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贫困不仅是困扰发展中国家的一大难题，而且也是发达国家挥之不去的隐痛。资料显示，2000年，欧盟12个成员国中有5000万贫困人口，500万人无家可归。即使在头号经济强国美国，2000年也有3000万人食品不足，700万人无家可归。发展中国家的贫困状况更甚。
一、发达国家保障困难群体的主要政策措施
发达国家的贫困主要是相对贫困，温饱和生存威胁较小，所以发达国家一般通过“救助加开发”的政策措施来应对、缓解贫困的产生和发展。
（一）建立健全社会福利及社会救助制度，向低收入者和贫困群体提供一般津贴和特殊补助，以满足其基本的生活需求
美国20世纪80年代以来逐步建成了公共福利方案，包括对有未成年人负担家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品(券)补贴。公共福利方案是美国福利制度的核心，对缓解贫困危机，特别是城市贫困发挥了重要作用。
（二）区域开发和社会发展政策，对贫困人口集中的区域采取经济开发和社会发展政策，维持贫困群体的可持续性生计
英国在整个20世纪一直不断地实行区域开发和移民政策，以帮助失业的贫困者重新就业，其中在30年代开发了4个高失业率地区，“把工作带给工人”；1945—1975年又相继通过了一系列工业发展法案，鼓励投资，促进就业；80年代以后，英国实施“选择性地区援助”，对迁入落后地区的企业提供财政援助，对服务业实行特别补贴，鼓励劳动密集性企业、中小企业和新企业的发展。这些措施为缓解失业和贫困，推动经济和社会协调发展发挥了积极作用。
（三）针对贫困群体的具体状况，实施由政府组织、企业及公益机构具体执行的旨在提高困难群体就业和收入水平的各种反贫困计划
美国在20世纪60年代开始执行的一揽子社会工程——“向贫困挑战”计划，对世界反贫困行动产生了深远影响。该计划由10个具体计划组成，分成两大类，一是授权计划，即健康、教育、福利机构执行的就业计划，劳动部门执行的青年人集团计划，各大学执行的勤工俭学计划，农业部门执行的乡村贷款计划；二是直接计划，即向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业团计划和地区发展计划。在该计划中，政府还出台了三方面辅助对策，一是学费分期偿还制，以帮助贫困家庭的学生完成学业；二是平等的收入政策，以缩小劳动者之间的收入差距；三是负所得税方案，对收入低于贫困线的家庭用所得税补足差额部分，增加向贫困者转移支付。“向贫困挑战”计划执行10年后，美国的贫困率下降了8个百分点。
二、发展中国家保障困难群体的主要政策措施
发展中国家的贫困主要是绝对贫困，直接影响温饱和生存。所以，发展中国家的反贫困措施首先是保障基本生活需要，其次是培训和促进就业，再次是构建社会网络保护。
保障基本生活需要是基本措施，这一措施注重向困难群体提供满足最低生活需求的商品和服务，包括食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房。如印度从20世纪60年代开始执行“绿色革命”计划，对贫困者增加粮食供给，有效保障了贫困群体的基本生活。
培训和促进就业，是发展中国家反贫困的一项重要政策措施，并且经常受到发达国家和国际机构的援助。由于就业率受经济发展景况的制约，因此在经济发展缓慢或停滞时期，培训和促进就业的措施并不能给发展中国家的穷人带来普遍实惠。
贫困是社会结构问题，也是权益失衡问题，因此在发展中国家，帮助贫困者构建社会保护网络的措施普遍兴起。如印度成立的“全国贫民窟居民联合会”旨在发挥穷人的创造力，以相互提供支持。在肯尼亚的内罗毕，贫困者建立各种自助团体、小型企业和妇女日常节余组织，以相互提供援助和精神鼓励。在乌拉圭，贫困者成立了全国性住房合作社联盟，为解决住房问题争取资源。
三、贫困群体保障发展的新趋势：工作福利制
20世纪下半叶，特别是90年代以后，福利国家纷纷走上改革之路，为减少被救助群体对福利的依赖性，开始推行所谓的工作福利制或积极就业政策，其核心是不参加工作就不能得到福利。
（一）设置法定工作要求
在大多数国家，领取社会福利及社会救助需要经过“工作验证”。不能通过“工作验证”的群体将受到制裁，如在美国将被取消福利金领取资格或被降低标准，在德国将被降低25％以上的福利金。
