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摘要各国宪法所规定的国家紧急权在行使主体、发动程序、权限范围等方面均存在差异,在经历了“非典”、汶川大地震、甲型H1N1流感等各种紧急事件后,我国宪法所规定的国家紧急权相关内容是否能够正确引导人民对抗当前出现的和未来将要出现的紧急事件,成为学者们思考的问题。本文拟通过对于各国宪法所规定的国家紧急权内容进行比较,归纳国家紧急权之概念,阐述国家紧急权之运行,提出对于宪法有关国家紧急权内容的相关见解。
关键词比较宪法 国家紧急权 宪法
中图分类号:D921 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-242-02
一、国家紧急权概念
(一)定义国家紧急权概念存在不同视角
学者郭春明认为:“国家在宣布进入紧急状态后行使的一种不受民主宪政的分权原则和人权保障原则的一般限制的国家权力,其目的是通过必要的权力集中与人权克减达到消灭危机、恢复国家正常秩序。”此观点从国家权力行使的视角对国家紧急权概念进行定义,将权力集中作为手段消灭危机,恢复秩序,并同意在这样的情况下可以有“必要的人权克减”,同社会主义人权观念相契合——承认具体的、相对的人权观念;刘小冰认为:“紧急状态是指有权的国家机关在严重危机国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴动或者严重骚乱,以及严重影响社会稳定的重大公共事件等情况下,为了稳定社会秩序和维护人民的根本利益,依法以紧急命令的形式,在特定的时间和空间内暂时中止宪法或者法律某些条款的全部或部分效力并强化行政权作用的法律制度。”此观点从社会秩序的视角出发,国家紧急权的启动最直接的目的在这样的观点中体现明显,并且展示了国家紧急权的一个主要内容——行政权得到强化;徐高、莫纪宏认为:“紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的,当出现了紧急危险局势时,由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施,以迅速恢复正常的宪法和法律秩序,最大限度的减少人民生命财产损失的特别权力。”这种定义在结构上较为完善,依照合法前提-触发条件-启动主体、程序、范围-行使目的-权力性质的框架从社会效益和人民利益的视角出发为国家紧急权作出界定;徐广雄认为:“国家紧急权是指一种由于战争外患内乱等原因,使国家处于危险状态时,如果仍旧依循严格的宪法秩序将无法应对该状况,此时必须暂时停止平时之宪法秩序,采取非常措施,以确保国民之权益。”这一概念从宪法秩序视角出发,着重于强调国家紧急权应当在最后的情况下才能启动,也就是穷尽原有宪法秩序下一切手段無法应对危险状态时才采取的非常措施,最后提出将国家紧急权作为最后手段的目的——确保国民权益;日本学者芦部信喜从国家安全的角度出发,认为“国家紧急权是指在战争、内乱、恐怖、大规模的自然灾害等平时统治机关不能应对的非常事态中,国家权力为了维持国家的存续而享有的临时中止宪法秩序,采取非常措施的权限”。对比国内外学者对于国家紧急权概念的定义,可以发现从人权保障、宪法秩序、国家安全、人民利益的不同视角出发,国家紧急权的概念会有笼统和宏观的定义,也会有精致和微观的体现。而以上的各种视角在世界各国宪法文本中往往体现为该宪法的立法目的,从比较宪法的视角出发,对比世界各国宪法的立法目的,也可以得出对国家紧急权的定义。
(二)宪法立法目的和国家紧急权概念之关系
世界各国宪法所规定国家紧急权之行使的前提,也就是紧急状况的发生,无论战争、自然灾害、政治动荡或经济危机,都是对世界各国宪法立法目的例如和平(日本宪法的序言部分有以下内容“日本国民期望持久的和平”)、安全(美国宪法开篇为“我们合众国人民,为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”)、人权(法国宪法的序言部分有以下内容“法国人民庄严宣告,他们热爱1789年的《人和公民的]权利宣言》所规定的,并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。)、政权稳定(中国宪法序言“中华人民共和国成立以后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,实质上即无产阶级专政,得到巩固和发展。”)、社会秩序等的破坏。只要是对于这些因素的破坏并且带来破坏的行为或事件所造成的后果符合国家紧急权的主要特点,这些行为或事件都可能导致国家紧急权的行使。
