论文部分内容阅读
云浮在村民代表会议下设立会议召集组、监督组和发展组三个职能性常设权力机构的做法，正为更高层面的改革提供着丰富的样本和经验。
“这是一场自下而上的政治体制改革。”广东云浮市委书记郑利平在言及“活力民主、阳光村务”改革时心潮起伏。
此前，偏居南中国一隅的云浮，以敢为天下先的姿态，在村民代表会议下设立会议召集组、监督组和发展组三个职能性常设权力机构，把原本集中在村委会身上的多重村务管理职能分解，并落实在独立于村委会之外的组织单元。这一做法在尝试突破既往权力“结构桎梏”，激励农村基层自发民主与发展活力的同时，逐步得到了高层的广泛认同。
郑利平，这位拥有哈佛大学肯尼迪政府学院研习经历的改革推动者直言改革的目标所指：“只有建立起必要的规则框架，让村民自治组织更为有效的运作，我们才能够让农村不断获得发展的动力。”
“三组分立”的突破性意义
云浮设置三个组的初衷，是使监督权、决策权分离出来。
会议召集组、监督组和发展组是在村民代表会议结构下设立的独立工作小组。每个小组有3到5人组成，成员由村委会提名，村民代表表决产生，任期与村委会相同。
监督组相较以往农村财务公开工作的进步之一在于事前监督。很多不合理的支出计划在兑现之前，就能够及时得到来自村民的反馈。另一方面，监督组的独立设置改变了以往村财政公开主动权在村委自身的困境——被动的监督比主动的公开显然更加透明。在云浮市的《实施“活力民主，阳光村务”工程规则》（下文简称《工程规则》）中，监督组被赋予强大的能量。监督组有权否决村务管理过程中不合理的开支，可联名本村五分之一以上选民依法提出罢免村委会主任的要求，并可列席村委会会议。
村民发现问题，先和村委协商，协商失败就要求他们召开村代表或者村民会议，如果村委不召开会议不作为，村民就可以找召集组召开会议。这样一来，对村委会的决策和行动具有重要影响力的村民会议和村代表会议，就能够因为召集组的存在，制约作用得到有效发挥。
如果说，监督组和召集组都是为了保证现有的村务管理工作能够高效运作并有序开展，那么发展组就是直接为农村提供了经济发展的动力源泉。发展组定位于村委会的“智囊”，负责向村委会提出全村经济发展计划和项目建设的建议。村委会提出的村经济社会发展的重大项目，同样需要提交发展组咨询、论证。这时候，发展组又扮演了“咨询”角色。
改革设计者一再强调，三个组之间的互动关系，是此项基层政改的关键，“村委会可以拒绝接受监督组的监督和公开，召集村民代表会议就有了必要；如果没有召集组的保障，监督组的监督自然会乏力。同理，如果发展组的建议村委不能采纳或者村委的决策没有得到发展组的支持通过，同样要召集组来组织会议。”
基层行政管理中的阳光性和农村发展的活力性，由此释放而出。
逼出来的改革
变革的动力，来自于现实的困窘。
2005年下半年的时候，云浮的决策者和中国大多数农业地区的领导者们面对着同样的问题。那时，来自基层的上访和群体性事件很多，表面上看，总是县一级政府甚至是市一级政府跑到农村发生问题的一线去解决矛盾，政府的大部分精力花在这个地方。既然每个村都有自己的自治组织，为什么不能让自治组织发挥效能呢？郑利平跟大家说，“我们不能总想着在事件发生之后，该怎么处理事件。能不能有一套体系避免问题发生呢？”
这时，就需要有村外的力量介入其中解决问题，而外部介入一旦解决不到位或者镇、县一级的解决结果得不到村民的理解，就会招致更大不满，又引发更大一轮向更高一级政府的上访。显然，从村民到基层村委之间的沟通渠道是阻塞不畅通的，必须保证有村民的民主意志进入到权力结构中来，决策性的发展组和监督性的监督组的雏形由此渐生。
