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内容提要：美国既有综合性立法对外资银行实行常规监管，又有专门法律对外资开展的银行业务予以规制。美国已有立法对外资银行的规制遵循了法制原则、透明度原则和竞争原则，旨在促进金融市场的稳定。
关键词：国际金融 外资银行 金融监管金融稳定
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2011)04-061-03
美国拥有全球最为庞大的综合性外资银行规制体系。美国既有综合性立法对外资银行实行常规监管，又有专门法律对外资银行业务予以规制。对于全球化背景下逐步开放银行业的国家而言，美国规范外资银行的立法，在很多方面都值得借鉴。
一、对外资银行的常规监管
（一）定期开展全面基础调查
二战以后，金融全球化的趋势逐渐加强，美国对外国金融资本的综合性监管也逐渐完善。《1976年国际投资调查法》规定，总统每5年至少应当组织一次对美国外资情况的全面基础调查，确定外国投资在美国市场的规模和总价值、投资形式、投资者类型、投资者国籍、外国私人持有者居住记录、对不同经济部门的多元化控股和持有人记录。如果外国投资者没有按照《1976年国际投资调查法》的规定提供信息，将被处以2500美元到25000美元的罚款。如果外国投资者没有按照该法规定以报告或其他形式提供相应的信息，则有关外国投资者可能遭到民事诉讼，法院可能会发布限制令、临时或永久禁令。如果外国组合投资者故意违反《1976年国际投资调查法》的规定，不提交任何资料，一经定罪，相关外国投资者将被处以不超过10000美元的罚款或者被判处1年以下监禁，或者两种处罚方式并用；如果公务人员、公司董事、雇员或其代理人故意参与此类违法行为，一经定罪，将被处以罚款或判刑，或者两种处罚方式并用。
（二）严防洗钱及恐怖融资活动
对于洗钱及恐怖融资活动，美国坚决予以取缔。美国遵循金融行动工作组（FATF）发布的《金融行动特别工作组关于反洗钱的四十条建议》和《打击恐怖分子筹资活动的9条特别建议》。前者在刑事司法系统和法律实施、金融系统及其调控以及国际合作等领域为反洗钱行动提供了一整套相应措施，规定了针对洗钱的定罪范围、临时措施、客户查证及备存纪录、举报可疑交易、主管机关权力与资源、司法互助和引渡、其他合作形式等。后者确立了有效打击恐怖分子筹资活动的全球标准，确定了侦查、防止和遏制恐怖分子筹资活动的基本框架。9条特别建议具体包括：推行联合国的相关规范；对恐怖分子筹资活动定罪；冻结和没收恐怖分子的资产；报告与恐怖主义有关的可疑交易；开展国际合作；规范电汇和其他汇款；确保非营利组织不为恐怖分子所利用；警惕现金运送等。2001年，美国出台《国际反洗钱及反恐怖主义金融法》。该法规定：金融机构须强化记录保存和报告机制，严格审查外资银行以及为外国人士提供服务的私人银行的账目；金融机构须制定反洗钱方案，对现金转账业务实行多项审查标准；为实现反洗钱之目的，金融机构与政府部门应加强合作。
（三）加强对外资银行的综合监管
次贷危机爆发之后，美国对其金融体系有了更深刻的认识。2009年题为《金融监管改革：新基础》的白皮书指出，“这次危机缘于过去几十年来美国对其金融市场和金融机构的灵活性、效率和自我修正功能过于自信，致使金融机构放松信贷标准、忽视金融创新产品风险管理、盲目扩大金融杠杆背书、资产证券化缺乏透明度、投资者过分依赖信用评级机构、薪酬制度过分重视短期利益而牺牲长期价值。”2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了金融监管改革法案，即《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，旨在完善系统性规制和监管体系、提高解决方案的权威性。