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“营改增”是国家降低企业负担的重要举措，研究“营改增”对于各行业税负的影响具有政策的现实意义。本文分析了“营改增”对具有准公共产品属性的融资担保行业的税负影响，并提出了相应的政策建议。
一、背景
2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作的政府工作报告中宣布，全面实施营改增，从2016年5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并明确以下两点内容：将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围;确保所有行业税负只减不增。
融资担保作为风险高、收益低，服务领域广的行业，承担着解决中小微企业融资难融资贵问题的政策性使命，国家在财税政策方面相继出台了财税[2017]22号文、财税[2017]90号及[2020]22号等行业税收优惠政策，支持融资担保行业的发展壮大。然而，增值税作为企业税负的一个大税种，其实施对于融资担保行业的必将产生重要影响。通过分析“营改增”对融资担保行业的税负变化情况及其影响，并相应的提出相应的政策建议，这有利于国家相关部门更好地了解“营改增”在融资担保行业的实施情况，有利于国家有针对性的出台税收优惠政策，进一步支持融资担保行业发展壮大。
二、融资担保行业介绍及其特征
回顾融资担保业务和融资担保机构的产生，从根本上说是市场经济和政府政策共同作用的结果，它与国家的市场化程度和市场秩序有着密不可分的联系。从1993年国家经贸委和财政部共同发起创办中国首家全国性专业担保公司开始至今，我国专业担保机构从零到现在的八千多家，已经初步形成了一个特定的行业，并在我国市场经济中发挥着重要作用。一是帮助解决中小微企业和“三农”融资难、融资贵问题，二是支援地方建设对地方融资平台发债--准市政债的增信等问题，三是对解决中小企业涉及诉讼保全、工程履约、招投标级政府集中采购担保等的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生都具有非常重要的作用，得到各级政府部门的高度重视。
2015年8月国务院印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号，以下简称《意见》）作为促进融资担保行业发展的重要纲领性文件，对融资性担保机构的政策性定位、发展路径及改革方向作出了明确的规划。《意见》系统规划了通过促进融资担保行業加快发展，切实发挥融资担保对中小微企业和“三农”发展以及创业就业的重要作用，把更多金融“活水”引向中小微企业和“三农”。总体而言，融资担保行业主要具有以下特点。
（一）融资担保业务具有准公共产品属性
融资担保服务在降低中小企业融资成本方面起到了重要的作用，同时为拓宽广大群众的投资渠道，维护社会稳定方面起到了重要作用，凸显了融资担保的准公共产品属性。《意见》中也明确指出，“对于服务中小微企业和"三农"等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，尊重其准公共产品属性，政府给予大力扶持”，这在我国融资担保行业二十多年的发展史上还是第一次，是对我国融资担保行业发展的一次重新定位，也是《意见》指导思想提出发展主要为中小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业的主要原因。
（二）融资担保业务具有风险高、收益低的特点
2014年的全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议上，时任国务院副总理马凯明确指出，融资担保行业风险高、收益低，完全靠市场力量很难充分发挥应有作用，政府必须在这方面有所作为，并指出世界上不少国家都把融资担保作为准公共产品，给予大力支持。
在当前社会经济中，融资担保机构“一肩挑两头”：一方面，融资担保机构为中小企业客户提供增信服务，解决其融资难融资贵的问题，另一方面，融资担保机构为银行降低、分担风险。在中小微企业向银行融资的业务链条中，银行往往选择资信优良的中小企业进行直接贷款，对低信用级别的企业往往选择融资担保公司进行担保，对此类业务一旦出现风险，融资担保机构将承担全部连带责任。融资担保机构承担了较银行更大的风险。
（三）融资担保业务具有涉及服务领域广的特点