但是，原有的《中华人民共和国村民委员会组织法》中，并非没有疏解村民意愿的平台。《组织法》规定了村民和村代表在一定比例的情况下，可以召开会议，而这会议就对村委的权力起到来自村民的民主性制衡。“但谁来组织召开会议呢？想想看，村委会召开会议来和自己过不去么？”改革设计者由此萌生了成立会议召集组的念头。
而《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《广东省村民委员会选举办法》有时在具体问题的解决上，也存在解释上的冲突和细节上的不完善地方。
云浮正是试图在这“一法两办法”的既有框架结构下，谋划更契合本地实际的“子框架”。
2006年3月底，在云浮市第三届人民代表大会上，旨在确立农村政务改革制度框架的《工程指引》被审议通过。紧接着，全市31个村成为首批开展“活力民主，阳光村务”工程的试点。
而在试点的选择上，云浮也有自己的考虑。“不同的村有着不同的难题。我们要广泛的选取试点，这样才能有效检验我的工作。”郑利平对试点选取的工作也亲力亲为。2007年4月，在试点工作开展一年之后，云浮开始把经验向辖内全面推开。目前，云浮实施“活力民主，阳光村务”工程的村达到686个，占全市总村数的81%。
村改面临的新难题
变革，意味着引入新办法的同时，也要面对新问题。
首当其冲的，是基层制度性改革的合法性问题。“我们的改革念头付诸实践其实并不容易，我们地级市没有立法的权力，而建立分组就需要法规性的制度来保证。”郑利平有自己的难处。
而在云浮市委政研室主任朱正国看来，虽然地方没有立法权，但地方还是有权力来指引村民自己建立起一条解决问题的村规村约。“我们如何让我们的《工程指引》具有法律效力呢？”
云浮的做法，是给各个村发放由市一级统一起草的《工程指引》，但这时《工程指引》只是“指导性和建议性”的，然后，是村根据自己的情况进行修改调整。之后，由镇一级来审核村的修改稿，以确保村的修改稿和市里的精神原则一致。最后，修改稿就可以在村民会议上表决了。
一个问题解决之后，另外的问题随之而来。
三个组近10人规模的新增机构会不会增加村财政的负担呢？特别是云浮市地处粤西山区，经济发展略显滞后，很多村财政比较紧张。
“这种担心是有的，对于财政状况并不充裕的村来说，在推广工作之初，难免遭到村民的质疑。”目前，各个村都给组员发放务工补贴，补贴的程度根据各个村的实际情况在每天20元到0元之间。
这项改革最大的问题，是骤然出现的监督组一下子揭开了以往问题的“锅盖”，而会议召集组又以召集村民会议为手段，把问题推向全村村民的眼前。
“的确是出现了一个声势浩大的村矛盾的集中性爆发的过程。”朱正国回忆。比如，云安县南盛镇桐岗村村委会主任、副主任在今年5月的监督过程中被发现2003年、2004年遗存的经济问题，而被召集组召集的会议上被提出罢免而不得不辞职；云安县六都镇上六村的村民小组长在今年3月的财务审核过程中被发现既往经济问题，被村小组罢免。
“翻旧账是一个问题，这对整个工程有一定的不良影响。”朱解释，从表面上看，地方累积下来的以往的问题一下子被暴露在阳光之下，先让人想到“是不是你们的阳光工程反而造成社会的不稳定呢？”
“我不这样认为。”郑利平直面这个问题，“任何矛盾问题，摊开来比捂上去更能够减压，更有利于解决，也才更容易和谐。”
目前，云浮改革的推进者们还是表态，“我们主张不追究既往的问题，这才能保证工程的有效推广，也保证工作的稳定。”
也有云浮此次改革的参与者透露，珠三角某城市领导到云浮调研学习经验，就对这个工程推广的表示的巨大的担心，“他们说，‘我们跟你云浮不同。这个工作一开展，以往的问题一下子涌出来，我们承受不住的。’”但值得注意的是，目前，云浮全境开展阳光村务工程中，调查处理的问题集中在以往，“因為，三个组出现之后的问题还几乎没有”。
