国的城市化是我国经济社会发展中最重大的变迁之一。当前研究我国城市化进程中政府的角色定位问题有着非常重要的现实意义。
一、西方国家的城市化和中国的城市化比较
（一）西方国家的城市化是自然演进的
回溯城市化的进程，不难发现，城市的产生最初是基于分工和交换的需求。城市的进步和发展，从根本上看取决于生产力水平的提高。封建时期由于生产力水平不高，西欧的城市发展较慢。但从工业革命开始，英国等国家的城市化程度就迅速提高。英国伦敦1750年只有75万人，1850年增加到236万多人，到了1875年又增加到424万人，前100年的人口增加数还不如后25年的增加数。近代工业的发展是城市化最大的动力，城市化进程取决于生产力的发展和社会分工的不断细化。由此看来，城市化是经济发展的结果，是社会进步的自然选择，而非政府作用的结果。
西方国家城市化的自然演进过程其根源在于市场经济。西方的市场经济是“自发”形成的，有一种自然发展的机制。这使得西方国家的市场经济制度，能够在数百年的发展过程中，日趋改善政府与市场之间的关系，确立了以市场为核心的经济模式。因此，西方国家城市规模、城市布局、城市产业分工均是市场选择和市场作用的结果。这正是造成西方城市化自然演进的基础，同时也确定了西方国家政府在城市化中的辅助地位。
（二）中国的城市化是政府推动的
在我国，从50年代起实行了30多年的计划经济，80年代改革之后，“双轨”并存了十余年。现在实行的社会主义市场经济是否定计划经济的产物，所以我国市场经济的初级性非常明显。而且作为发展中的社会主义国家，我国经济在今后很长时间内都将采取一种赶超的模式，社会主义国有资产在城市集中等实际条件都直接造成了我国城市发展的政府推动型模式。所以，我国的城市化异于西方城市化的一个重要特征，就是“政府推动”的因素大于“自然演变”的因素，即政府在城市化水平中起着关键性的、不可替代的作用。有些城市甚至是政府行为和政策主动“造”成的结果。
改革前，城市只被作为政治中心和工业基地来发展，城乡区别对待的观念影响着决策。与此同时，“三线建设”和优先发展重工业等政策，使我国内陆和西部地区发展起一批新兴工业城市。
综上所述，政府的作用尤其是政策导向，是造成我国目前城市状况的主要因素之一。中国城市化发展的路径，是有一种双因素的作用的合力推动的。一方面，受到基于自然的、经济的、人文的发展因素的推动；另一方面，又受到政府作用的推动。双向合力，使中国城市化呈现一种独特的发展道路。研究中国城市化的进程必须注意这一特点。无论是原先限制城市发展，还是现在推动城市化进程，政府的角色都是重要因素。从政策层面看，体制瓶颈是抑制我国城市化提高的主要因素。随着改革的发展，我国城市化也必然走向一个新阶段。
二、当前我国政府在城市化进程中的角色定位
在城市化中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。
（一）加快城市化的制度创新
加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力，要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。
为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革，要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制，要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移；第二，农村土地制度改革，建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍；第三，加快社会保障体系的建设，各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。
（二）搞好城市化发展规划
政府的城市化发展规划是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。
（三）提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制
宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率。微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。
另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看作是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。
总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。
只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用。更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。
参考文献：
徐强.英国城市研究[M].上海交通大学出版社,1995.
（作者单位：湖南大学）