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摘要：农村信用社是中国金融体系的重要组成部分，但随着农信社改革的推进，一些深层次问题暴露出来。本文对湖南郴州市辖内11家农信社的改革情况进行调查，回顾总结2003年农信社改革发展以来所取得的成效，着重分析当前农信社发展中面临的问题，并明确提出以清晰产权为信用社改革的重点和突破口，通过对信用社进行股份制改造，转变省联社职能，完善现有的监管体系，进而形成清晰的股权结构和科学的内部治理结构等为内容的改革路径，最终把农信社改造成现代化的社区银行。
关键词：农信社制度缺陷改革路径
一、农信社改革的成效
2003年农信社改革启动以来，经过艰辛的探索和实践，郴州市农信社改革取得了阶段性成效，农信社的资产规模、经营业绩、抗风险能力、管理水平等均得到了全面提高，历史包袱得到初步化解，农村金融的主力军作用进一步凸显。
（一）资产规模快速壮大，奠定了农村金融主力地位
1.资产规模不断壮大。截至2010年末，郴州市11家农信社资产总额221.3亿元，为2002年末46.66亿元的4.74倍；贷款余额为124.9亿元，是2002年28.9亿元的4.32倍；存款余额198亿元，是2002年50.6亿元的3.91倍。
2.成为农村金融主力军。截至2010年末，郴州市农信社涉农贷款余额为110.1亿元，比2002年末增长322%，占全市县域金融机构涉农贷款余额的比例为59.1%；农户贷款余额占农信社涉农贷款余额的比例为74.9%，获得贷款农户占总农户比例为33.9%；全市农信社共有网点数281家，占全市金融机构网点数的46.5%，并且大部分分布在乡镇。
（二）资本实力得到充实，提高了防控风险能力
2010年末，全市农信社股本金余额7.78亿元，其中资格股股本金额4.34亿元，投资股股本金额3.44亿元，分别比2002年增长322.8%、330.1%和350%；11家农信社平均拨备覆盖率达到44.83%，比2007年5.64%水平提高39个百分点，其中宜章和桂东两家信用社拨备覆盖率分别达到155%和157%；11家信用社平均资本充足率达到7.1%，比2007年资本充足率-14.5%提高了21个百分点。
（三）内控机制得到完善，确保了资产保值增值
省农信联社组建以来，郴州市信用社管理水平得到提高，并形成了一整套内控管理制度，确保了资产的保值增值。2010年末，郴州市农信社不良贷款总额21.7亿元，比2007年减少8.53亿元；新增不良贷款-8077万元，比2007年新增不良贷款下降6.53亿元；不良贷款比例为17.38%，与2007年末45.19%水平相比下降了约28个百分点。
（四）盈利能力得到增强，确保了持续稳健经营
2003年末，全市农信社不良贷款余额12.94亿元，不良贷款比例高达35.4%，历年亏损挂账余额6.97亿元，所有者权益-3.82亿元。2005年，全市农信社获取5.64亿元专项央行票据共置换不良贷款3.07亿元，置换历年亏损挂账2.57亿元。2006年开始，全市信用社实现盈余，全年盈余4411万元。截至2010年底，累计消化亏损挂账4.48亿元，历年亏损挂账余额下降到1.4亿元，所有者权益增加到6.89亿元。
二、当前农信社发展中面临的问题
（一）制度缺陷严重，制约长远发展
农信社长期受到股权分散和产权不清等制度性缺陷的困扰，体制机制问题制约其向现代金融企业的方向发展。由于农信社股权制度改革受制约的因素较多，无论是县级联社还是合作银行，其产权制度都是以合作制为基础的，所不同的是县级联社的产权制度在定义上是一种完全的合作制，而农村合作银行的产权制度设计是在原合作制的基础上加入了股份制成分，但这种“既是”、“又是”的设计，其实质是两个都不是，但无论是合作制还是股份合作制在改革后的实际运行中均未达到改革预想的效果。由于股权过于分散、股东素质总体偏低致使产权主体行使产权的能力较低，难以实现现代产权制度的权利制衡、科学决策的内在要求，严重影响治理机制的作用发挥，虚化的制约机制使所有者的权益得不到保障，使得信用社 “内部人控制”问题突出[3]。据我们对辖内11家农信社的调查，当前郴州农信社股权情况是：一是法人股东较少，11家联社仅51个法人股东，而资兴市联社现在仅一个法人股东，平均不足5个，而其他股东多达62983人，其中51个法人股东中没有一个战略投资者；二是股权太过分散，法人资格股的股本仅为77万，法人投资股股本仅为509万，但总股本为77.8亿元，即使前十大股东股本金额也仅为4.6亿元，45%的股东入股金额在1万元到5万元之间。三是分红比例低，股东收益难以保证，11家联社2007年分红总额为2802万元，之后呈逐年递减趋势，2010年分红总额仅为1053万元，分红比例仅为0.09%，4年累计分红仅6394万元。
