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《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）于2007年1月17日经国务院第165次常务会议讨论通过，温家宝总理于2007年4月5日签署国务院令第492号，正式公布该条例。但条例开始实施的时间是2008年5月1日，也就是说自颁布日起到真正实施期间有一个为期一年的“实施准备期”。笔者于2007年5月始指导研究生围绕“政府信息公开条例实施准备期的镇级政府信息公开状况”开展调查研究工作。调查采取实地考察、面对面深度访谈、电话访谈、文献调查等方式，实地考察选择了广东省两个有代表性的镇（一个是集体经济实力强、人均年纳税近1.3万元的发达镇，另一个是人均年收入为6000元左右的经济欠发达的镇）；但访谈的对象涉及省、市、区从事信息管理工作的人员。以下就是基于调查基础上的几点认识。
实施“条例”的重点和难点是做好乡（镇）政府的信息公开工作
《中华人民共和国政府信息公开条例》的一大特点是在第十二条专门列出乡（镇）人民政府信息公开的八方面重要内容。可以说，“第十二条”体现了这部行政法规的制定过程既尊重历史也关注现实，使法规的内容既具有现实感又体现一定的历史继承性、连续性。因为早在1998年4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅就发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，其中指出：“村务公开的重点是财务公开”，而且规定了村级财务公开的具体内容。可见，农村基层组织的财务公开早已引起关注。2000年中共中央办公一厅、国务院办公厅下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发[2000]25号), 这很明显是把乡镇一级政权机关的政务公开制度建设作为重点。2005年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅提出“关于进一步推行政务公开的意见”，在这个“意见”中再次强调：“乡（镇）要继续贯彻中办发［2000］25号文件精神，切实把各项要求落到实处。”
可见，《中华人民共和国政府信息公开条例》专门针对乡（镇）政府提出“第十二条”条款是有其历史必然性的。现在需要讨论的问题包括：“条例”所讲的“乡（镇）政府信息公开”与早就着手抓的乡（镇）政府的政务公开有何不同？为什么始终把“乡（镇）政府”作为公开的重点？预留一年时间的“条例实施准备期”是否已让乡（镇）政府做好执行“条例”的准备？2008年5月1号“条例”开始生效以后，应该采取哪些配套措施才能保证条例“第十二条”的落实并取得实效？根据我们的调查，得出以下几点基本判断：
第一，“政府信息公开”与“政务公开”相比外延更宽广。根据笔者的理解，两种“公开”所要实现的目标有所不同，“政务公开”旨在让公众了解政府在做什么、怎么做，从而可以监督政府；而“政府信息公开”除了实现这一层目标以外，还负有为公众提供一般的信息服务，方便公众生活、选择投资策略、获取就业信息等职能。就如“条例”第一条所表达的：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”从地方政府已经做的信息公开工作来看，譬如，中山市小榄镇的政府信息网设有“认识小榄”、“政务公开”、“经济动态”、“便民服务”和“菊城风采”等栏目，很直观告诉我们“政务公开”的信息只是政府信息的一部分。当然必须强调，这部分内容是最核心的，或者说，“政府信息公开”最有意义的部分应该是其中的“政务信息”，也许可以这样说，政务公开仅与建立廉洁政府的理念联系在一起，而政府信息公开的理念已经前进了一步，体现的是建立开放的、服务型政府的理念。
第二，乡（镇）政府特别是属下的基层组织的信息公开与老百姓利益息息相关，特别值得重视。政府信息公开一方面是让社会公众享受信息权，即通过提供信息服务满足其信息需求；另一方面是让社会公众享受知情权，即通过公开大量的政务信息特别是财务信息，让公众在知情的基础上监督政府，提高政府运作的透明度，以实现公共利益最大化。我们在中山市深入到一些社区居委会开展调查，其中有一个社区居委会（下辖14个村民小组）拥有两万多人，该社区居委会一个月的经营收入高达好几百万元人民币，专项福利费收入近4万元，接待费5万多元，会议费高达20多万（因为要给每家每户参加会议的居民代表发误工补贴，遇到有召开居民代表大会的月份，会议费就特别高），而且每家每户都拥有集体企业的股份，因此，信息公开，提高社区居委会政务活动的透明度，对社区居民了解、参与、监督公共事务、维护自身利益具有特别重要的意义。实地调查告诉我们，一般的老百姓对与自身利益关系比较间接的乡（镇）一级政府的政务信息不大给予关注，但对与自己切身利益关系密切的社区居委会或村委会的政务、财务、债权债务等是比较关心的，况且村委会、社区居委会就处在居民区中，其信息公开的“受众”面广。因此，若干年后检查《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的贯彻落实情况也必须延伸到对乡（镇）属下的村委会、社区居委会的信息公开工作的考核评价。
