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摘要：依法行政是人民当家作主的题中应有之意，在我国，依法行政尚处在初级阶段，行政法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。建设服务型政府是新时期深化行政管理体制改革的重要取向，也是政府职能转变的基本点，因此，如何依法行政并构建服务型政府，是当前我们研究的重点，本文将从构建服务型政府背景取向下革探讨我国依法行政问题。
关键词：依法行政服务型政府改革
作者简介：徐刚，贵州大学马列部。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-150-02
一、当前构建服务型政府面临的法治困境
随着经济全球化进程的逐步加快，政府服务体系已成为世界各国普遍关注的焦点及研究的热点。建设服务型政府是我国政府自我完善和发展的需要，是顺应国际国内形势的需要，更是我们构建和谐社会奋斗目标的要求，构建服务型政府与依法行政的关系。在中国现阶段的行政实践中，诸多负面因素给构建服务型政府带来了严峻的挑战。构建服务型政府面临着多重法治困境。下面将分别从主观客观两个层次分析当前我们国家在构建服务型政府背景下依法行政中存在的问题：
（一）客观层面存在的问题
目前我国构建服务型政府在客观体制层面上存在以下问题：
第一，政府机构设置不科学。分工明确、协调一致的行政组织机构是确保依法行政的基础。在执法机关的设置和职权划分上，仍存在着职责不清、相互冲突、交叉重叠的不正常现象，行政机关行政“越位、失位和错位”等现象仍较突出，与经济利益联系紧密的领域，多头执法、重复执法以及相互争夺执法权的现象比较突出，而在纯粹的社会与公共事务领域，消极执法、随意执法以及相互推诿执法权的现象比较明显，这些现象严重制约和妨碍了行政机关依法行政的进程。
第二，政府机构职能定位片面。由于以往的制度建设也存在一定的局限性，导致制度建设失衡，不能适应构建服务型政府的要求。一些行政管理部门在起草法规、规章或规范性文件不具备科学性、合理性，导致一些法规和规章对管理相对人设置义务多，赋予权利少；对行政执法机关设置权力多，规定责任少；重视法律规范对违法行为的处罚制裁，忽视法律规范对社会和公民的引导、劝诫和服务功能，从而导致“强势政府”或“强势部门”的存在，迟滞了政府管理向服务型政府的转化。
第三，法律、法规对行政权力的规定不够完善。由于我国实行多层次的立法体系，依法行政的依据也比较复杂，除宪法、法律以外，还包括众多的法规、规章，而行政规章是由各行政部门起草的，而各部门的相关规定又不协调，造成相互“打架”。“红头文件”数量大、范围广、层次多，它们完全不符合“法”的特征但却发挥着法的作用。
（二）主观层次方面的缺陷
我国构建服务型政府在主观层面上存在以下问题：
第一，“官本位”观念。我国在这行政体制完善上取得了一定的进步，但是束缚我们千年的“官本位”的观念还是存在在一部分官员意识里，正因为种种权力无限的意识，一些官员不能忍受自己的权力受到挑战，往往抵触法律对自己应有的限制。长期形成的这些观念更使一些行政官员对依法行政表现出强烈的排斥心理。
第二，法律工具主义观念。依法治国的部分核心要素还是掌握在领导的一念之间，法工具主义的观念影响还是很大。长此以往，造成了一种对法律不信任的社会氛围，当然也不会有积极守法、关心法律的情感上的认知态度。
第三，执法者素质不高。完善的法律体系，更需要懂法、守法高素质的执法者去维持社会秩序。但目前我国执法队伍里素质不高、懂法但不守法的大有人在，县级的执法人员更是如此。还有一些执法人员政治素质较差，成为违法行为的“保护伞”豍。
二、依法行政与服务型政府建设的关系
改革开放以来，我国持续了近三十年的经济高速发展引起包括经济、政治、社会在内的全方位的变迁，但传统行政管理模式的落后与低效日益凸现，直接阻碍了改革的深入和经济社会的发展。从政府层面来看就是根据市场经济和市民政治的要求，实现政府行政管理模式及理念的转变，坚持以建立服务型政府为目的的制度建设。
（一）服务型政府的内涵
1．服务型政府的概念