对于外资银行，该法规定“美联储在获得金融稳定监督委员会批准后方可豁免对特定类型外资银行的监管”。其中，第171节对金融杠杆比率和风险资本要求予以规范，无论外资持股比例多少，金融机构均应遵守《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act）的规定；第173节阐明了美国金融市场对外资机构的准入限制，“外资银行在美设立分支机构应遵循《国际银行法》的规定”，美国将对威胁美国金融稳定的外资银行或外籍人士进行规制，且有权终止上述外资银行或外籍人士在美国开展的商业活动；第981节对美国金融监管机构与外国监管机构共享信息作出规定。
二、对外资银行开展业务的规制
（一）经营限制逐步放宽
20世纪初，美国因对证券公司及商业银行的子公司参与证券投资业务没有严格限制，导致以股市暴跌为导火索的经济大萧条。为防止危机再度发生，美国颁布了《1933年银行法》，确立了联邦存款保险制度，严格限制商业银行从事证券和保险业务，防止银行资金大量流入证券市场进行投机活动，从而维护金融秩序的稳定、增强储户对银行的信心。同时，该法将《联邦储备法》关于外资银行及外资银行业者的规定修改为“联邦储备委员会应对联邦储备银行与外资银行或外国银行业者的关系及其所有交易实行特殊监管，上述关系及交易必须符合相关法规、条件和限制”，“未经联邦储备委员会允许，联邦储备银行的职员或代表不得与外资银行或外国银行业者及其代表进行任何形式的谈判”。随着外资银行的数量逐渐增多，美国《1978年国际银行法案》对外资银行参与国内市场做出了进一步规定，禁止隶属于大型金融投资机构的外资银行美国办事处开展银行业务，禁止大型外国金融投资机构的控股公司或银行开展投资银行业务。《1988年金融现代化法案》对上述规定做出修改，规定多元化金融控股公司（diversified financial holding companies）仅能从事金融活动；必须将其综合资产的80%及以上投入《银行控股公司法》允许从事的业务，用于经营保险银行或储蓄机构的资金不得超过其综合资产的20%；以各类银行或储蓄机构形式（保险银行，非保险银行，国内银行，国外银行）存在的资产不得超过综合资产的40%。另外，该法还允许证券交易委员会与联邦政府、州政府、外国政府以及行业自律组织、官员或相关机构为执法和监管之目的共享信息。
（二）充分监督下的“国民待遇”
20世纪80年代，货币市场共同基金、商业票据交易以及外国金融机构的激烈竞争使商业银行受到了巨大压力，分业经营、分业监管制度逐渐暴露出其不足。1991年美国颁布《联邦储蓄保险公司改革法》，决定在1993年实行基于风险度量的存款保险制度，即根据银行的资本充足率和信用等级实行不同的保险费率。该法第二部分对外资在美开办银行进行了规定，外资银行的设立需要获得联邦储备委员会的批准，而获此批准的前提是该外资银行在美国之外的分部接受充分监督、按规定向联邦储备委员会提交了相关信息，“若外资银行拒绝接受综合监管或存在违规行为，联邦储备委员会有权在举行听证之后责令其终止业务”。1994年，美国出台《州际银行法》，允许银行控股公司跨州经营设立分支机构，取消了美国金融自1927年以来的经营区域限制。该法将《1978年银行法》关于外资银行的规定修订为“外资银行可以跨州设立分支机构，也可以保留本法实施之前的分行和从事商业贷款的子公司”。1999年美国颁布了《金融服务现代化法》，旨在打破以分业经营为基础的金融体系，实现金融混业经营，“通过为银行、证券公司、保险公司以及其他金融服务机构提供一个审慎框架”来促进金融服务业的发展。该法鼓励银行、证券公司和保险公司的联合经营，加强对金融消费者隐私的保护，促进提供综合服务和金融百货的金融超市的发展；同时，该法规定对作为金融控股公司的外资银行实行“国民待遇”，为外资银行或外资控股的商业贷款公司提供平等的竞争机会。