第三，各地区乡（镇）政府的信息公开状况在其经济社会发展水平和领导施政理念等因素制约下呈现不平衡发展态势。经济社会发展水平高的乡（镇），信息公开的方式多种多样，包括政府网站、广播、电视、报刊、公告栏等，我们所调查的经济强镇甚至全镇所有社区居委会的大厅显眼处都安装有“事务公开触摸查询系统”，很多重要的信息包括财务报表都可以通过触摸查询系统比较方便的查看。这些经济发达的镇一方面能解决支撑信息公开的硬件设施和人才问题，另一方面其经济职能、政治职能、社会管理和社会服务职能发挥得比较齐全，能够让老百姓在感受到政府的每一项决策、每一方面工作都与自己的利益息息相关的同时，关注政府发布的各方面信息，关心集体经济和社会各项事业的发展。因此，这些地方的干部和群众在信息公开的必要性问题上有比较一致的认识，使信息公开工作在既必要又可能的基础上稳步推进。但是，绝大多数地方的大部分乡（镇）及属下的村委会、社区居委会的信息公开工作离“条例”所提出的要求还是挺远的。可以说，信息公开工作的落后往往是物质条件的落后与观念层面的落后共同造成的：一方面，经济不发达的镇确实在信息公开所依托的诸如政府网站、广播、电视、触摸查询系统等硬件设施建设方面受到经济能力制约；另一方面，这些经济落后的镇无论是干部还是群众在思想观念方面确实也比较陈旧，在很多干部的心目中，政府决策、政府运作、政府的钱该怎样花，这些都是政府内部事务，无须向群众通报，于是，缺乏提供信息服务的责任意识和主动性；而这些地区的群众维权意识、参与意识、监督意识一般也比较差，难以给政府运作透明化构成压力。所有这些因素导致很多经济条件差的地方政府连仅需要少量的投入就可提供的“政府信息公告栏”这样的信息公开方式都不使用，政府大量事务处于“黑箱操作”状态。
基于以上情况，我们认为，2008年5月1日开始实施“条例”以后，如何让乡（镇）政府真正执行“第十二条”规定，还是个很值得关注的重点和难点问题。各省怎样根据不同市县的经济社会发展状况分类制定不同乡（镇）政府的信息公开工作目标，并分别给予政策指导、物质和技术支持，并定期进行督促检查，将是关系到“条例”实施能否取得成效的不能不解决的问题。乡（镇）政府的信息公开工作在整个政府信息公开工作中属于最基础性的部分，也是与老百姓联系最为密切的部分，如果能把这个环节的工作做得扎实而有成效，人们期盼已久的以“十年破冰”形容其制定产生历程之《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施就有希望实现“里程碑式的跨越”了。
建立健全政府信息采集、组织、发布方面的协调机制是降低政府信息公开成本的关键
我们在调查中发现，不同层级的政府（省、市、县、区、乡镇）在信息公开方面存在的问题各不相同，区、县级以上地方人民政府特别是省级人民政府的信息公开工作存在的突出问题是协调机制不健全、信息公开成本高而收效差。政府管理机构的条块分割特点，部门利益的存在，使得信息管理长期处于分散状态，难以共享，同时，相当部分的信息资源只为领导服务，利用率较低。而且很多部门都掌控一定的信息发布权，信息发布的协调很成问题，经常出现人为设置信息流动障碍的情况。譬如，一个省级政府，其信息管理工作可能涉及的部门包括：政府办公厅信息处、发展改革委员会、纪委监察厅、宣传部、秘书处、政府新闻办、信息产业厅等，有的负责内部信息处理，有的管政府公众网，有的监督政务公开，有的负责新闻发布会，总之，政府管理机构的条块分割导致信息资源管理带有混乱性和垄断性，大大增加政府信息公开的成本。如何通过协调机制的建立降低推行政府信息公开的成本，应该是实施“条例”过程中必须着力解决的问题。
加强考核、监督、责任追究等制度建设是促使条例得以落实的基本举措