随着市场经济的不断发展，担保业务品种虽然从初期的融资担保扩展到交易履约担保、金融担保、司法担保等其他担保，但是融资担保仍是担保行业主要业务品种，占比95%以上;服务主体主要是中小企业及地方性融资平台以及保本基金投资者等;服务领域涉及科技、工业、商业、流通、个人消费等社会经济的诸多方面。
三、“营改增”影响及原因分析
“营改增”对融资担保行业产生了较大影响。根据行业内的调查，行业内大部分机构认为营改增对公司税负有较大的影响。其中，部分融资担保机构认为有所降低公司税负，但大部分认为“营改增”并未降低公司税负，这不符合国家“营改增”的初衷，这也与融资担保行业准公共产品属性相悖，不利于国家大力支持融资担保行业做大做强。
“营改增”的目的就是只对增值部分进行征税，通过“营改增”降低企业税负，而作为准公共产品的融资担保行业，大部分机构认为并未降低税负，究其原因主要有以下几点：
（一）税率方面
原营业税率5%，营改增后增值税税率6%，折算成不含税收入计算，税负实际上升0.66个百分点。
（二）税基方面
在以往营业税体系下，融资担保涉及的诸多业务收入均属于营业税的纳税范围。但由于营业税是地方税种，税收征管的弹性较大，各地方的政策解释也不尽相同，部分营业税征管条例未明确的业务收入未征收营业税。营改增”之后，根据《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税【2016】36号，以下简称“36号文”），担保行业涉及的部分原营业税模糊的区域进行了明确。纳税基础交营业税有了较大范围的拓宽。主要包括：
第一，36号文扩大了贷款利息收入的，对包含各种占用、拆借资金取得的收入、以货币资金投资收取的固定利润或保底利润，均要求按照贷款服务来缴纳增值税。例如：固定收益的理财产品明确缴纳增值税。 第二，融资担保行业不属于36号文中对金融机构的认定范围，因此不能享受以下营改增相关文件中的免税优惠政策。
第三，金融商品转让的定义进一步明确了范围，较营业税下范围有了扩大。基金、信托、理财产品等新的业态收入明确为增值税税基。
而根据《融资性担保公司资产比例管理办法》对融资担保机构的资金和资产配置进行了严格的限制。受此影响，融资担保机构大部分资金配置为短期的固定收益类产品，而营改增后此类投资明确缴纳增值税，（部分业务在营业税下未明确交税的未征收营业税。）因此税基扩大后对融资性担保行业的税负上升影响较大。
（三）可抵扣进项税额方面
融资担保行业属于轻资产类行业，固定资产采购、装修等大宗费用较少，除新成立公司有需求外，存续公司可取得的资产支出进项税较少;主要的三大项成本：担保赔偿损失、担保准备金（未到期责任准备及担保赔偿准备）职工薪酬等不允许抵扣，融资担保机构实际可抵扣税金远远小于增值税销项税较营业税口径增加的金额。在无经常性购置房产并进行改造、装修外，融资担保机构获得的可抵扣进项税额较为有限。
四、政策建议
融资担保作为风险高、收益低，服务领域广的行业，承担着解决中小微企业融资难融资贵问题的政策性使命，目前，国家在财税政策方面出台了财税〔2017〕22号文等行业税收优惠政策，支持融资担保行业的发展壮大，这些政策对减轻融资担保机构的所得税税负发挥了较大作用。但是，由于该政策非长期性的，且对于融资担保机构实现可持续发展起重要作用的资金运营收益的增值税及其他税负，国家并未有相关的政策性支持。考虑到“营改增”本身对于融资担保机构并未带来明显的减负效果，以及融资担保行业准公共产品属性的特殊性，因此提出以下政策建议。
（一）关于对小微企业融资担保业务收入免征增值税政策的建议。
2017年末，国家财政部和税务总局出台财税〔2017〕90号文，明确自2018年1月1日至2019年12月31日，融资担保机构为农户、小型企业、微型企业及个体工商戶借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，免征增值税。在该政策到期后，国家财政部和税务总局于2020年4月发布2020年第22号公告，财税〔2017〕90号规定于2019年12月31日执行到期的税收优惠政策，实施期限延长至2023年12月31日。
财税〔2017〕90号文作为国家支持融资担保行业发展壮大的重要税收优惠政策，对于降低融资担保机构的税负发挥了重要作用。但是，该政策是临时性的，优惠实施期延长需要国家另行发布公告，且公告发布日一般在优惠政策到期日后，这给融资担保机构执行该政策带来困扰及不确定性。因此，建议将融资担保机构为小微企业融资提供担保取得的担保费收入免征增值税作为一项长期的税收优惠政策固定下来。
（二）关于为小微企业主经营性提供融资担保取得的收入免征增值税的建议。