（三）国际银团贷款应规避国家风险
关于国际银团贷款，《1933年证券法》规定国际银团贷款发行人的义务由牵头行履行。牵头行必须披露的信息包括国家风险（Country Risk）、内部信息（Inside Information）和利益冲突（Conflict of Interests）。其中，国家风险是指来自外国的经济、政治或社会环境可能对其国内的企业产生有利或不利影响的风险。影响国家风险分析的主要因素包括政治和经济的稳定性、国家收支数据和国家负债结构。国际货币基金组织、世界银行和各国商业部门的文献资料包含了除负债结构外的大部分必要信息，牵头行和参与行有同等的机会获取这些资料。在处理国家负债结构信息时，美国法庭力图把美国证券法对国内证券承销的规制延伸到国际银团贷款市场上。《1933年证券法》第17条规定，在国际银团贷款中，如果牵头行在信息披露过程中存在欺诈行为，将面临承担刑事责任的境况；当牵头行存在市场操纵行为或欺诈行为时，当事人有权要求救济，即参与行有权要求牵头行对其欺诈行为承担法律责任；证券购买者可以获得的赔偿额度为“购买证券的价金加上利息，再减去相关的收益”。
三、结论与启示
美国规范外资银行的立法随着全球金融市场的发展而逐渐完善。综观美国规制外资银行的立法，我们可以得到以下启示：
第一，完善外资银行法制体系。美国制定、公布并及时修订了大量外资银行相关立法，对外资银行予以明确规范，为其提供了透明度较高的政策环境。对比美国，我国尚未完全建立起对外资银行的明确、详尽的立法体系。虽然《中华人民共和国外资银行管理条例》对申请人的组织形式、资产规模和母国监管等方面对外资银行市场准入的条件作出了规定，但随着实践的发展，我国外资银行法制体系亟待完善。
第二，强化对外资银行的透明度要求。美国相关立法对外资银行的透明度要求极高。综观美国对外资银行的准入要求、业务规范以及常规监管，准确、及时地披露信息是一项基本要求。无论是美国总统组织的外国组合投资全面基础调查、金融机构遵循反洗钱法规而确立的记录保存和报告机制，还是《金融监管改革：新基础》白皮书所称的“资产证券化缺乏透明度”，都体现了对外资银行的透明度要求。
第三，促进银行业竞争。外资银行准入在客观上促进了美国银行业的竞争；美国对金融控股公司的“国民待遇”，为外资银行或外资控股的商业贷款公司提供了平等的竞争机会。虽然我国银行业目前银行业并非完全自由开放，对于已经进入中国的外资银行也存在一些经营限制，但从长远来看，促进银行业竞争必然会带来银行经营效率的提高，从而使公众能够享受到更好的金融产品和金融服务。
第四，树立全球化观念，加强国际协作监管。在美国运营的外资银行要获得从事信托业务的资格，首先必须保持良好的诚信记录。如果外资银行在提交注册申请之前十年内存在证券交易、信息披露方面的犯罪情形，证券交易委员会不会授予其投资顾问资格或者按照法定程序撤销已通过认证的投资顾问的资格。而近十年的犯罪记录，不只是根据美国监管部门的记录，外国政府以及有管辖权部门对在美经营的外资金融机构的相关记录同样会被美国监管部门所认可。
1.阳露昭,史佳佳.国际间接银团贷款适用美国证券法的理论和实践研究[J].政治与律,2009,(5).
2. 陈静,曹家和.美国银行监管体制改革方案及对我国的启示[J].经济问题探索,2010,(9).
3.宣文俊.金融危机后美国金融监管改革及其对我国的启示[J].上海经济研究,2010,(12).
4.田中景,牟晓伟.美国金融危机对中国完善金融监管体系的启示[J].东北亚论坛,2009,(11).
5.马明宇.美国银行监管法制的几个特色[J].国际金融研究,2003,(12).
6.黄积虹,杨丰.论美国《金融服务现代化法》对我国金融监管立法的启示[J].思想战线,2003,(11).