（二）省联社权利集中，行政干预过多
现行的农信社管理体制是县联社、省联社两级法人的管理体制，省级联社受省级人民政府和基层联社的双重授权对农信社进行管理，省联社对县级联社有行政管理和业务管理两项职能。但在具体管理过程中农信社两级法人体制却造成职责边界不清，职能定位模糊。首先，省联社靠省政府行政授权对县联社管理没有明确的职责内容，即行政管理内容没有明确的法律、法规进行规定。其次，省联社对农信社行业管理是通过同县级农信社订立《管理章程》进行，不是凭资本纽带和资本约束关系进行管理，省联社对县级联社行业管理不符合现代企业制度的基本要求。目前，省联社通过对县级支行年度业绩考核、干部人事任免、举办统一招聘考试，大额信贷审批方式等，已基本上收了县联社在人、财、事等方面的管理权，而这种将县信用社法人权力全部上收的做法，既没有政策依据，更没有法律授权。省联社体制所产生的这些问题，与建立产权清晰、管理规范的现代金融企业制度背道而驰。 （三）历史包袱沉重，不良贷款率偏高
信用社分别经历了农业银行、人民银行和省联社三个管理主体，但是三个管理主体都没能有效的解决信用社因产权不清带来的各种问题。长期的制度性困境使信用社背上沉重的历史包袱，形成了大量的不良资产，不良贷款率一直偏高。从2005年开始，国家为郴州市11家农信社发行了5.6亿元的专项央行票据，为信用社剥离了大量不良资产，部分弥补了历年亏损挂账，使得历史债务得到一定的化解。不过，信用社大量存量不良资产和历年亏损挂账并未因票据兑付得到全部化解。农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，由于政策、体制、管理等因素形成的历史债务包袱仍然沉重。到2010年底，还有四个信用社共1.4亿元的历年亏损挂账未能消化；除了宜章和桂东两个准备改制农商行的信用社不良贷款比例低于4%标准外，其余9个信用社不良贷款比率仍然高达18%-27%，高出银行业14-23个百分点，农户小额信用贷款占农户不良贷款余额的比例平均为25.2%；全市11家县联社的资本充足率仅为0.3%，其中有5家为负数，11家联社的核心资本为6.9亿元，扣除7.05亿元扣除项，核心资本净额为-0.15亿元，核心资本充足率为-0.11%。高企的不良贷款率成为制约信用社深化改革的重要障碍。
（四）监管有效性不足，经营管理能力弱
由于对信用社的监管有效性不足，加之自身经营管理能力弱，使得农信社整体盈利水平偏低。农村信用社自改革以来，虽然制定完善了相应的内控管理制度，但事实上，这些制度只停留在文字层面上，落实不到位，未形成有效的约束力；资产质量、实现财务可持续发展距离改革目标还有较大的差距。部分信用社管理人员由于长期受粗放型经营思想的影响，往往注重业务发展速度，而轻视业务发展效益，注重量的扩张，轻视质的提高，费用控制不严，基层信用社苦乐不均。在一些基层信用社，经营理念传统化，经营行为短期化依然存在。相当一部分信用社缺乏科学的管理和评估体系，人为控制的直接管理成分占相当比例，风险防范能力依然较弱。由于农村信用社受行政因素束缚由来已久，自身管理基础薄弱，农村信用社班子集决策、执行职能于一身，民主化、科学化决策管理只是空谈。缺少科学的经营管理水平，农信社虽然资产规模大，但效益不佳，整体利润偏低且不稳定，2006年-2010年，郴州市11家信用社每年盈利分别为4411万元、6672万元、2208万元、16603万元和2546万元。
三、深化农信社改革的路径选择
（一）加快股份制改造，破解产权不清难题
股份制作为一种现代产权制度，虽不能够解决所有问题，但相比合作制和股份合作制而言，更具有制度优势。信用社可以通过推进股份制改造，达到完善治理架构，促进内在机制转变的目的。股东结构直接影响公司治理有效性和企业发展战略，在增资扩股必须明确募股对象构成、引进战略投资标准、股权配置结构、区域经营战略；股权设置必须充分考虑服务“三农”特点，既不能太分散，也不能太集中，既要考虑包括国有股在内的多元化股权结构，形成大股东间的相互制衡局面，又要针对不同地域经营发展特点，采取因地制宜策略；要切实把好战略投资人准入关，对于符合资质条件的、能够为长远发展带来实际益处的战略投资人，要充分保障其商业利益和话语权得到应有的尊重。通过股份制改造，促进信用社形成所有权、经营权、监督权相互制衡、相互监督的完善公司治理结构，使其真正走向自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展的良性轨道，成为真正意义上的现代农村金融机构。