按照财政部、国家税务总局财税〔2017〕90号文及〔2020〕22号的规定，纳税人为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，以及为上述融资担保提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税。目前，对于免征增值税的融资担保和再担保业务只限于农户、小型企业、微型企业及个体工商户的融资担保贷款项目，未包括小微企业主的个人经营性贷款担保项目。根据中国银行保险监督管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局《关于印发<融资担保机构监督管理条例>四项配套制度的通知》（银保监发〔2018〕1号）规定，小微企业包括小型、微型企业，个体工商户以及小微企业主。国家融资担保基金也据此把小微企业主的个人经营性贷款纳入支持范围。
建议国家财税管理部参考银保监发〔2018〕1号文对于小微企业的定义范围，增值税免征范围包括为小微企业主个人经营性借款提供融资担保和再担保取得的担保费收入。
（三）关于政府性融担保机构减按15%的税率征收所得税的建议。
为切实缓解小微企业、“三农”等普惠金融领域融资难、融资贵，针对目前政府性融资担保机构仍然面临放大倍数不高，聚焦支小支农不够等问题，银保监会等七部门以建立政府性融资担保机构名单为抓手，要求各地省级财政部门会同省级融资担保机构监督管理部门开展政府性融资担保机构确认工作，建立政府性融资担保机构名单。目前，各省陆续公布了首批政府性融资担保机构名单。根据中国银保监会等七部门发布《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》（银保监发〔2020〕39号），政府性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构。政府性融资担保机构要坚守准公共定位，以贷款担保业务为主，聚焦支小支农主业，切实降低担保费率，扩大担保规模，保本微利运营。
按照国家对于政府性融资担保机构的准公共定位和保本微利运营的要求，为更好地支持政府性融资担保机构的发展，推动政府性融资担保机构发挥功能作用，实现可持续经营，建议国家加大对政府性融资担保机构的财税政策支持力度，参照对于高新技术企业的支持措施，对政府性融资担保机构减按15%的税率征收企业所得税。
（作者单位：广东省融资再担保有限公司）
一、背景
2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作的政府工作报告中宣布，全面实施营改增，从2016年5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并明确以下两点内容：将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围;确保所有行业税负只减不增。
融资担保作为风险高、收益低，服务领域广的行业，承担着解决中小微企业融资难融资贵问题的政策性使命，国家在财税政策方面相继出台了财税[2017]22号文、财税[2017]90号及[2020]22号等行业税收优惠政策，支持融资担保行业的发展壮大。然而，增值税作为企业税负的一个大税种，其实施对于融资担保行业的必将产生重要影响。通过分析“营改增”对融资担保行业的税负变化情况及其影响，并相应的提出相应的政策建议，这有利于国家相关部门更好地了解“营改增”在融资担保行业的实施情况，有利于国家有针对性的出台税收优惠政策，进一步支持融资担保行业发展壮大。
二、融资担保行业介绍及其特征
回顾融资担保业务和融资担保机构的产生，从根本上说是市场经济和政府政策共同作用的结果，它与国家的市场化程度和市场秩序有着密不可分的联系。从1993年国家经贸委和财政部共同发起创办中国首家全国性专业担保公司开始至今，我国专业担保机构从零到现在的八千多家，已经初步形成了一个特定的行业，并在我国市场经济中发挥着重要作用。一是帮助解决中小微企业和“三农”融资难、融资贵问题，二是支援地方建设对地方融资平台发债--准市政债的增信等问题，三是对解决中小企业涉及诉讼保全、工程履约、招投标级政府集中采购担保等的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生都具有非常重要的作用，得到各级政府部门的高度重视。
