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【摘 要】通过结构分析、内容分析、话语分析、价值分析和比较分析的方法对《民办教育促进法》（2002）进行了文本分析， 分析了其政策目标、政策对象与政策手段，并对该法律的价值取向进行了分析，将其归纳为效益优化、多样性、政府责任。将《民办教育促进法》与其前身《社会力量办学条例》（1997）进行了比较，考察了《促进法》对《条例》的继承与发展。
【关键词】政策文本分析 《民办教育促进法》 《社会力量办学条例》
对法律文本进行分析有助于揭示国家重大政策的内涵和价值取向，对于反思教育现实、指导政策研究、提出政策建议具有重要意义。本文选取2002年颁布的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）以及1997年颁布的《社会力量办学条例》（以下简称《条例》），通过结构分析、内容分析、价值分析和比较分析对其内涵、理念进行了挖掘。
一、《民办教育促进法》中的价值取向分析
（一）效益优化。效益优化是《促进法》所秉持的一条重要价值原则，发展民办学校有助于打破由政府垄断而带来的资源配置低效、缺乏多样性的问题，有利于扩大教育资源，并促进各级各类学校的多样化、特色化。在教育领域引入市场机制能够有效地提高教育资源的使用效率，民办学校就是教育领域市场化运作的典型代表。《促进法》所持的理念符合教育市场化改革的理念，并且从制度上保证了这种理念的实施，符合当今教育事业发展的国际趋势。
（二）多样性。《促进法》坚持的另一条价值原则是多样性原则。多样性是对于人与人之间既存差异的尊重，也是民办教育所固有的价值取向。由于民办学校的办学主体可以是企业、事业单位、社会团体和个人，受教育者可以是幼儿直至老年人，学习方式可以是全日制、半工半读、学历教育、非学历教育，教育内容可以是职业教育、高等教育，因此，民办学校的办学必然存在多样性，以充分满足社会的多样性需求，保证了社会各类人群的受教育权。
（三）政府责任。《促进法》所秉持的第三条价值原则是对政府责任的强调。第七章专章规定了政府对民办学校应当或可以承担的责任，词频统计发现，法条中出现“政府”一词11次，且均与政府的管理职能或投入职能相联系，这也从侧面反映出政府责任在《促进法》中的地位。
尽管民办教育是一个市场化程度较高的领域，但《促进法》依然强调了政府对民办学校所应承担的责任，市场不可能取代政府在教育投入中的职责，它只是政府责任的一种有机补充，并非为了弱化政府的教育投入职责，而是引入多个投入和办学主体，通过自负盈亏来激活学校的办学活力。
二、《民办教育促进法》与《社会力量办学条例》的比较分析
2002年颁布的《民办教育促进法》在吸收了1997年颁布的《社会力量办学条例》基本理念和条文的基础上对其进行了发展，《促进法》回应了《条例》中的基本政策并对《条例》中的条款进行了细化与改动。
（一）《促进法》对《条例》的继承。1.内容上的继承。《促进法》在结构上与《条例》相一致。在内容上也大体一致：首先，二者的政策目标相同。其次，二者的政策对象相同。二者所调整的均为“社会组织或者个人利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。再次，政策手段相同。《促进法》与《条例》中都规定了奖励、惩罚、监管与引导等形式的手段。政策目标、对象、手段上的继承体现了民办教育法律法规的稳定性，有助于维护民办教育体制的稳定，实现民办教育的平稳发展。2.价值取向的继承。《促进法》中的“效益优化”和“多样性”价值原则早在《条例》中就得到了广泛的体现。效益优化与多样性是民办教育发展的题中之意：当前我国教育领域的市场化改革的目的就是打破由政府垄断而带来的资源配置低效，以扩大教育资源，并促进各级各类学校的多样化、特色化。因此，无论是《条例》还是《促进法》都秉持着有限市场化的价值理念。
（二）《促进法》的创新。1.条文的细化。《促进法》对《条例》中的诸多条文进行了细化，增强了这些条文的可操作性，其典例就是章节的扩展：将《条例》中的第三章“教育机构的教学和行政管理”内容扩展为《促进法》中的第三章“学校的组织与活动”、第四章“教师与受教育者”与第六章“管理与监督”，充实了关于民办学校办学与管理的规定。（1）对校董事会职权进行细化。《促进法》将《条例》中关于董事会职权的“提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项”扩展为“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度……”等七个方面。（2）对校长职权进行细化。《条例》中关于校长职权的规定过于简单，仅有“教育机构的校长或者主要行政负责人负责教学和其他行政管理工作”一款，而《促进法》将校长的职权拓展为“（一）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；（二）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度……”等六个方面。（3）对教师权利的规定进行细化。