（二）转变省联社职能，管理型变为服务型
随着县级农信社股份制改造的展开，省联社行政管理的模式与股份制公司治理模式相冲突，所以加快转变省联社管理职能将成为今后农信社改革的重点。可以把省联社转变为金融服务公司，通过建立以资本为纽带、以股权为连接、以规则为约束的运行机制，变管理性收费为服务性收费，将省联社履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，逐步改造为主要向社员提供服务的金融企业。而金融服务公司与农村信用社只是企业与企业间的关系，并且是一种战略同盟的关系。金融服务公司模式可以使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可以避免农村金融机构多头监管的局面。
（三）加大扶持力度，化解历史包袱
地方政府和有关部门要大力支持农村信用社有效化解历史包袱，增强风险防范能力。一方面要积极帮助农村信用社清收和处置不良贷款，对于过去因政府行为所产生的不良贷款，地方政府应主动承担责任，积极落实债务，督促偿还，用政府拥有的优质资产置换。同时地方政府要帮助农村信用社协调司法、工商等有关部门，为信用社补办处置央行票据资产所需的证明材料提供方便，在相关收费上给予一定减免，减少信用社资产外置费用。另一方面要及时将承诺的各项扶持政策落实到位，增强信用社发展后劲，提高风险防范能力。
（四）明确监管职责，加强监管有效性
一是要进一步细化人民银行和银监部门的职责，要进一步明确人民银行和银监部门在操作与监督两个方面的内容与责任。通过细化职责，逐步建立起资金支持目标的保障机制。二是要加强对农村信用社的监督管理。农村信用社在获得央行票据尤其是票据兑付后，基层人民银行和银监部门要进一步加强对农村信用社的监督与管理。要密切关注不良贷款的真实性，防止不良贷款反弹，关注股本金的稳定性，防止票据兑付后资本充足率下降；关注中央银行票据置换后的不良资产，防止被置换资产的流失；关注信贷扩张，引导提升支农功能，明确界定农村信用社支农贷款核算范围和相应的考核指标。三是完善信用社内控制度建设， 树立全面风险管理、全面绩效管理和全面客户管理理念，变被动防范风险为积极化解风险，将风险控制于发展之中。
关键词：农信社制度缺陷改革路径
一、农信社改革的成效
2003年农信社改革启动以来，经过艰辛的探索和实践，郴州市农信社改革取得了阶段性成效，农信社的资产规模、经营业绩、抗风险能力、管理水平等均得到了全面提高，历史包袱得到初步化解，农村金融的主力军作用进一步凸显。
（一）资产规模快速壮大，奠定了农村金融主力地位
1.资产规模不断壮大。截至2010年末，郴州市11家农信社资产总额221.3亿元，为2002年末46.66亿元的4.74倍；贷款余额为124.9亿元，是2002年28.9亿元的4.32倍；存款余额198亿元，是2002年50.6亿元的3.91倍。
2.成为农村金融主力军。截至2010年末，郴州市农信社涉农贷款余额为110.1亿元，比2002年末增长322%，占全市县域金融机构涉农贷款余额的比例为59.1%；农户贷款余额占农信社涉农贷款余额的比例为74.9%，获得贷款农户占总农户比例为33.9%；全市农信社共有网点数281家，占全市金融机构网点数的46.5%，并且大部分分布在乡镇。
（二）资本实力得到充实，提高了防控风险能力
2010年末，全市农信社股本金余额7.78亿元，其中资格股股本金额4.34亿元，投资股股本金额3.44亿元，分别比2002年增长322.8%、330.1%和350%；11家农信社平均拨备覆盖率达到44.83%，比2007年5.64%水平提高39个百分点，其中宜章和桂东两家信用社拨备覆盖率分别达到155%和157%；11家信用社平均资本充足率达到7.1%，比2007年资本充足率-14.5%提高了21个百分点。
（三）内控机制得到完善，确保了资产保值增值
省农信联社组建以来，郴州市信用社管理水平得到提高，并形成了一整套内控管理制度，确保了资产的保值增值。2010年末，郴州市农信社不良贷款总额21.7亿元，比2007年减少8.53亿元；新增不良贷款-8077万元，比2007年新增不良贷款下降6.53亿元；不良贷款比例为17.38%，与2007年末45.19%水平相比下降了约28个百分点。