(三)从宪法立法目的定义国家紧急权
在宪法没有对国家紧急权进行定义的情况下,可以从宪法的立法目的在学理上对国家紧急权进行定义:国家紧急权是由宪法所授予的,基于应对自然灾害、经济危机、战争威胁、政治动荡等紧急状态,维护国家统一、政权稳定、社会公平与正义、人民自由和幸福的目的而由合法的国家权力机构行使且必须行使的临时性的权力。
二、我国国家紧急权的运行
德国学者毛雷尔认为:“当代国家是行政国家”“提供人们生活所必须的条件和给予是行政的任务”“在社会法治国家,社会任务和国家法治紧密联系在一起。”以对2009年甲型H1N1病毒的控制为例,以中国、美国以及H1N1病毒发源的墨西哥等国家来进行对比,可以看到中央集权程度较高、行政执行力强的国家应对紧急状态更加有效,且行政权力的扩大已经成为世界各国的共同趋势,就连西方国家的三权分立制度也在这一时期出现不平衡的状态,而国家紧急权行使的实质就是行政权力的短时间扩大,所以我们应当对宪法赋予的这一特殊权力进行运行规则的构设,以及在程序上进行控制,避免出现国家紧急权在不当时间、不当范围和不当程序下启动,损害宪法权威、破坏社会秩序和侵害人民不可克减的权利。
(一)国家紧急权的启动主体
2004年宪法修正案之前,根据《宪法》第六十二条、第十四款、第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项、第八十条和《宪法》第八十九条国务院职权第十六项,我国国家紧急权的启动主体为全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国主席和国务院。但2004年《宪法修正案》第二十六条“宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项‘决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严’修改为‘决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态’。”和第二十九条“宪法第八十九条国务院职权第十六项‘决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严’修改为‘依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态’。”将国务院的职权进行了更为规范的表述,即国务院启动国家紧急权必须“依照法律规定”进行,这样的修改体现了我国宪法对行政权力的规范和对于程序正义的重视,同时也对正确看待国家紧急权的性质产生了影响——国家紧急权不是专属于行政机关的行政权力,而是宪法赋予行政机关的行政权力,是有法律规范和约束的行政权力,更加体现出宪法的权威。
(二)国家紧急权的行使原则
“国家权力在为我们提供物质家园甚至是精神家园的同时,也特别容易沦为压迫人民的暴力工具(国家权力的支配性和扩张性本能可以很方便的使这种可能变成现实)”。在过去的很长一个时期里,国家紧急权力的使用因为时常伴随着专制与独裁,而被人们视作与魔鬼签订契约的行为,于是人们组织了民主的政府,为这些权力加以约束,因为人并非不能与魔鬼签订契约,因为社会的每一种变化发展、不管是正确的或错误的、前进的或倒退的。都要人类自己去思考和面对,正如托克维尔所说“民主政府尽管还有许多的缺点,但它仍然是最能使社会繁荣的政府。”人类对于国家紧急权没有因为其带来的危险和对人民权利的损害将其摒弃,反而基于公共利益的考虑而正确的使用它就恰好说明了这一点。在当前看来,目的合理、权力有限、法治主义是国家紧急权力的基本行使原则。
(三)国家紧急权力行使的监督
西方学者在国家紧急权力行使的机构设置上最具代表性的思考是哈耶克的设计,即设置紧急状态委员会这一特殊机构,其理论基础为“有权宣告紧急状态的机构,必须据此放弃它在正常情况下享有的那些权力,而仅保有这样一项权力,即它在任何时候都有权废除它有权授予某个机构的紧急状态权”。从我国自身的政权机构设置情况来看,宣布国家进入紧急状态的主体有四个,而在这四个主体之间并没有设定宣布的规则,也就是说,几个主体的权限范围是有交叉的,在哪些情况下,紧急状态由哪一个主体来宣布或者哪几个主体共同来宣布,从宪法上并没有一个明确的设计,虽然我国不可能不切实际的改变当前的制度,重新设置机构来行使国家紧急权,但是对于国家紧急权的行使主体,应当明确权力和责任的范围。