《促进法》第三十条规定“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费”、第三十一条规定“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”。2.条文的改动与整合。《促进法》对《条例》中许多条文的具体内容进行了整合或改动，从而顺应教育实践发展的需要，剔除不适应时代发展的内容，同时，使得这些条文符合教育法律的形式规范。在这些改动中尤其值得注意的有：（1）对民办学校的性质进行了重新定位。在《条例》中，关于民办学校的性质做出了如下规定：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，而到了《促进法》中，将民办学校定位为“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。将民办教育定位为公益事业，有助于遏制实践中出现的盈利化、商业化的倾向，保障民办教育事业的健康发展，“从国际上看，确保民办学校的公益性，是各国民办教育立法的重要原则”。（2）对“民办学校”的法律概念进行了重新界定。将办学主体由《条例》第二条所界定的“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人”改为“国家机构以外的社会组织或者个人”，同时，在第六十六条中规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，这就更加明确地限定了民办学校的范围，突出了民办学校“非政府组织举办”“非经营性”的性质，对实践中规范民办学校的管理起到了推动作用。 （3）对于民办学校的法律责任进行了系统规定。将《条例》中第五十一至五十五条违法行为的处罚措施统一为《促进法》中的第六十二条，从而保证法律责任的统一性和可操作性。3.新条文的增加。《促进法》在《条例》的基础上增加了一些新的条文：（1）增加了关于“合理回报”的规定。《促进法》第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。根据立法意图，合理回报制度并不违背《中华人民共和国教育法》的规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，因为合理回报制度不会改变民办学校的公益性质，“强调合理回报是有条件的、有限制的，这并不意味着民办学校可以营利为目的办学”，与此同时，民办学校的优势在于能够有效地以吸引和鼓励社会对民办学校的资金投入。（2）增加了关于受教育权的规定。《促进法》第三十二条规定“民办学校依法保障受教育者的合法权益。民办学校按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分”、第三十三条规定“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。受教育者是民办学校办学中的重要主体，受教育权是宪法保障的基本权利，作为一部系统规范民办教育的法律，《促进法》对受教育权进行系统规定是必要的。《促进法》中增加关于受教育权的规定体现了宪法的精神，有助于更好地保障受教育权的体制。（3）在第七章“扶持与奖励”中增加了若干具体措施：第四十四条“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”、第四十五条“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”、第四十六条“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”、第四十九条“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。上述规定是政府对民办学校进行扶持的法律依据，其意义有二：第一，体现出政府加大自身责任的政策导向，有助于促进民办教育事业的繁荣；第二，将扶持与奖励的具体措施以法律的形式进行规定，有助于政府部门扶持与奖励的落实。
《民办教育促进法》的政策目标、政策对象与政策手段相互衔接，较为合理；整部法律中所隐含的效益优化、多样性与政策责任的价值取向体现了政府与市场两方面力量的协调与整合；《民办教育促进法》中关于民办学校性质、合理回报、受教育权等方面的规定又体现了新时期对民办教育事业的新认识，引领了民办教育的发展方向。总体而言，《民办教育促进法》是民办教育领域一部较为完善的、意义重大的法律。（作者单位：江西省九江市庐山区第一中学）
参考文献：
[1]涂端午.教育政策文本分析及其应用[J].复旦教育论坛，2009，（07）：22.
[2]袁振国，主编.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001，267.
[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003，126.
[4]劳凯声，主编.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：13-14.
[5]吴华，蒋新峰，童锦波，周宵龙.民办教育的事实与立场——对《民办教育促进法》观念基础的解读[J].教育发展研究，2003，（12）：73.