（四）盈利能力得到增强，确保了持续稳健经营
2003年末，全市农信社不良贷款余额12.94亿元，不良贷款比例高达35.4%，历年亏损挂账余额6.97亿元，所有者权益-3.82亿元。2005年，全市农信社获取5.64亿元专项央行票据共置换不良贷款3.07亿元，置换历年亏损挂账2.57亿元。2006年开始，全市信用社实现盈余，全年盈余4411万元。截至2010年底，累计消化亏损挂账4.48亿元，历年亏损挂账余额下降到1.4亿元，所有者权益增加到6.89亿元。
二、当前农信社发展中面临的问题
（一）制度缺陷严重，制约长远发展
农信社长期受到股权分散和产权不清等制度性缺陷的困扰，体制机制问题制约其向现代金融企业的方向发展。由于农信社股权制度改革受制约的因素较多，无论是县级联社还是合作银行，其产权制度都是以合作制为基础的，所不同的是县级联社的产权制度在定义上是一种完全的合作制，而农村合作银行的产权制度设计是在原合作制的基础上加入了股份制成分，但这种“既是”、“又是”的设计，其实质是两个都不是，但无论是合作制还是股份合作制在改革后的实际运行中均未达到改革预想的效果。由于股权过于分散、股东素质总体偏低致使产权主体行使产权的能力较低，难以实现现代产权制度的权利制衡、科学决策的内在要求，严重影响治理机制的作用发挥，虚化的制约机制使所有者的权益得不到保障，使得信用社 “内部人控制”问题突出[3]。据我们对辖内11家农信社的调查，当前郴州农信社股权情况是：一是法人股东较少，11家联社仅51个法人股东，而资兴市联社现在仅一个法人股东，平均不足5个，而其他股东多达62983人，其中51个法人股东中没有一个战略投资者；二是股权太过分散，法人资格股的股本仅为77万，法人投资股股本仅为509万，但总股本为77.8亿元，即使前十大股东股本金额也仅为4.6亿元，45%的股东入股金额在1万元到5万元之间。三是分红比例低，股东收益难以保证，11家联社2007年分红总额为2802万元，之后呈逐年递减趋势，2010年分红总额仅为1053万元，分红比例仅为0.09%，4年累计分红仅6394万元。
（二）省联社权利集中，行政干预过多
现行的农信社管理体制是县联社、省联社两级法人的管理体制，省级联社受省级人民政府和基层联社的双重授权对农信社进行管理，省联社对县级联社有行政管理和业务管理两项职能。但在具体管理过程中农信社两级法人体制却造成职责边界不清，职能定位模糊。首先，省联社靠省政府行政授权对县联社管理没有明确的职责内容，即行政管理内容没有明确的法律、法规进行规定。其次，省联社对农信社行业管理是通过同县级农信社订立《管理章程》进行，不是凭资本纽带和资本约束关系进行管理，省联社对县级联社行业管理不符合现代企业制度的基本要求。目前，省联社通过对县级支行年度业绩考核、干部人事任免、举办统一招聘考试，大额信贷审批方式等，已基本上收了县联社在人、财、事等方面的管理权，而这种将县信用社法人权力全部上收的做法，既没有政策依据，更没有法律授权。省联社体制所产生的这些问题，与建立产权清晰、管理规范的现代金融企业制度背道而驰。 （三）历史包袱沉重，不良贷款率偏高
信用社分别经历了农业银行、人民银行和省联社三个管理主体，但是三个管理主体都没能有效的解决信用社因产权不清带来的各种问题。长期的制度性困境使信用社背上沉重的历史包袱，形成了大量的不良资产，不良贷款率一直偏高。从2005年开始，国家为郴州市11家农信社发行了5.6亿元的专项央行票据，为信用社剥离了大量不良资产，部分弥补了历年亏损挂账，使得历史债务得到一定的化解。不过，信用社大量存量不良资产和历年亏损挂账并未因票据兑付得到全部化解。农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，由于政策、体制、管理等因素形成的历史债务包袱仍然沉重。到2010年底，还有四个信用社共1.4亿元的历年亏损挂账未能消化；除了宜章和桂东两个准备改制农商行的信用社不良贷款比例低于4%标准外，其余9个信用社不良贷款比率仍然高达18%-27%，高出银行业14-23个百分点，农户小额信用贷款占农户不良贷款余额的比例平均为25.2%；全市11家县联社的资本充足率仅为0.3%，其中有5家为负数，11家联社的核心资本为6.9亿元，扣除7.05亿元扣除项，核心资本净额为-0.15亿元，核心资本充足率为-0.11%。高企的不良贷款率成为制约信用社深化改革的重要障碍。