2015年8月国务院印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号，以下简称《意见》）作为促进融资担保行业发展的重要纲领性文件，对融资性担保机构的政策性定位、发展路径及改革方向作出了明确的规划。《意见》系统规划了通过促进融资担保行業加快发展，切实发挥融资担保对中小微企业和“三农”发展以及创业就业的重要作用，把更多金融“活水”引向中小微企业和“三农”。总体而言，融资担保行业主要具有以下特点。
（一）融资担保业务具有准公共产品属性
融资担保服务在降低中小企业融资成本方面起到了重要的作用，同时为拓宽广大群众的投资渠道，维护社会稳定方面起到了重要作用，凸显了融资担保的准公共产品属性。《意见》中也明确指出，“对于服务中小微企业和"三农"等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，尊重其准公共产品属性，政府给予大力扶持”，这在我国融资担保行业二十多年的发展史上还是第一次，是对我国融资担保行业发展的一次重新定位，也是《意见》指导思想提出发展主要为中小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业的主要原因。
（二）融资担保业务具有风险高、收益低的特点
2014年的全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议上，时任国务院副总理马凯明确指出，融资担保行业风险高、收益低，完全靠市场力量很难充分发挥应有作用，政府必须在这方面有所作为，并指出世界上不少国家都把融资担保作为准公共产品，给予大力支持。
在当前社会经济中，融资担保机构“一肩挑两头”：一方面，融资担保机构为中小企业客户提供增信服务，解决其融资难融资贵的问题，另一方面，融资担保机构为银行降低、分担风险。在中小微企业向银行融资的业务链条中，银行往往选择资信优良的中小企业进行直接贷款，对低信用级别的企业往往选择融资担保公司进行担保，对此类业务一旦出现风险，融资担保机构将承担全部连带责任。融资担保机构承担了较银行更大的风险。
（三）融资担保业务具有涉及服务领域广的特点
随着市场经济的不断发展，担保业务品种虽然从初期的融资担保扩展到交易履约担保、金融担保、司法担保等其他担保，但是融资担保仍是担保行业主要业务品种，占比95%以上;服务主体主要是中小企业及地方性融资平台以及保本基金投资者等;服务领域涉及科技、工业、商业、流通、个人消费等社会经济的诸多方面。
三、“营改增”影响及原因分析
“营改增”对融资担保行业产生了较大影响。根据行业内的调查，行业内大部分机构认为营改增对公司税负有较大的影响。其中，部分融资担保机构认为有所降低公司税负，但大部分认为“营改增”并未降低公司税负，这不符合国家“营改增”的初衷，这也与融资担保行业准公共产品属性相悖，不利于国家大力支持融资担保行业做大做强。
“营改增”的目的就是只对增值部分进行征税，通过“营改增”降低企业税负，而作为准公共产品的融资担保行业，大部分机构认为并未降低税负，究其原因主要有以下几点：
（一）税率方面
原营业税率5%，营改增后增值税税率6%，折算成不含税收入计算，税负实际上升0.66个百分点。
（二）税基方面
在以往营业税体系下，融资担保涉及的诸多业务收入均属于营业税的纳税范围。但由于营业税是地方税种，税收征管的弹性较大，各地方的政策解释也不尽相同，部分营业税征管条例未明确的业务收入未征收营业税。营改增”之后，根据《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税【2016】36号，以下简称“36号文”），担保行业涉及的部分原营业税模糊的区域进行了明确。纳税基础交营业税有了较大范围的拓宽。主要包括：
第一，36号文扩大了贷款利息收入的，对包含各种占用、拆借资金取得的收入、以货币资金投资收取的固定利润或保底利润，均要求按照贷款服务来缴纳增值税。例如：固定收益的理财产品明确缴纳增值税。 第二，融资担保行业不属于36号文中对金融机构的认定范围，因此不能享受以下营改增相关文件中的免税优惠政策。
第三，金融商品转让的定义进一步明确了范围，较营业税下范围有了扩大。基金、信托、理财产品等新的业态收入明确为增值税税基。
而根据《融资性担保公司资产比例管理办法》对融资担保机构的资金和资产配置进行了严格的限制。受此影响，融资担保机构大部分资金配置为短期的固定收益类产品，而营改增后此类投资明确缴纳增值税，（部分业务在营业税下未明确交税的未征收营业税。）因此税基扩大后对融资性担保行业的税负上升影响较大。
（三）可抵扣进项税额方面