服务型政府的概念最早是由刘熙瑞、张康之教授提出的。刘熙瑞教授从政府角色、管理方式等多个方面对服务型政府下定义,创造性地提出了在政府、市场和社会三者的关系上,服务型政府要实现由政府本位向社会本位、由官本位向公民本位、由权力本位向权利本位的根本性转变,从而抓住了服务型政府最本质的特征豎。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”豏。
尽管建设服务型政府作为我国政府行政体制改革的目标已基本确立，但关于服务型政府的概念，至今尚未有一个明确的定义。
2．服务型政府的法制要素分析
我们根据党的十七大关于建设服务型政府的报告，总结出服务型政府并不是一个单一目标的政府模式，而是一个具有多元价值目标的综合性的全新政府治理模式。具体说来，服务型政府主要包括有限政府、民主政府、透明政府、责任政府以及法治政府等五个方面的构成要素。这五个要素之间紧密相连，互相作用，并在此基础上共同支撑服务型政府的架构；法制要素是服务型政府建设的基础和关键。豐
三、建设服务型政府背景下依法行政的对策
当前推进依法行政工作，面临着新的形势和任务。党的十六大提出全面建设小康社会，实现物质文明、政治文明和精神文明协调发展的奋斗目标，对依法行政工作提出了新要求。
具体而言，根据新的形势和市政府对全面推进依法行政、建设服务型政府的要求，市直机关应重点通过以下几个方面的建设，实现服务型政府建设的目标：
（一）进一步完善行政法律体系,为依法行政创造法律条件
第一，加强立法工作,补充立法空白。行政程序法是行政机关行使行政职权应遵循的步骤、次序、方式而构成的法律规范的总称豑。完善行政程序法,确保职权法定原则的贯彻与施行,是行政法律体系不可或缺的内容,是行政法治建设的一项重大工程。目前,我国的政治、经济、社会生活的各方面的立法工作取得了不可否认的成就，但由于法律形式的多层次性,现存的法律、法规与规章之间缺乏应有的协调和统一。法规冲击法律,子法优于母法,规章胜过法律、法规的现象仍比较多见豒。
第二，注重立法质量,提高立法技术。法律、法规的生命力在于其质量。近年来,我国颁布实施了众多的以规范行政权力为目的的法律文件,但其中相当大的一部分难以在实践中很好地运行。这一情形又会由于行政的执法、司法的适法以及民众的守法等系统未能配套跟进，而导致法律条文仅为停留在纸面上的规则豓。
（二）更新观念，树立政府新形象
第一，进一步提高认识，更新观念。一是观念创新，树立权利与义务并重的行为规则保护市场主体的合法权益，促进经济、社会健康发展的正确的法律价值观；树立法律制度以公民和市场主体的“权利”为核心。二是工作方式创新，按照服务型政府的要求重新审视和调整现有工作流程和工作方式，制定并严格遵守体现公平与效率相统一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。
第二，转变政府职能，树立政府新形象。各机关应切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。在进一步转变政府职能的同时，转变政府的执政理念，要从全能政府转变为有限政府、从管理型政府转变为服务型政府、从权力政府转变为责任政府，从而树立政府新形象，建立起真正的法治政府。
（三）深化执法体制改革，规范行政执法行为
行政执法行为从广义上说，包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制和行政执行、行政裁决等行政行为。改善执法工作，规范执法行为，必须在“体制、机制、素质”上下功夫。一是要进一步深化行政执法体制改革，建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。二是要严格实施行政执法责任制。三是大力加强执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质。主要是加强培训，提高公务员办事的能力和水平，树立正确的依法行政观念。
（四）创新行政监督机制，提高监督效能