作者简介:
刘红梅 对外经济贸易大学世界经济专业博士生
关键词：国际金融 外资银行 金融监管金融稳定
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2011)04-061-03
美国拥有全球最为庞大的综合性外资银行规制体系。美国既有综合性立法对外资银行实行常规监管，又有专门法律对外资银行业务予以规制。对于全球化背景下逐步开放银行业的国家而言，美国规范外资银行的立法，在很多方面都值得借鉴。
一、对外资银行的常规监管
（一）定期开展全面基础调查
二战以后，金融全球化的趋势逐渐加强，美国对外国金融资本的综合性监管也逐渐完善。《1976年国际投资调查法》规定，总统每5年至少应当组织一次对美国外资情况的全面基础调查，确定外国投资在美国市场的规模和总价值、投资形式、投资者类型、投资者国籍、外国私人持有者居住记录、对不同经济部门的多元化控股和持有人记录。如果外国投资者没有按照《1976年国际投资调查法》的规定提供信息，将被处以2500美元到25000美元的罚款。如果外国投资者没有按照该法规定以报告或其他形式提供相应的信息，则有关外国投资者可能遭到民事诉讼，法院可能会发布限制令、临时或永久禁令。如果外国组合投资者故意违反《1976年国际投资调查法》的规定，不提交任何资料，一经定罪，相关外国投资者将被处以不超过10000美元的罚款或者被判处1年以下监禁，或者两种处罚方式并用；如果公务人员、公司董事、雇员或其代理人故意参与此类违法行为，一经定罪，将被处以罚款或判刑，或者两种处罚方式并用。
（二）严防洗钱及恐怖融资活动
对于洗钱及恐怖融资活动，美国坚决予以取缔。美国遵循金融行动工作组（FATF）发布的《金融行动特别工作组关于反洗钱的四十条建议》和《打击恐怖分子筹资活动的9条特别建议》。前者在刑事司法系统和法律实施、金融系统及其调控以及国际合作等领域为反洗钱行动提供了一整套相应措施，规定了针对洗钱的定罪范围、临时措施、客户查证及备存纪录、举报可疑交易、主管机关权力与资源、司法互助和引渡、其他合作形式等。后者确立了有效打击恐怖分子筹资活动的全球标准，确定了侦查、防止和遏制恐怖分子筹资活动的基本框架。9条特别建议具体包括：推行联合国的相关规范；对恐怖分子筹资活动定罪；冻结和没收恐怖分子的资产；报告与恐怖主义有关的可疑交易；开展国际合作；规范电汇和其他汇款；确保非营利组织不为恐怖分子所利用；警惕现金运送等。2001年，美国出台《国际反洗钱及反恐怖主义金融法》。该法规定：金融机构须强化记录保存和报告机制，严格审查外资银行以及为外国人士提供服务的私人银行的账目；金融机构须制定反洗钱方案，对现金转账业务实行多项审查标准；为实现反洗钱之目的，金融机构与政府部门应加强合作。
（三）加强对外资银行的综合监管
次贷危机爆发之后，美国对其金融体系有了更深刻的认识。2009年题为《金融监管改革：新基础》的白皮书指出，“这次危机缘于过去几十年来美国对其金融市场和金融机构的灵活性、效率和自我修正功能过于自信，致使金融机构放松信贷标准、忽视金融创新产品风险管理、盲目扩大金融杠杆背书、资产证券化缺乏透明度、投资者过分依赖信用评级机构、薪酬制度过分重视短期利益而牺牲长期价值。”2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了金融监管改革法案，即《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，旨在完善系统性规制和监管体系、提高解决方案的权威性。对于外资银行，该法规定“美联储在获得金融稳定监督委员会批准后方可豁免对特定类型外资银行的监管”。其中，第171节对金融杠杆比率和风险资本要求予以规范，无论外资持股比例多少，金融机构均应遵守《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act）的规定；第173节阐明了美国金融市场对外资机构的准入限制，“外资银行在美设立分支机构应遵循《国际银行法》的规定”，美国将对威胁美国金融稳定的外资银行或外籍人士进行规制，且有权终止上述外资银行或外籍人士在美国开展的商业活动；第981节对美国金融监管机构与外国监管机构共享信息作出规定。