由人民代表大会依照宪法来对国家紧急权力行使进行监督是一个合理的设想,人民代表大会是我国的最高权力机关,同时拥有最权威的监督权,在面对对于领土完整、国家统一和人民安全构成重大威胁的事件时,应当决定国家进入紧急状态,在国家紧急权力行使的方式、期限和范围上都应當进行监督。
三、结语
国家紧急权是由宪法所授予的,基于应对自然灾害、经济危机、战争威胁、政治动荡等紧急状态,以维护国家统一、政权稳定、社会公平与正义、人民自由和幸福的目的而由合法的国家权力机构行使且必须行使的临时性的权力。国家紧急权随资产阶级的发展而起源,伴随社会制度的变化而进步,因民主的革命而进入中国,因宪法的确认而成为制度,因宪政的文明而得到良好运行,因热爱和仇恨而繁荣,因智慧与理性而成为人类抵抗灾难、取得和平的途径,成为民主政治不可或缺的部分。在经济全球化和文化多元的趋势下,危机的产生、发展和解决都是全人类所关注的问题,比较世界各国宪法对于国家紧急权的规定,获得可以借鉴的经验和教训,是社会主义建设新时期应对已知和未知的自然灾害、战争危险、经济危机和政治影响的美好选择。
注释:
郭春明.紧急状态下的国家紧急权力.北京:中国检察出版社.2004.9.
刘小冰.紧急状态的基本要素及其制度选择.南京社会科学.2004(5).59-64.
徐高,莫纪宏:外国紧急状态法律制度.北京:法律出版社.1994.
许广雄:宪法入门.台北:月旦出版公司.1996.
[日]芦部信喜.宪法:补定本(日文版).东京:岩波书店.2000.
[德]毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000.17.
刘小冰.论国家紧急权力的伦理基础,甘肃政法学院学报.2008(7).
[法]托克维尔.论美国的民主.商务印书馆.1991.265.
[英]哈耶克著.邓正来译.自由秩序原理(上).上海:三联书店.1997.129.
参考文献:
[1]田蕙.论国家紧急权及其合理运用的制度建构.齐鲁学刊.2004(4).
[2]杨晓敏.国家紧急权宪法条款设计之若干核心问题探讨——以德国法为经验.当代法学.2005(9).
[3]郭春明,郭兴之.紧急状态下人权保障的比较研究.1994-2009ChinaAcademicJournal ElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.
关键词比较宪法 国家紧急权 宪法
中图分类号:D921 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-242-02
一、国家紧急权概念
(一)定义国家紧急权概念存在不同视角
学者郭春明认为:“国家在宣布进入紧急状态后行使的一种不受民主宪政的分权原则和人权保障原则的一般限制的国家权力,其目的是通过必要的权力集中与人权克减达到消灭危机、恢复国家正常秩序。”此观点从国家权力行使的视角对国家紧急权概念进行定义,将权力集中作为手段消灭危机,恢复秩序,并同意在这样的情况下可以有“必要的人权克减”,同社会主义人权观念相契合——承认具体的、相对的人权观念;刘小冰认为:“紧急状态是指有权的国家机关在严重危机国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴动或者严重骚乱,以及严重影响社会稳定的重大公共事件等情况下,为了稳定社会秩序和维护人民的根本利益,依法以紧急命令的形式,在特定的时间和空间内暂时中止宪法或者法律某些条款的全部或部分效力并强化行政权作用的法律制度。”此观点从社会秩序的视角出发,国家紧急权的启动最直接的目的在这样的观点中体现明显,并且展示了国家紧急权的一个主要内容——行政权得到强化;徐高、莫纪宏认为:“紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的,当出现了紧急危险局势时,由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施,以迅速恢复正常的宪法和法律秩序,最大限度的减少人民生命财产损失的特别权力。”这种定义在结构上较为完善,依照合法前提-触发条件-启动主体、程序、范围-行使目的-权力性质的框架从社会效益和人民利益的视角出发为国家紧急权作出界定;徐广雄认为:“国家紧急权是指一种由于战争外患内乱等原因,使国家处于危险状态时,如果仍旧依循严格的宪法秩序将无法应对该状况,此时必须暂时停止平时之宪法秩序,采取非常措施,以确保国民之权益。”