（二）实施税收减免政策，鼓励再就业
工作福利政策通常对找到工作的人实行收入税减免，以鼓励再就业。1996年，新西兰颁布了《独立家庭税收减免法令》，以帮助低收入家庭积极工作自救；1996年，德国通过了法令，保证再就业者的最低收入高于救济金的水平。
四、国外反贫困经验的主要启示
保障困难群体的生活和发展，需要建立长效机制，国外反贫困的经验给我们提供了以下启示：
（一）立法保障，维护困难群体的基本权益
国外反贫困的历史也是一部立法保障的历史。在我国，贫困群体和其他人一样拥有生存和发展的权利，因此必须立法予以保障。
我国城镇居民最低生活保障制度已经实施3年有余，对保障近2000万城市贫困者的基本生活发挥了巨大作用，但无论在保障的合法性、保障面、保障内容、还是保障措施等方面，都不是一部国务院条例所能囊括的。
（二）构建服务体系，使扶贫措施惠及贫困群体
世界银行2004年发展报告的主题是“让服务惠及穷人”，以应对在许多国家减贫措施频频出台、贫困面不降反升的悖论，其中缘由主要是这些措施往往远离穷人，不能给穷人带来任何福利，反而给富人带来了新的投资机会。例如，我国前几年掀起的城市社区服务中心大楼建设高潮就较典型，困难群体不敢进，结果多数成为政府办公场所。服务体系要构建在困难群体的身边、延伸到困难群体的家中，对此，建立社会工作者制度应该提上议事日程。要做好困难群体的需求调查，针对需求设计服务内容。
（三）分类救助，维持社会公正
实际上，给有劳动能力者和无劳动能力者同样的救助对二者和纳税人都是不公平的，从而影响救济的效率。我国的城市居民最低生活保障制度要求“应保尽保”，产生了一定的负面效应。如在广大的中低收入地区，越来越多的接近行业评估收入的劳动者辞掉了工作，转而申请低保救助，违背了低保救助的原本精神。因此，我国需要借鉴国外分类救助的工作福利制度原则，进一步完善或设计城市低保及其他相关社会救助制度。
（四）实施扶贫开发和网络建构，促进经济和社会协调发展
我国城市的新贫困是产业升级和社会结构急剧变迁的消极产物。为解决困难群体的可持续生计问题，根据国外有关经验，我国当前应制定科学合理的扶贫开发计划，实施一揽子社会救助工程。另外，我国的困难群体多数是从原来的“单位制”中脱离出来的，包括政府在内的社会各界应积极帮助他们构建新的社会网络，以维持正常的社会生活。
（作者单位：中国社科院社会学所）
一、发达国家保障困难群体的主要政策措施
发达国家的贫困主要是相对贫困，温饱和生存威胁较小，所以发达国家一般通过“救助加开发”的政策措施来应对、缓解贫困的产生和发展。
（一）建立健全社会福利及社会救助制度，向低收入者和贫困群体提供一般津贴和特殊补助，以满足其基本的生活需求
美国20世纪80年代以来逐步建成了公共福利方案，包括对有未成年人负担家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品(券)补贴。公共福利方案是美国福利制度的核心，对缓解贫困危机，特别是城市贫困发挥了重要作用。
（二）区域开发和社会发展政策，对贫困人口集中的区域采取经济开发和社会发展政策，维持贫困群体的可持续性生计
英国在整个20世纪一直不断地实行区域开发和移民政策，以帮助失业的贫困者重新就业，其中在30年代开发了4个高失业率地区，“把工作带给工人”；1945—1975年又相继通过了一系列工业发展法案，鼓励投资，促进就业；80年代以后，英国实施“选择性地区援助”，对迁入落后地区的企业提供财政援助，对服务业实行特别补贴，鼓励劳动密集性企业、中小企业和新企业的发展。这些措施为缓解失业和贫困，推动经济和社会协调发展发挥了积极作用。
（三）针对贫困群体的具体状况，实施由政府组织、企业及公益机构具体执行的旨在提高困难群体就业和收入水平的各种反贫困计划
美国在20世纪60年代开始执行的一揽子社会工程——“向贫困挑战”计划，对世界反贫困行动产生了深远影响。该计划由10个具体计划组成，分成两大类，一是授权计划，即健康、教育、福利机构执行的就业计划，劳动部门执行的青年人集团计划，各大学执行的勤工俭学计划，农业部门执行的乡村贷款计划；二是直接计划，即向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业团计划和地区发展计划。在该计划中，政府还出台了三方面辅助对策，一是学费分期偿还制，以帮助贫困家庭的学生完成学业；二是平等的收入政策，以缩小劳动者之间的收入差距；三是负所得税方案，对收入低于贫困线的家庭用所得税补足差额部分，增加向贫困者转移支付。“向贫困挑战”计划执行10年后，美国的贫困率下降了8个百分点。