根据我们的调查，不管是哪一级地方政府，事实上都不太情愿使自己成为完全置身于公众的监督之下的所谓“阳光下的政府”，信息透明虽然有利于公共利益的实现，但是对于信息拥有部门却可能是利益的损失，信息公开意味着部分权力的丧失，并有可能失去相应的权力寻租。因此，大大小小的政府官员都会一定程度上存在垄断信息、截留信息的内在冲动。必须清醒看到，政府信息公开绝对是一项需要上头压下面推才能做好的工作，它不能寄希望于各级政府的自觉性上，而必须靠各项考核、监督、责任追究制度来加以约束与激励。“条例”的 “第四章 监督和保障”中的第二十九条指出“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。” 第三十条指出“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查”，这是非常必要的。事实上过去一些省市在推进政务公开工作时，已经非常重视考核制度、监督制度的建立。例如，广东省于2005年7月29日通过《广东省政务公开条例》，一年后即2006年8月25日又制定了《广东省政务公开考核办法（试行）》，其中的第九条提出具体的量化考核办法，这是值得借鉴的。如果没有定期进行考核、评议的制度，不能建立起有效的监督机制，是难以确保“条例”的贯彻执行并取得成效的。
要清醒看到“条例”的颁布实施只是向“阳光下的政府”迈出了一步
“政府信息公开” 赋予公民运用政府和其他公共部门所掌握的官方信息的权利，让公众在知悉政府运作的前提下监督政府，促使政府运作更加理性、透明，更负责任。正如我国一些专家所说的“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明会大大地降低腐败发生的机率”。在《中华人民共和国政府信息公开条例》于去年4月份问世之初，舆论曾欢呼这是“里程碑式的跨越”，“人民知情权有了保障”，将有“牵一发而动全身”的成效。可见，十年磨一剑的“政府信息公开条例”承载着人们过重的期盼。事实上，就算在整个条例实施过程中丝毫不会出现有法不依、“上有政策、下有对策”的情况，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利的落实也是要靠多方面的制度建设才能奏效的事情。譬如，舆论监督制度的确立对保障公众的知情权、监督权的实现具有特别重要的意义；又譬如官员个人财产申报制度，对于实现政务公开的防治腐败功能具有实质性的意义。总之，应该加紧研究推出一系列与政府信息公开条例相配套的新的制度安排，才能确保条例的实施取得预期目标。
“阳光下的政府”建设是个复杂的系统工程，需要整体推进，但决不能把它变成形象工程、政绩工程。政府信息公开所采取的方式方法应该切合各地实际，经济落后地区老百姓上网查阅资料的机会极少，采取公告栏、简讯、广播、电视、会议传达等方式虽然看起来不够时髦，但只要能让老百姓得到真实的有用的信息就可以采用，不一定非要投入大量的财力物力建政府网站。“政府信息公开条例”的实施过程不能搞一刀切，对不同地区、不同层级的政府执行条例情况的检查、评价也应该有不同的标准和侧重点。
（参加调研的有华南师范大学政治学专业研究生张继文、刘惠兴、王文俊等）
实施“条例”的重点和难点是做好乡（镇）政府的信息公开工作
《中华人民共和国政府信息公开条例》的一大特点是在第十二条专门列出乡（镇）人民政府信息公开的八方面重要内容。可以说，“第十二条”体现了这部行政法规的制定过程既尊重历史也关注现实，使法规的内容既具有现实感又体现一定的历史继承性、连续性。因为早在1998年4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅就发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，其中指出：“村务公开的重点是财务公开”，而且规定了村级财务公开的具体内容。可见，农村基层组织的财务公开早已引起关注。2000年中共中央办公一厅、国务院办公厅下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发[2000]25号), 这很明显是把乡镇一级政权机关的政务公开制度建设作为重点。2005年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅提出“关于进一步推行政务公开的意见”，在这个“意见”中再次强调：“乡（镇）要继续贯彻中办发［2000］25号文件精神，切实把各项要求落到实处。”
可见，《中华人民共和国政府信息公开条例》专门针对乡（镇）政府提出“第十二条”条款是有其历史必然性的。现在需要讨论的问题包括：“条例”所讲的“乡（镇）政府信息公开”与早就着手抓的乡（镇）政府的政务公开有何不同？为什么始终把“乡（镇）政府”作为公开的重点？预留一年时间的“条例实施准备期”是否已让乡（镇）政府做好执行“条例”的准备？2008年5月1号“条例”开始生效以后，应该采取哪些配套措施才能保证条例“第十二条”的落实并取得实效？根据我们的调查，得出以下几点基本判断：