这一概念从宪法秩序视角出发,着重于强调国家紧急权应当在最后的情况下才能启动,也就是穷尽原有宪法秩序下一切手段無法应对危险状态时才采取的非常措施,最后提出将国家紧急权作为最后手段的目的——确保国民权益;日本学者芦部信喜从国家安全的角度出发,认为“国家紧急权是指在战争、内乱、恐怖、大规模的自然灾害等平时统治机关不能应对的非常事态中,国家权力为了维持国家的存续而享有的临时中止宪法秩序,采取非常措施的权限”。对比国内外学者对于国家紧急权概念的定义,可以发现从人权保障、宪法秩序、国家安全、人民利益的不同视角出发,国家紧急权的概念会有笼统和宏观的定义,也会有精致和微观的体现。而以上的各种视角在世界各国宪法文本中往往体现为该宪法的立法目的,从比较宪法的视角出发,对比世界各国宪法的立法目的,也可以得出对国家紧急权的定义。
(二)宪法立法目的和国家紧急权概念之关系
世界各国宪法所规定国家紧急权之行使的前提,也就是紧急状况的发生,无论战争、自然灾害、政治动荡或经济危机,都是对世界各国宪法立法目的例如和平(日本宪法的序言部分有以下内容“日本国民期望持久的和平”)、安全(美国宪法开篇为“我们合众国人民,为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”)、人权(法国宪法的序言部分有以下内容“法国人民庄严宣告,他们热爱1789年的《人和公民的]权利宣言》所规定的,并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。)、政权稳定(中国宪法序言“中华人民共和国成立以后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,实质上即无产阶级专政,得到巩固和发展。”)、社会秩序等的破坏。只要是对于这些因素的破坏并且带来破坏的行为或事件所造成的后果符合国家紧急权的主要特点,这些行为或事件都可能导致国家紧急权的行使。
(三)从宪法立法目的定义国家紧急权
在宪法没有对国家紧急权进行定义的情况下,可以从宪法的立法目的在学理上对国家紧急权进行定义:国家紧急权是由宪法所授予的,基于应对自然灾害、经济危机、战争威胁、政治动荡等紧急状态,维护国家统一、政权稳定、社会公平与正义、人民自由和幸福的目的而由合法的国家权力机构行使且必须行使的临时性的权力。
二、我国国家紧急权的运行
德国学者毛雷尔认为:“当代国家是行政国家”“提供人们生活所必须的条件和给予是行政的任务”“在社会法治国家,社会任务和国家法治紧密联系在一起。”以对2009年甲型H1N1病毒的控制为例,以中国、美国以及H1N1病毒发源的墨西哥等国家来进行对比,可以看到中央集权程度较高、行政执行力强的国家应对紧急状态更加有效,且行政权力的扩大已经成为世界各国的共同趋势,就连西方国家的三权分立制度也在这一时期出现不平衡的状态,而国家紧急权行使的实质就是行政权力的短时间扩大,所以我们应当对宪法赋予的这一特殊权力进行运行规则的构设,以及在程序上进行控制,避免出现国家紧急权在不当时间、不当范围和不当程序下启动,损害宪法权威、破坏社会秩序和侵害人民不可克减的权利。
(一)国家紧急权的启动主体
2004年宪法修正案之前,根据《宪法》第六十二条、第十四款、第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项、第八十条和《宪法》第八十九条国务院职权第十六项,我国国家紧急权的启动主体为全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国主席和国务院。但2004年《宪法修正案》第二十六条“宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项‘决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严’修改为‘决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态’。”和第二十九条“宪法第八十九条国务院职权第十六项‘决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严’修改为‘依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态’。”将国务院的职权进行了更为规范的表述,即国务院启动国家紧急权必须“依照法律规定”进行,这样的修改体现了我国宪法对行政权力的规范和对于程序正义的重视,同时也对正确看待国家紧急权的性质产生了影响——国家紧急权不是专属于行政机关的行政权力,而是宪法赋予行政机关的行政权力,是有法律规范和约束的行政权力,更加体现出宪法的权威。