二、对外资银行开展业务的规制
（一）经营限制逐步放宽
20世纪初，美国因对证券公司及商业银行的子公司参与证券投资业务没有严格限制，导致以股市暴跌为导火索的经济大萧条。为防止危机再度发生，美国颁布了《1933年银行法》，确立了联邦存款保险制度，严格限制商业银行从事证券和保险业务，防止银行资金大量流入证券市场进行投机活动，从而维护金融秩序的稳定、增强储户对银行的信心。同时，该法将《联邦储备法》关于外资银行及外资银行业者的规定修改为“联邦储备委员会应对联邦储备银行与外资银行或外国银行业者的关系及其所有交易实行特殊监管，上述关系及交易必须符合相关法规、条件和限制”，“未经联邦储备委员会允许，联邦储备银行的职员或代表不得与外资银行或外国银行业者及其代表进行任何形式的谈判”。随着外资银行的数量逐渐增多，美国《1978年国际银行法案》对外资银行参与国内市场做出了进一步规定，禁止隶属于大型金融投资机构的外资银行美国办事处开展银行业务，禁止大型外国金融投资机构的控股公司或银行开展投资银行业务。《1988年金融现代化法案》对上述规定做出修改，规定多元化金融控股公司（diversified financial holding companies）仅能从事金融活动；必须将其综合资产的80%及以上投入《银行控股公司法》允许从事的业务，用于经营保险银行或储蓄机构的资金不得超过其综合资产的20%；以各类银行或储蓄机构形式（保险银行，非保险银行，国内银行，国外银行）存在的资产不得超过综合资产的40%。另外，该法还允许证券交易委员会与联邦政府、州政府、外国政府以及行业自律组织、官员或相关机构为执法和监管之目的共享信息。
（二）充分监督下的“国民待遇”
20世纪80年代，货币市场共同基金、商业票据交易以及外国金融机构的激烈竞争使商业银行受到了巨大压力，分业经营、分业监管制度逐渐暴露出其不足。1991年美国颁布《联邦储蓄保险公司改革法》，决定在1993年实行基于风险度量的存款保险制度，即根据银行的资本充足率和信用等级实行不同的保险费率。该法第二部分对外资在美开办银行进行了规定，外资银行的设立需要获得联邦储备委员会的批准，而获此批准的前提是该外资银行在美国之外的分部接受充分监督、按规定向联邦储备委员会提交了相关信息，“若外资银行拒绝接受综合监管或存在违规行为，联邦储备委员会有权在举行听证之后责令其终止业务”。1994年，美国出台《州际银行法》，允许银行控股公司跨州经营设立分支机构，取消了美国金融自1927年以来的经营区域限制。该法将《1978年银行法》关于外资银行的规定修订为“外资银行可以跨州设立分支机构，也可以保留本法实施之前的分行和从事商业贷款的子公司”。1999年美国颁布了《金融服务现代化法》，旨在打破以分业经营为基础的金融体系，实现金融混业经营，“通过为银行、证券公司、保险公司以及其他金融服务机构提供一个审慎框架”来促进金融服务业的发展。该法鼓励银行、证券公司和保险公司的联合经营，加强对金融消费者隐私的保护，促进提供综合服务和金融百货的金融超市的发展；同时，该法规定对作为金融控股公司的外资银行实行“国民待遇”，为外资银行或外资控股的商业贷款公司提供平等的竞争机会。
（三）国际银团贷款应规避国家风险