一国行政监督制度的完善与否及其运行机制是否健全有效，直接影响着行政职权的行使状况，进而影响着依法行政目标的实现状况豔。就我国的行政监督制度运行的现状来看，建立健全行政监督的重点应在于，对抽象行政行为的司法监督和加强社会监督机制的建设。首先，应当把抽象行政行为纳入司法监督的范畴。目前,在我国,人民法院仅有权对具体行政行为进行审查，抽象行政行为没有被纳入行政诉讼的受案范围，人民法院不能对抽象行政行为进行司法审查。其次，应当加强社会监督机制的建设。社会监督是我国行政监督体制中相对薄弱的环节。由于社会监督主体的广泛性、监督手段和形式的多样性以及灵活性,监督过程和结果的开放性等特点,社会监督制度具有其他监督制度所难以比拟和替代的功能豖。
（五）加强行政复议和行政应诉工作
认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，全面加强行政复议工作。加大行政复议的宣传力度，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。进一步规范行政复议办理程序，积极探索符合行政复议工作特点的新机制和新方法。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，可以采用简易程序办理。
对重大复杂、群众关注的案件，要通过建立行政复议庭审制度，采取公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。增强用协商、调解、和解的方式解决行政争议的意识，建立健全行政复议与调解有效结合的法律机制。
四、结语
坚持依法行政，不仅是建设服务型政府的重要要求，也是服务型政府健康发展的保证。法治化为服务型政府规定了权力边界和规则体系，如果不能做到依法行政，那么，服务型政府将无从谈起。在推进依法行政的渐进过程中，应该建立服务型政府背景下的依法行政的工作制度，提高行政执法的规范化水平和文明执法程度。
注释：
①凌国志，欧阳君君．行政法学．上海：上海人民出版社．2004年版．第82页．
②赵志强．我国依法行政的问题与对策分析．学术研究．2009(10)．
③井敏．国内服务型政府研究的四种角度．新视野．2006(3)．
④刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择．中国行政管理．2002(7)．
⑤周丽婷．构建服务型政府:内涵及路径．行政与法．2005(3)．
⑥安增娟．借鉴国外依法行政经验，完善我国依法行政体系．中国工商管理研究．2004(4)．
⑦李龙．依法治国方略实施问题研究．武汉：武汉大学出版社．2008年版．第286页．
⑧杨解君．走向法治缺失言说——法理、宪法与行政法的诊查．北京：北京大学出版社．2005年版．第2页．
⑨张晓芝．关于推进依法行政的几点思考．中国软科学．2006(12)．
关键词：依法行政服务型政府改革
作者简介：徐刚，贵州大学马列部。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-150-02
一、当前构建服务型政府面临的法治困境
随着经济全球化进程的逐步加快，政府服务体系已成为世界各国普遍关注的焦点及研究的热点。建设服务型政府是我国政府自我完善和发展的需要，是顺应国际国内形势的需要，更是我们构建和谐社会奋斗目标的要求，构建服务型政府与依法行政的关系。在中国现阶段的行政实践中，诸多负面因素给构建服务型政府带来了严峻的挑战。构建服务型政府面临着多重法治困境。下面将分别从主观客观两个层次分析当前我们国家在构建服务型政府背景下依法行政中存在的问题：
（一）客观层面存在的问题
目前我国构建服务型政府在客观体制层面上存在以下问题：
第一，政府机构设置不科学。分工明确、协调一致的行政组织机构是确保依法行政的基础。在执法机关的设置和职权划分上，仍存在着职责不清、相互冲突、交叉重叠的不正常现象，行政机关行政“越位、失位和错位”等现象仍较突出，与经济利益联系紧密的领域，多头执法、重复执法以及相互争夺执法权的现象比较突出，而在纯粹的社会与公共事务领域，消极执法、随意执法以及相互推诿执法权的现象比较明显，这些现象严重制约和妨碍了行政机关依法行政的进程。
第二，政府机构职能定位片面。由于以往的制度建设也存在一定的局限性，导致制度建设失衡，不能适应构建服务型政府的要求。一些行政管理部门在起草法规、规章或规范性文件不具备科学性、合理性，导致一些法规和规章对管理相对人设置义务多，赋予权利少；对行政执法机关设置权力多，规定责任少；重视法律规范对违法行为的处罚制裁，忽视法律规范对社会和公民的引导、劝诫和服务功能，从而导致“强势政府”或“强势部门”的存在，迟滞了政府管理向服务型政府的转化。