（四）监管有效性不足，经营管理能力弱
由于对信用社的监管有效性不足，加之自身经营管理能力弱，使得农信社整体盈利水平偏低。农村信用社自改革以来，虽然制定完善了相应的内控管理制度，但事实上，这些制度只停留在文字层面上，落实不到位，未形成有效的约束力；资产质量、实现财务可持续发展距离改革目标还有较大的差距。部分信用社管理人员由于长期受粗放型经营思想的影响，往往注重业务发展速度，而轻视业务发展效益，注重量的扩张，轻视质的提高，费用控制不严，基层信用社苦乐不均。在一些基层信用社，经营理念传统化，经营行为短期化依然存在。相当一部分信用社缺乏科学的管理和评估体系，人为控制的直接管理成分占相当比例，风险防范能力依然较弱。由于农村信用社受行政因素束缚由来已久，自身管理基础薄弱，农村信用社班子集决策、执行职能于一身，民主化、科学化决策管理只是空谈。缺少科学的经营管理水平，农信社虽然资产规模大，但效益不佳，整体利润偏低且不稳定，2006年-2010年，郴州市11家信用社每年盈利分别为4411万元、6672万元、2208万元、16603万元和2546万元。
三、深化农信社改革的路径选择
（一）加快股份制改造，破解产权不清难题
股份制作为一种现代产权制度，虽不能够解决所有问题，但相比合作制和股份合作制而言，更具有制度优势。信用社可以通过推进股份制改造，达到完善治理架构，促进内在机制转变的目的。股东结构直接影响公司治理有效性和企业发展战略，在增资扩股必须明确募股对象构成、引进战略投资标准、股权配置结构、区域经营战略；股权设置必须充分考虑服务“三农”特点，既不能太分散，也不能太集中，既要考虑包括国有股在内的多元化股权结构，形成大股东间的相互制衡局面，又要针对不同地域经营发展特点，采取因地制宜策略；要切实把好战略投资人准入关，对于符合资质条件的、能够为长远发展带来实际益处的战略投资人，要充分保障其商业利益和话语权得到应有的尊重。通过股份制改造，促进信用社形成所有权、经营权、监督权相互制衡、相互监督的完善公司治理结构，使其真正走向自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展的良性轨道，成为真正意义上的现代农村金融机构。
（二）转变省联社职能，管理型变为服务型
随着县级农信社股份制改造的展开，省联社行政管理的模式与股份制公司治理模式相冲突，所以加快转变省联社管理职能将成为今后农信社改革的重点。可以把省联社转变为金融服务公司，通过建立以资本为纽带、以股权为连接、以规则为约束的运行机制，变管理性收费为服务性收费，将省联社履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，逐步改造为主要向社员提供服务的金融企业。而金融服务公司与农村信用社只是企业与企业间的关系，并且是一种战略同盟的关系。金融服务公司模式可以使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可以避免农村金融机构多头监管的局面。
（三）加大扶持力度，化解历史包袱
地方政府和有关部门要大力支持农村信用社有效化解历史包袱，增强风险防范能力。一方面要积极帮助农村信用社清收和处置不良贷款，对于过去因政府行为所产生的不良贷款，地方政府应主动承担责任，积极落实债务，督促偿还，用政府拥有的优质资产置换。同时地方政府要帮助农村信用社协调司法、工商等有关部门，为信用社补办处置央行票据资产所需的证明材料提供方便，在相关收费上给予一定减免，减少信用社资产外置费用。另一方面要及时将承诺的各项扶持政策落实到位，增强信用社发展后劲，提高风险防范能力。
（四）明确监管职责，加强监管有效性
一是要进一步细化人民银行和银监部门的职责，要进一步明确人民银行和银监部门在操作与监督两个方面的内容与责任。通过细化职责，逐步建立起资金支持目标的保障机制。二是要加强对农村信用社的监督管理。农村信用社在获得央行票据尤其是票据兑付后，基层人民银行和银监部门要进一步加强对农村信用社的监督与管理。要密切关注不良贷款的真实性，防止不良贷款反弹，关注股本金的稳定性，防止票据兑付后资本充足率下降；关注中央银行票据置换后的不良资产，防止被置换资产的流失；关注信贷扩张，引导提升支农功能，明确界定农村信用社支农贷款核算范围和相应的考核指标。三是完善信用社内控制度建设， 树立全面风险管理、全面绩效管理和全面客户管理理念，变被动防范风险为积极化解风险，将风险控制于发展之中。