关于国际银团贷款，《1933年证券法》规定国际银团贷款发行人的义务由牵头行履行。牵头行必须披露的信息包括国家风险（Country Risk）、内部信息（Inside Information）和利益冲突（Conflict of Interests）。其中，国家风险是指来自外国的经济、政治或社会环境可能对其国内的企业产生有利或不利影响的风险。影响国家风险分析的主要因素包括政治和经济的稳定性、国家收支数据和国家负债结构。国际货币基金组织、世界银行和各国商业部门的文献资料包含了除负债结构外的大部分必要信息，牵头行和参与行有同等的机会获取这些资料。在处理国家负债结构信息时，美国法庭力图把美国证券法对国内证券承销的规制延伸到国际银团贷款市场上。《1933年证券法》第17条规定，在国际银团贷款中，如果牵头行在信息披露过程中存在欺诈行为，将面临承担刑事责任的境况；当牵头行存在市场操纵行为或欺诈行为时，当事人有权要求救济，即参与行有权要求牵头行对其欺诈行为承担法律责任；证券购买者可以获得的赔偿额度为“购买证券的价金加上利息，再减去相关的收益”。
三、结论与启示
美国规范外资银行的立法随着全球金融市场的发展而逐渐完善。综观美国规制外资银行的立法，我们可以得到以下启示：
第一，完善外资银行法制体系。美国制定、公布并及时修订了大量外资银行相关立法，对外资银行予以明确规范，为其提供了透明度较高的政策环境。对比美国，我国尚未完全建立起对外资银行的明确、详尽的立法体系。虽然《中华人民共和国外资银行管理条例》对申请人的组织形式、资产规模和母国监管等方面对外资银行市场准入的条件作出了规定，但随着实践的发展，我国外资银行法制体系亟待完善。
第二，强化对外资银行的透明度要求。美国相关立法对外资银行的透明度要求极高。综观美国对外资银行的准入要求、业务规范以及常规监管，准确、及时地披露信息是一项基本要求。无论是美国总统组织的外国组合投资全面基础调查、金融机构遵循反洗钱法规而确立的记录保存和报告机制，还是《金融监管改革：新基础》白皮书所称的“资产证券化缺乏透明度”，都体现了对外资银行的透明度要求。
第三，促进银行业竞争。外资银行准入在客观上促进了美国银行业的竞争；美国对金融控股公司的“国民待遇”，为外资银行或外资控股的商业贷款公司提供了平等的竞争机会。虽然我国银行业目前银行业并非完全自由开放，对于已经进入中国的外资银行也存在一些经营限制，但从长远来看，促进银行业竞争必然会带来银行经营效率的提高，从而使公众能够享受到更好的金融产品和金融服务。
第四，树立全球化观念，加强国际协作监管。在美国运营的外资银行要获得从事信托业务的资格，首先必须保持良好的诚信记录。如果外资银行在提交注册申请之前十年内存在证券交易、信息披露方面的犯罪情形，证券交易委员会不会授予其投资顾问资格或者按照法定程序撤销已通过认证的投资顾问的资格。而近十年的犯罪记录，不只是根据美国监管部门的记录，外国政府以及有管辖权部门对在美经营的外资金融机构的相关记录同样会被美国监管部门所认可。
1.阳露昭,史佳佳.国际间接银团贷款适用美国证券法的理论和实践研究[J].政治与律,2009,(5).
2. 陈静,曹家和.美国银行监管体制改革方案及对我国的启示[J].经济问题探索,2010,(9).
3.宣文俊.金融危机后美国金融监管改革及其对我国的启示[J].上海经济研究,2010,(12).
4.田中景,牟晓伟.美国金融危机对中国完善金融监管体系的启示[J].东北亚论坛,2009,(11).
5.马明宇.美国银行监管法制的几个特色[J].国际金融研究,2003,(12).
6.黄积虹,杨丰.论美国《金融服务现代化法》对我国金融监管立法的启示[J].思想战线,2003,(11).
作者简介:
刘红梅 对外经济贸易大学世界经济专业博士生