第一，“政府信息公开”与“政务公开”相比外延更宽广。根据笔者的理解，两种“公开”所要实现的目标有所不同，“政务公开”旨在让公众了解政府在做什么、怎么做，从而可以监督政府；而“政府信息公开”除了实现这一层目标以外，还负有为公众提供一般的信息服务，方便公众生活、选择投资策略、获取就业信息等职能。就如“条例”第一条所表达的：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”从地方政府已经做的信息公开工作来看，譬如，中山市小榄镇的政府信息网设有“认识小榄”、“政务公开”、“经济动态”、“便民服务”和“菊城风采”等栏目，很直观告诉我们“政务公开”的信息只是政府信息的一部分。当然必须强调，这部分内容是最核心的，或者说，“政府信息公开”最有意义的部分应该是其中的“政务信息”，也许可以这样说，政务公开仅与建立廉洁政府的理念联系在一起，而政府信息公开的理念已经前进了一步，体现的是建立开放的、服务型政府的理念。
第二，乡（镇）政府特别是属下的基层组织的信息公开与老百姓利益息息相关，特别值得重视。政府信息公开一方面是让社会公众享受信息权，即通过提供信息服务满足其信息需求；另一方面是让社会公众享受知情权，即通过公开大量的政务信息特别是财务信息，让公众在知情的基础上监督政府，提高政府运作的透明度，以实现公共利益最大化。我们在中山市深入到一些社区居委会开展调查，其中有一个社区居委会（下辖14个村民小组）拥有两万多人，该社区居委会一个月的经营收入高达好几百万元人民币，专项福利费收入近4万元，接待费5万多元，会议费高达20多万（因为要给每家每户参加会议的居民代表发误工补贴，遇到有召开居民代表大会的月份，会议费就特别高），而且每家每户都拥有集体企业的股份，因此，信息公开，提高社区居委会政务活动的透明度，对社区居民了解、参与、监督公共事务、维护自身利益具有特别重要的意义。实地调查告诉我们，一般的老百姓对与自身利益关系比较间接的乡（镇）一级政府的政务信息不大给予关注，但对与自己切身利益关系密切的社区居委会或村委会的政务、财务、债权债务等是比较关心的，况且村委会、社区居委会就处在居民区中，其信息公开的“受众”面广。因此，若干年后检查《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的贯彻落实情况也必须延伸到对乡（镇）属下的村委会、社区居委会的信息公开工作的考核评价。
第三，各地区乡（镇）政府的信息公开状况在其经济社会发展水平和领导施政理念等因素制约下呈现不平衡发展态势。经济社会发展水平高的乡（镇），信息公开的方式多种多样，包括政府网站、广播、电视、报刊、公告栏等，我们所调查的经济强镇甚至全镇所有社区居委会的大厅显眼处都安装有“事务公开触摸查询系统”，很多重要的信息包括财务报表都可以通过触摸查询系统比较方便的查看。这些经济发达的镇一方面能解决支撑信息公开的硬件设施和人才问题，另一方面其经济职能、政治职能、社会管理和社会服务职能发挥得比较齐全，能够让老百姓在感受到政府的每一项决策、每一方面工作都与自己的利益息息相关的同时，关注政府发布的各方面信息，关心集体经济和社会各项事业的发展。因此，这些地方的干部和群众在信息公开的必要性问题上有比较一致的认识，使信息公开工作在既必要又可能的基础上稳步推进。但是，绝大多数地方的大部分乡（镇）及属下的村委会、社区居委会的信息公开工作离“条例”所提出的要求还是挺远的。可以说，信息公开工作的落后往往是物质条件的落后与观念层面的落后共同造成的：一方面，经济不发达的镇确实在信息公开所依托的诸如政府网站、广播、电视、触摸查询系统等硬件设施建设方面受到经济能力制约；另一方面，这些经济落后的镇无论是干部还是群众在思想观念方面确实也比较陈旧，在很多干部的心目中，政府决策、政府运作、政府的钱该怎样花，这些都是政府内部事务，无须向群众通报，于是，缺乏提供信息服务的责任意识和主动性；而这些地区的群众维权意识、参与意识、监督意识一般也比较差，难以给政府运作透明化构成压力。所有这些因素导致很多经济条件差的地方政府连仅需要少量的投入就可提供的“政府信息公告栏”这样的信息公开方式都不使用，政府大量事务处于“黑箱操作”状态。
基于以上情况，我们认为，2008年5月1日开始实施“条例”以后，如何让乡（镇）政府真正执行“第十二条”规定，还是个很值得关注的重点和难点问题。各省怎样根据不同市县的经济社会发展状况分类制定不同乡（镇）政府的信息公开工作目标，并分别给予政策指导、物质和技术支持，并定期进行督促检查，将是关系到“条例”实施能否取得成效的不能不解决的问题。乡（镇）政府的信息公开工作在整个政府信息公开工作中属于最基础性的部分，也是与老百姓联系最为密切的部分，如果能把这个环节的工作做得扎实而有成效，人们期盼已久的以“十年破冰”形容其制定产生历程之《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施就有希望实现“里程碑式的跨越”了。