[6]刘复兴.转型期我国中小学类型的多样化及其制度安排[J].教育研究，2005，（04）：19.
[7]韩民，张力.《民办教育促进法》颁布实施的意义及其政策课题[J].教育研究，2004，（04）：39.
【关键词】政策文本分析 《民办教育促进法》 《社会力量办学条例》
对法律文本进行分析有助于揭示国家重大政策的内涵和价值取向，对于反思教育现实、指导政策研究、提出政策建议具有重要意义。本文选取2002年颁布的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）以及1997年颁布的《社会力量办学条例》（以下简称《条例》），通过结构分析、内容分析、价值分析和比较分析对其内涵、理念进行了挖掘。
一、《民办教育促进法》中的价值取向分析
（一）效益优化。效益优化是《促进法》所秉持的一条重要价值原则，发展民办学校有助于打破由政府垄断而带来的资源配置低效、缺乏多样性的问题，有利于扩大教育资源，并促进各级各类学校的多样化、特色化。在教育领域引入市场机制能够有效地提高教育资源的使用效率，民办学校就是教育领域市场化运作的典型代表。《促进法》所持的理念符合教育市场化改革的理念，并且从制度上保证了这种理念的实施，符合当今教育事业发展的国际趋势。
（二）多样性。《促进法》坚持的另一条价值原则是多样性原则。多样性是对于人与人之间既存差异的尊重，也是民办教育所固有的价值取向。由于民办学校的办学主体可以是企业、事业单位、社会团体和个人，受教育者可以是幼儿直至老年人，学习方式可以是全日制、半工半读、学历教育、非学历教育，教育内容可以是职业教育、高等教育，因此，民办学校的办学必然存在多样性，以充分满足社会的多样性需求，保证了社会各类人群的受教育权。
（三）政府责任。《促进法》所秉持的第三条价值原则是对政府责任的强调。第七章专章规定了政府对民办学校应当或可以承担的责任，词频统计发现，法条中出现“政府”一词11次，且均与政府的管理职能或投入职能相联系，这也从侧面反映出政府责任在《促进法》中的地位。
尽管民办教育是一个市场化程度较高的领域，但《促进法》依然强调了政府对民办学校所应承担的责任，市场不可能取代政府在教育投入中的职责，它只是政府责任的一种有机补充，并非为了弱化政府的教育投入职责，而是引入多个投入和办学主体，通过自负盈亏来激活学校的办学活力。
二、《民办教育促进法》与《社会力量办学条例》的比较分析
2002年颁布的《民办教育促进法》在吸收了1997年颁布的《社会力量办学条例》基本理念和条文的基础上对其进行了发展，《促进法》回应了《条例》中的基本政策并对《条例》中的条款进行了细化与改动。
（一）《促进法》对《条例》的继承。1.内容上的继承。《促进法》在结构上与《条例》相一致。在内容上也大体一致：首先，二者的政策目标相同。其次，二者的政策对象相同。二者所调整的均为“社会组织或者个人利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。再次，政策手段相同。《促进法》与《条例》中都规定了奖励、惩罚、监管与引导等形式的手段。政策目标、对象、手段上的继承体现了民办教育法律法规的稳定性，有助于维护民办教育体制的稳定，实现民办教育的平稳发展。2.价值取向的继承。《促进法》中的“效益优化”和“多样性”价值原则早在《条例》中就得到了广泛的体现。效益优化与多样性是民办教育发展的题中之意：当前我国教育领域的市场化改革的目的就是打破由政府垄断而带来的资源配置低效，以扩大教育资源，并促进各级各类学校的多样化、特色化。因此，无论是《条例》还是《促进法》都秉持着有限市场化的价值理念。
（二）《促进法》的创新。1.条文的细化。《促进法》对《条例》中的诸多条文进行了细化，增强了这些条文的可操作性，其典例就是章节的扩展：将《条例》中的第三章“教育机构的教学和行政管理”内容扩展为《促进法》中的第三章“学校的组织与活动”、第四章“教师与受教育者”与第六章“管理与监督”，充实了关于民办学校办学与管理的规定。（1）对校董事会职权进行细化。《促进法》将《条例》中关于董事会职权的“提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项”扩展为“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度……”等七个方面。（2）对校长职权进行细化。《条例》中关于校长职权的规定过于简单，仅有“教育机构的校长或者主要行政负责人负责教学和其他行政管理工作”一款，而《促进法》将校长的职权拓展为“（一）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；（二）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度……”等六个方面。（3）对教师权利的规定进行细化。《促进法》第三十条规定“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费”、第三十一条规定“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”。2.条文的改动与整合。