(二)国家紧急权的行使原则
“国家权力在为我们提供物质家园甚至是精神家园的同时,也特别容易沦为压迫人民的暴力工具(国家权力的支配性和扩张性本能可以很方便的使这种可能变成现实)”。在过去的很长一个时期里,国家紧急权力的使用因为时常伴随着专制与独裁,而被人们视作与魔鬼签订契约的行为,于是人们组织了民主的政府,为这些权力加以约束,因为人并非不能与魔鬼签订契约,因为社会的每一种变化发展、不管是正确的或错误的、前进的或倒退的。都要人类自己去思考和面对,正如托克维尔所说“民主政府尽管还有许多的缺点,但它仍然是最能使社会繁荣的政府。”人类对于国家紧急权没有因为其带来的危险和对人民权利的损害将其摒弃,反而基于公共利益的考虑而正确的使用它就恰好说明了这一点。在当前看来,目的合理、权力有限、法治主义是国家紧急权力的基本行使原则。
(三)国家紧急权力行使的监督
西方学者在国家紧急权力行使的机构设置上最具代表性的思考是哈耶克的设计,即设置紧急状态委员会这一特殊机构,其理论基础为“有权宣告紧急状态的机构,必须据此放弃它在正常情况下享有的那些权力,而仅保有这样一项权力,即它在任何时候都有权废除它有权授予某个机构的紧急状态权”。从我国自身的政权机构设置情况来看,宣布国家进入紧急状态的主体有四个,而在这四个主体之间并没有设定宣布的规则,也就是说,几个主体的权限范围是有交叉的,在哪些情况下,紧急状态由哪一个主体来宣布或者哪几个主体共同来宣布,从宪法上并没有一个明确的设计,虽然我国不可能不切实际的改变当前的制度,重新设置机构来行使国家紧急权,但是对于国家紧急权的行使主体,应当明确权力和责任的范围。
由人民代表大会依照宪法来对国家紧急权力行使进行监督是一个合理的设想,人民代表大会是我国的最高权力机关,同时拥有最权威的监督权,在面对对于领土完整、国家统一和人民安全构成重大威胁的事件时,应当决定国家进入紧急状态,在国家紧急权力行使的方式、期限和范围上都应當进行监督。
三、结语
国家紧急权是由宪法所授予的,基于应对自然灾害、经济危机、战争威胁、政治动荡等紧急状态,以维护国家统一、政权稳定、社会公平与正义、人民自由和幸福的目的而由合法的国家权力机构行使且必须行使的临时性的权力。国家紧急权随资产阶级的发展而起源,伴随社会制度的变化而进步,因民主的革命而进入中国,因宪法的确认而成为制度,因宪政的文明而得到良好运行,因热爱和仇恨而繁荣,因智慧与理性而成为人类抵抗灾难、取得和平的途径,成为民主政治不可或缺的部分。在经济全球化和文化多元的趋势下,危机的产生、发展和解决都是全人类所关注的问题,比较世界各国宪法对于国家紧急权的规定,获得可以借鉴的经验和教训,是社会主义建设新时期应对已知和未知的自然灾害、战争危险、经济危机和政治影响的美好选择。
注释:
郭春明.紧急状态下的国家紧急权力.北京:中国检察出版社.2004.9.
刘小冰.紧急状态的基本要素及其制度选择.南京社会科学.2004(5).59-64.
徐高,莫纪宏:外国紧急状态法律制度.北京:法律出版社.1994.
许广雄:宪法入门.台北:月旦出版公司.1996.
[日]芦部信喜.宪法:补定本(日文版).东京:岩波书店.2000.
[德]毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000.17.
刘小冰.论国家紧急权力的伦理基础,甘肃政法学院学报.2008(7).
[法]托克维尔.论美国的民主.商务印书馆.1991.265.
[英]哈耶克著.邓正来译.自由秩序原理(上).上海:三联书店.1997.129.
参考文献:
[1]田蕙.论国家紧急权及其合理运用的制度建构.齐鲁学刊.2004(4).
[2]杨晓敏.国家紧急权宪法条款设计之若干核心问题探讨——以德国法为经验.当代法学.2005(9).
[3]郭春明,郭兴之.紧急状态下人权保障的比较研究.1994-2009ChinaAcademicJournal ElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.