建立健全政府信息采集、组织、发布方面的协调机制是降低政府信息公开成本的关键
我们在调查中发现，不同层级的政府（省、市、县、区、乡镇）在信息公开方面存在的问题各不相同，区、县级以上地方人民政府特别是省级人民政府的信息公开工作存在的突出问题是协调机制不健全、信息公开成本高而收效差。政府管理机构的条块分割特点，部门利益的存在，使得信息管理长期处于分散状态，难以共享，同时，相当部分的信息资源只为领导服务，利用率较低。而且很多部门都掌控一定的信息发布权，信息发布的协调很成问题，经常出现人为设置信息流动障碍的情况。譬如，一个省级政府，其信息管理工作可能涉及的部门包括：政府办公厅信息处、发展改革委员会、纪委监察厅、宣传部、秘书处、政府新闻办、信息产业厅等，有的负责内部信息处理，有的管政府公众网，有的监督政务公开，有的负责新闻发布会，总之，政府管理机构的条块分割导致信息资源管理带有混乱性和垄断性，大大增加政府信息公开的成本。如何通过协调机制的建立降低推行政府信息公开的成本，应该是实施“条例”过程中必须着力解决的问题。
加强考核、监督、责任追究等制度建设是促使条例得以落实的基本举措
根据我们的调查，不管是哪一级地方政府，事实上都不太情愿使自己成为完全置身于公众的监督之下的所谓“阳光下的政府”，信息透明虽然有利于公共利益的实现，但是对于信息拥有部门却可能是利益的损失，信息公开意味着部分权力的丧失，并有可能失去相应的权力寻租。因此，大大小小的政府官员都会一定程度上存在垄断信息、截留信息的内在冲动。必须清醒看到，政府信息公开绝对是一项需要上头压下面推才能做好的工作，它不能寄希望于各级政府的自觉性上，而必须靠各项考核、监督、责任追究制度来加以约束与激励。“条例”的 “第四章 监督和保障”中的第二十九条指出“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。” 第三十条指出“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查”，这是非常必要的。事实上过去一些省市在推进政务公开工作时，已经非常重视考核制度、监督制度的建立。例如，广东省于2005年7月29日通过《广东省政务公开条例》，一年后即2006年8月25日又制定了《广东省政务公开考核办法（试行）》，其中的第九条提出具体的量化考核办法，这是值得借鉴的。如果没有定期进行考核、评议的制度，不能建立起有效的监督机制，是难以确保“条例”的贯彻执行并取得成效的。
要清醒看到“条例”的颁布实施只是向“阳光下的政府”迈出了一步
“政府信息公开” 赋予公民运用政府和其他公共部门所掌握的官方信息的权利，让公众在知悉政府运作的前提下监督政府，促使政府运作更加理性、透明，更负责任。正如我国一些专家所说的“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明会大大地降低腐败发生的机率”。在《中华人民共和国政府信息公开条例》于去年4月份问世之初，舆论曾欢呼这是“里程碑式的跨越”，“人民知情权有了保障”，将有“牵一发而动全身”的成效。可见，十年磨一剑的“政府信息公开条例”承载着人们过重的期盼。事实上，就算在整个条例实施过程中丝毫不会出现有法不依、“上有政策、下有对策”的情况，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利的落实也是要靠多方面的制度建设才能奏效的事情。譬如，舆论监督制度的确立对保障公众的知情权、监督权的实现具有特别重要的意义；又譬如官员个人财产申报制度，对于实现政务公开的防治腐败功能具有实质性的意义。总之，应该加紧研究推出一系列与政府信息公开条例相配套的新的制度安排，才能确保条例的实施取得预期目标。
“阳光下的政府”建设是个复杂的系统工程，需要整体推进，但决不能把它变成形象工程、政绩工程。政府信息公开所采取的方式方法应该切合各地实际，经济落后地区老百姓上网查阅资料的机会极少，采取公告栏、简讯、广播、电视、会议传达等方式虽然看起来不够时髦，但只要能让老百姓得到真实的有用的信息就可以采用，不一定非要投入大量的财力物力建政府网站。“政府信息公开条例”的实施过程不能搞一刀切，对不同地区、不同层级的政府执行条例情况的检查、评价也应该有不同的标准和侧重点。
（参加调研的有华南师范大学政治学专业研究生张继文、刘惠兴、王文俊等）