《促进法》对《条例》中许多条文的具体内容进行了整合或改动，从而顺应教育实践发展的需要，剔除不适应时代发展的内容，同时，使得这些条文符合教育法律的形式规范。在这些改动中尤其值得注意的有：（1）对民办学校的性质进行了重新定位。在《条例》中，关于民办学校的性质做出了如下规定：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，而到了《促进法》中，将民办学校定位为“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。将民办教育定位为公益事业，有助于遏制实践中出现的盈利化、商业化的倾向，保障民办教育事业的健康发展，“从国际上看，确保民办学校的公益性，是各国民办教育立法的重要原则”。（2）对“民办学校”的法律概念进行了重新界定。将办学主体由《条例》第二条所界定的“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人”改为“国家机构以外的社会组织或者个人”，同时，在第六十六条中规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，这就更加明确地限定了民办学校的范围，突出了民办学校“非政府组织举办”“非经营性”的性质，对实践中规范民办学校的管理起到了推动作用。 （3）对于民办学校的法律责任进行了系统规定。将《条例》中第五十一至五十五条违法行为的处罚措施统一为《促进法》中的第六十二条，从而保证法律责任的统一性和可操作性。3.新条文的增加。《促进法》在《条例》的基础上增加了一些新的条文：（1）增加了关于“合理回报”的规定。《促进法》第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。根据立法意图，合理回报制度并不违背《中华人民共和国教育法》的规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，因为合理回报制度不会改变民办学校的公益性质，“强调合理回报是有条件的、有限制的，这并不意味着民办学校可以营利为目的办学”，与此同时，民办学校的优势在于能够有效地以吸引和鼓励社会对民办学校的资金投入。（2）增加了关于受教育权的规定。《促进法》第三十二条规定“民办学校依法保障受教育者的合法权益。民办学校按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分”、第三十三条规定“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。受教育者是民办学校办学中的重要主体，受教育权是宪法保障的基本权利，作为一部系统规范民办教育的法律，《促进法》对受教育权进行系统规定是必要的。《促进法》中增加关于受教育权的规定体现了宪法的精神，有助于更好地保障受教育权的体制。（3）在第七章“扶持与奖励”中增加了若干具体措施：第四十四条“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”、第四十五条“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”、第四十六条“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”、第四十九条“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。上述规定是政府对民办学校进行扶持的法律依据，其意义有二：第一，体现出政府加大自身责任的政策导向，有助于促进民办教育事业的繁荣；第二，将扶持与奖励的具体措施以法律的形式进行规定，有助于政府部门扶持与奖励的落实。
《民办教育促进法》的政策目标、政策对象与政策手段相互衔接，较为合理；整部法律中所隐含的效益优化、多样性与政策责任的价值取向体现了政府与市场两方面力量的协调与整合；《民办教育促进法》中关于民办学校性质、合理回报、受教育权等方面的规定又体现了新时期对民办教育事业的新认识，引领了民办教育的发展方向。总体而言，《民办教育促进法》是民办教育领域一部较为完善的、意义重大的法律。（作者单位：江西省九江市庐山区第一中学）
参考文献：
[1]涂端午.教育政策文本分析及其应用[J].复旦教育论坛，2009，（07）：22.
[2]袁振国，主编.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001，267.
[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003，126.
[4]劳凯声，主编.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：13-14.
[5]吴华，蒋新峰，童锦波，周宵龙.民办教育的事实与立场——对《民办教育促进法》观念基础的解读[J].教育发展研究，2003，（12）：73.
[6]刘复兴.转型期我国中小学类型的多样化及其制度安排[J].教育研究，2005，（04）：19.
[7]韩民，张力.《民办教育促进法》颁布实施的意义及其政策课题[J].教育研究，2004，（04）：39.