显然，在富于智慧和勇气的摸索过程中，云浮正为更高层面的改革提供着丰富的样本和经验，其标示性意义不言自明。
“这是一场自下而上的政治体制改革。”广东云浮市委书记郑利平在言及“活力民主、阳光村务”改革时心潮起伏。
此前，偏居南中国一隅的云浮，以敢为天下先的姿态，在村民代表会议下设立会议召集组、监督组和发展组三个职能性常设权力机构，把原本集中在村委会身上的多重村务管理职能分解，并落实在独立于村委会之外的组织单元。这一做法在尝试突破既往权力“结构桎梏”，激励农村基层自发民主与发展活力的同时，逐步得到了高层的广泛认同。
郑利平，这位拥有哈佛大学肯尼迪政府学院研习经历的改革推动者直言改革的目标所指：“只有建立起必要的规则框架，让村民自治组织更为有效的运作，我们才能够让农村不断获得发展的动力。”
“三组分立”的突破性意义
云浮设置三个组的初衷，是使监督权、决策权分离出来。
会议召集组、监督组和发展组是在村民代表会议结构下设立的独立工作小组。每个小组有3到5人组成，成员由村委会提名，村民代表表决产生，任期与村委会相同。
监督组相较以往农村财务公开工作的进步之一在于事前监督。很多不合理的支出计划在兑现之前，就能够及时得到来自村民的反馈。另一方面，监督组的独立设置改变了以往村财政公开主动权在村委自身的困境——被动的监督比主动的公开显然更加透明。在云浮市的《实施“活力民主，阳光村务”工程规则》（下文简称《工程规则》）中，监督组被赋予强大的能量。监督组有权否决村务管理过程中不合理的开支，可联名本村五分之一以上选民依法提出罢免村委会主任的要求，并可列席村委会会议。
村民发现问题，先和村委协商，协商失败就要求他们召开村代表或者村民会议，如果村委不召开会议不作为，村民就可以找召集组召开会议。这样一来，对村委会的决策和行动具有重要影响力的村民会议和村代表会议，就能够因为召集组的存在，制约作用得到有效发挥。
如果说，监督组和召集组都是为了保证现有的村务管理工作能够高效运作并有序开展，那么发展组就是直接为农村提供了经济发展的动力源泉。发展组定位于村委会的“智囊”，负责向村委会提出全村经济发展计划和项目建设的建议。村委会提出的村经济社会发展的重大项目，同样需要提交发展组咨询、论证。这时候，发展组又扮演了“咨询”角色。
改革设计者一再强调，三个组之间的互动关系，是此项基层政改的关键，“村委会可以拒绝接受监督组的监督和公开，召集村民代表会议就有了必要；如果没有召集组的保障，监督组的监督自然会乏力。同理，如果发展组的建议村委不能采纳或者村委的决策没有得到发展组的支持通过，同样要召集组来组织会议。”
基层行政管理中的阳光性和农村发展的活力性，由此释放而出。
逼出来的改革
变革的动力，来自于现实的困窘。
2005年下半年的时候，云浮的决策者和中国大多数农业地区的领导者们面对着同样的问题。那时，来自基层的上访和群体性事件很多，表面上看，总是县一级政府甚至是市一级政府跑到农村发生问题的一线去解决矛盾，政府的大部分精力花在这个地方。既然每个村都有自己的自治组织，为什么不能让自治组织发挥效能呢？郑利平跟大家说，“我们不能总想着在事件发生之后，该怎么处理事件。能不能有一套体系避免问题发生呢？”
这时，就需要有村外的力量介入其中解决问题，而外部介入一旦解决不到位或者镇、县一级的解决结果得不到村民的理解，就会招致更大不满，又引发更大一轮向更高一级政府的上访。显然，从村民到基层村委之间的沟通渠道是阻塞不畅通的，必须保证有村民的民主意志进入到权力结构中来，决策性的发展组和监督性的监督组的雏形由此渐生。
但是，原有的《中华人民共和国村民委员会组织法》中，并非没有疏解村民意愿的平台。《组织法》规定了村民和村代表在一定比例的情况下，可以召开会议，而这会议就对村委的权力起到来自村民的民主性制衡。“但谁来组织召开会议呢？想想看，村委会召开会议来和自己过不去么？”改革设计者由此萌生了成立会议召集组的念头。