二、发展中国家保障困难群体的主要政策措施
发展中国家的贫困主要是绝对贫困，直接影响温饱和生存。所以，发展中国家的反贫困措施首先是保障基本生活需要，其次是培训和促进就业，再次是构建社会网络保护。
保障基本生活需要是基本措施，这一措施注重向困难群体提供满足最低生活需求的商品和服务，包括食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房。如印度从20世纪60年代开始执行“绿色革命”计划，对贫困者增加粮食供给，有效保障了贫困群体的基本生活。
培训和促进就业，是发展中国家反贫困的一项重要政策措施，并且经常受到发达国家和国际机构的援助。由于就业率受经济发展景况的制约，因此在经济发展缓慢或停滞时期，培训和促进就业的措施并不能给发展中国家的穷人带来普遍实惠。
贫困是社会结构问题，也是权益失衡问题，因此在发展中国家，帮助贫困者构建社会保护网络的措施普遍兴起。如印度成立的“全国贫民窟居民联合会”旨在发挥穷人的创造力，以相互提供支持。在肯尼亚的内罗毕，贫困者建立各种自助团体、小型企业和妇女日常节余组织，以相互提供援助和精神鼓励。在乌拉圭，贫困者成立了全国性住房合作社联盟，为解决住房问题争取资源。
三、贫困群体保障发展的新趋势：工作福利制
20世纪下半叶，特别是90年代以后，福利国家纷纷走上改革之路，为减少被救助群体对福利的依赖性，开始推行所谓的工作福利制或积极就业政策，其核心是不参加工作就不能得到福利。
（一）设置法定工作要求
在大多数国家，领取社会福利及社会救助需要经过“工作验证”。不能通过“工作验证”的群体将受到制裁，如在美国将被取消福利金领取资格或被降低标准，在德国将被降低25％以上的福利金。
（二）实施税收减免政策，鼓励再就业
工作福利政策通常对找到工作的人实行收入税减免，以鼓励再就业。1996年，新西兰颁布了《独立家庭税收减免法令》，以帮助低收入家庭积极工作自救；1996年，德国通过了法令，保证再就业者的最低收入高于救济金的水平。
四、国外反贫困经验的主要启示
保障困难群体的生活和发展，需要建立长效机制，国外反贫困的经验给我们提供了以下启示：
（一）立法保障，维护困难群体的基本权益
国外反贫困的历史也是一部立法保障的历史。在我国，贫困群体和其他人一样拥有生存和发展的权利，因此必须立法予以保障。
我国城镇居民最低生活保障制度已经实施3年有余，对保障近2000万城市贫困者的基本生活发挥了巨大作用，但无论在保障的合法性、保障面、保障内容、还是保障措施等方面，都不是一部国务院条例所能囊括的。
（二）构建服务体系，使扶贫措施惠及贫困群体
世界银行2004年发展报告的主题是“让服务惠及穷人”，以应对在许多国家减贫措施频频出台、贫困面不降反升的悖论，其中缘由主要是这些措施往往远离穷人，不能给穷人带来任何福利，反而给富人带来了新的投资机会。例如，我国前几年掀起的城市社区服务中心大楼建设高潮就较典型，困难群体不敢进，结果多数成为政府办公场所。服务体系要构建在困难群体的身边、延伸到困难群体的家中，对此，建立社会工作者制度应该提上议事日程。要做好困难群体的需求调查，针对需求设计服务内容。
（三）分类救助，维持社会公正
实际上，给有劳动能力者和无劳动能力者同样的救助对二者和纳税人都是不公平的，从而影响救济的效率。我国的城市居民最低生活保障制度要求“应保尽保”，产生了一定的负面效应。如在广大的中低收入地区，越来越多的接近行业评估收入的劳动者辞掉了工作，转而申请低保救助，违背了低保救助的原本精神。因此，我国需要借鉴国外分类救助的工作福利制度原则，进一步完善或设计城市低保及其他相关社会救助制度。
（四）实施扶贫开发和网络建构，促进经济和社会协调发展
我国城市的新贫困是产业升级和社会结构急剧变迁的消极产物。为解决困难群体的可持续生计问题，根据国外有关经验，我国当前应制定科学合理的扶贫开发计划，实施一揽子社会救助工程。另外，我国的困难群体多数是从原来的“单位制”中脱离出来的，包括政府在内的社会各界应积极帮助他们构建新的社会网络，以维持正常的社会生活。
（作者单位：中国社科院社会学所）