融资担保行业属于轻资产类行业，固定资产采购、装修等大宗费用较少，除新成立公司有需求外，存续公司可取得的资产支出进项税较少;主要的三大项成本：担保赔偿损失、担保准备金（未到期责任准备及担保赔偿准备）职工薪酬等不允许抵扣，融资担保机构实际可抵扣税金远远小于增值税销项税较营业税口径增加的金额。在无经常性购置房产并进行改造、装修外，融资担保机构获得的可抵扣进项税额较为有限。
四、政策建议
融资担保作为风险高、收益低，服务领域广的行业，承担着解决中小微企业融资难融资贵问题的政策性使命，目前，国家在财税政策方面出台了财税〔2017〕22号文等行业税收优惠政策，支持融资担保行业的发展壮大，这些政策对减轻融资担保机构的所得税税负发挥了较大作用。但是，由于该政策非长期性的，且对于融资担保机构实现可持续发展起重要作用的资金运营收益的增值税及其他税负，国家并未有相关的政策性支持。考虑到“营改增”本身对于融资担保机构并未带来明显的减负效果，以及融资担保行业准公共产品属性的特殊性，因此提出以下政策建议。
（一）关于对小微企业融资担保业务收入免征增值税政策的建议。
2017年末，国家财政部和税务总局出台财税〔2017〕90号文，明确自2018年1月1日至2019年12月31日，融资担保机构为农户、小型企业、微型企业及个体工商戶借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，免征增值税。在该政策到期后，国家财政部和税务总局于2020年4月发布2020年第22号公告，财税〔2017〕90号规定于2019年12月31日执行到期的税收优惠政策，实施期限延长至2023年12月31日。
财税〔2017〕90号文作为国家支持融资担保行业发展壮大的重要税收优惠政策，对于降低融资担保机构的税负发挥了重要作用。但是，该政策是临时性的，优惠实施期延长需要国家另行发布公告，且公告发布日一般在优惠政策到期日后，这给融资担保机构执行该政策带来困扰及不确定性。因此，建议将融资担保机构为小微企业融资提供担保取得的担保费收入免征增值税作为一项长期的税收优惠政策固定下来。
（二）关于为小微企业主经营性提供融资担保取得的收入免征增值税的建议。
按照财政部、国家税务总局财税〔2017〕90号文及〔2020〕22号的规定，纳税人为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，以及为上述融资担保提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税。目前，对于免征增值税的融资担保和再担保业务只限于农户、小型企业、微型企业及个体工商户的融资担保贷款项目，未包括小微企业主的个人经营性贷款担保项目。根据中国银行保险监督管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局《关于印发<融资担保机构监督管理条例>四项配套制度的通知》（银保监发〔2018〕1号）规定，小微企业包括小型、微型企业，个体工商户以及小微企业主。国家融资担保基金也据此把小微企业主的个人经营性贷款纳入支持范围。
建议国家财税管理部参考银保监发〔2018〕1号文对于小微企业的定义范围，增值税免征范围包括为小微企业主个人经营性借款提供融资担保和再担保取得的担保费收入。
（三）关于政府性融担保机构减按15%的税率征收所得税的建议。
为切实缓解小微企业、“三农”等普惠金融领域融资难、融资贵，针对目前政府性融资担保机构仍然面临放大倍数不高，聚焦支小支农不够等问题，银保监会等七部门以建立政府性融资担保机构名单为抓手，要求各地省级财政部门会同省级融资担保机构监督管理部门开展政府性融资担保机构确认工作，建立政府性融资担保机构名单。目前，各省陆续公布了首批政府性融资担保机构名单。根据中国银保监会等七部门发布《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》（银保监发〔2020〕39号），政府性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构。政府性融资担保机构要坚守准公共定位，以贷款担保业务为主，聚焦支小支农主业，切实降低担保费率，扩大担保规模，保本微利运营。
按照国家对于政府性融资担保机构的准公共定位和保本微利运营的要求，为更好地支持政府性融资担保机构的发展，推动政府性融资担保机构发挥功能作用，实现可持续经营，建议国家加大对政府性融资担保机构的财税政策支持力度，参照对于高新技术企业的支持措施，对政府性融资担保机构减按15%的税率征收企业所得税。
（作者单位：广东省融资再担保有限公司）