而《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《广东省村民委员会选举办法》有时在具体问题的解决上，也存在解释上的冲突和细节上的不完善地方。
云浮正是试图在这“一法两办法”的既有框架结构下，谋划更契合本地实际的“子框架”。
2006年3月底，在云浮市第三届人民代表大会上，旨在确立农村政务改革制度框架的《工程指引》被审议通过。紧接着，全市31个村成为首批开展“活力民主，阳光村务”工程的试点。
而在试点的选择上，云浮也有自己的考虑。“不同的村有着不同的难题。我们要广泛的选取试点，这样才能有效检验我的工作。”郑利平对试点选取的工作也亲力亲为。2007年4月，在试点工作开展一年之后，云浮开始把经验向辖内全面推开。目前，云浮实施“活力民主，阳光村务”工程的村达到686个，占全市总村数的81%。
村改面临的新难题
变革，意味着引入新办法的同时，也要面对新问题。
首当其冲的，是基层制度性改革的合法性问题。“我们的改革念头付诸实践其实并不容易，我们地级市没有立法的权力，而建立分组就需要法规性的制度来保证。”郑利平有自己的难处。
而在云浮市委政研室主任朱正国看来，虽然地方没有立法权，但地方还是有权力来指引村民自己建立起一条解决问题的村规村约。“我们如何让我们的《工程指引》具有法律效力呢？”
云浮的做法，是给各个村发放由市一级统一起草的《工程指引》，但这时《工程指引》只是“指导性和建议性”的，然后，是村根据自己的情况进行修改调整。之后，由镇一级来审核村的修改稿，以确保村的修改稿和市里的精神原则一致。最后，修改稿就可以在村民会议上表决了。
一个问题解决之后，另外的问题随之而来。
三个组近10人规模的新增机构会不会增加村财政的负担呢？特别是云浮市地处粤西山区，经济发展略显滞后，很多村财政比较紧张。
“这种担心是有的，对于财政状况并不充裕的村来说，在推广工作之初，难免遭到村民的质疑。”目前，各个村都给组员发放务工补贴，补贴的程度根据各个村的实际情况在每天20元到0元之间。
这项改革最大的问题，是骤然出现的监督组一下子揭开了以往问题的“锅盖”，而会议召集组又以召集村民会议为手段，把问题推向全村村民的眼前。
“的确是出现了一个声势浩大的村矛盾的集中性爆发的过程。”朱正国回忆。比如，云安县南盛镇桐岗村村委会主任、副主任在今年5月的监督过程中被发现2003年、2004年遗存的经济问题，而被召集组召集的会议上被提出罢免而不得不辞职；云安县六都镇上六村的村民小组长在今年3月的财务审核过程中被发现既往经济问题，被村小组罢免。
“翻旧账是一个问题，这对整个工程有一定的不良影响。”朱解释，从表面上看，地方累积下来的以往的问题一下子被暴露在阳光之下，先让人想到“是不是你们的阳光工程反而造成社会的不稳定呢？”
“我不这样认为。”郑利平直面这个问题，“任何矛盾问题，摊开来比捂上去更能够减压，更有利于解决，也才更容易和谐。”
目前，云浮改革的推进者们还是表态，“我们主张不追究既往的问题，这才能保证工程的有效推广，也保证工作的稳定。”
也有云浮此次改革的参与者透露，珠三角某城市领导到云浮调研学习经验，就对这个工程推广的表示的巨大的担心，“他们说，‘我们跟你云浮不同。这个工作一开展，以往的问题一下子涌出来，我们承受不住的。’”但值得注意的是，目前，云浮全境开展阳光村务工程中，调查处理的问题集中在以往，“因為，三个组出现之后的问题还几乎没有”。
显然，在富于智慧和勇气的摸索过程中，云浮正为更高层面的改革提供着丰富的样本和经验，其标示性意义不言自明。