第三，法律、法规对行政权力的规定不够完善。由于我国实行多层次的立法体系，依法行政的依据也比较复杂，除宪法、法律以外，还包括众多的法规、规章，而行政规章是由各行政部门起草的，而各部门的相关规定又不协调，造成相互“打架”。“红头文件”数量大、范围广、层次多，它们完全不符合“法”的特征但却发挥着法的作用。
（二）主观层次方面的缺陷
我国构建服务型政府在主观层面上存在以下问题：
第一，“官本位”观念。我国在这行政体制完善上取得了一定的进步，但是束缚我们千年的“官本位”的观念还是存在在一部分官员意识里，正因为种种权力无限的意识，一些官员不能忍受自己的权力受到挑战，往往抵触法律对自己应有的限制。长期形成的这些观念更使一些行政官员对依法行政表现出强烈的排斥心理。
第二，法律工具主义观念。依法治国的部分核心要素还是掌握在领导的一念之间，法工具主义的观念影响还是很大。长此以往，造成了一种对法律不信任的社会氛围，当然也不会有积极守法、关心法律的情感上的认知态度。
第三，执法者素质不高。完善的法律体系，更需要懂法、守法高素质的执法者去维持社会秩序。但目前我国执法队伍里素质不高、懂法但不守法的大有人在，县级的执法人员更是如此。还有一些执法人员政治素质较差，成为违法行为的“保护伞”豍。
二、依法行政与服务型政府建设的关系
改革开放以来，我国持续了近三十年的经济高速发展引起包括经济、政治、社会在内的全方位的变迁，但传统行政管理模式的落后与低效日益凸现，直接阻碍了改革的深入和经济社会的发展。从政府层面来看就是根据市场经济和市民政治的要求，实现政府行政管理模式及理念的转变，坚持以建立服务型政府为目的的制度建设。
（一）服务型政府的内涵
1．服务型政府的概念
服务型政府的概念最早是由刘熙瑞、张康之教授提出的。刘熙瑞教授从政府角色、管理方式等多个方面对服务型政府下定义,创造性地提出了在政府、市场和社会三者的关系上,服务型政府要实现由政府本位向社会本位、由官本位向公民本位、由权力本位向权利本位的根本性转变,从而抓住了服务型政府最本质的特征豎。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”豏。
尽管建设服务型政府作为我国政府行政体制改革的目标已基本确立，但关于服务型政府的概念，至今尚未有一个明确的定义。
2．服务型政府的法制要素分析
我们根据党的十七大关于建设服务型政府的报告，总结出服务型政府并不是一个单一目标的政府模式，而是一个具有多元价值目标的综合性的全新政府治理模式。具体说来，服务型政府主要包括有限政府、民主政府、透明政府、责任政府以及法治政府等五个方面的构成要素。这五个要素之间紧密相连，互相作用，并在此基础上共同支撑服务型政府的架构；法制要素是服务型政府建设的基础和关键。豐
三、建设服务型政府背景下依法行政的对策
当前推进依法行政工作，面临着新的形势和任务。党的十六大提出全面建设小康社会，实现物质文明、政治文明和精神文明协调发展的奋斗目标，对依法行政工作提出了新要求。
具体而言，根据新的形势和市政府对全面推进依法行政、建设服务型政府的要求，市直机关应重点通过以下几个方面的建设，实现服务型政府建设的目标：
（一）进一步完善行政法律体系,为依法行政创造法律条件
第一，加强立法工作,补充立法空白。行政程序法是行政机关行使行政职权应遵循的步骤、次序、方式而构成的法律规范的总称豑。完善行政程序法,确保职权法定原则的贯彻与施行,是行政法律体系不可或缺的内容,是行政法治建设的一项重大工程。目前,我国的政治、经济、社会生活的各方面的立法工作取得了不可否认的成就，但由于法律形式的多层次性,现存的法律、法规与规章之间缺乏应有的协调和统一。法规冲击法律,子法优于母法,规章胜过法律、法规的现象仍比较多见豒。
第二，注重立法质量,提高立法技术。法律、法规的生命力在于其质量。近年来,我国颁布实施了众多的以规范行政权力为目的的法律文件,但其中相当大的一部分难以在实践中很好地运行。这一情形又会由于行政的执法、司法的适法以及民众的守法等系统未能配套跟进，而导致法律条文仅为停留在纸面上的规则豓。
（二）更新观念，树立政府新形象
第一，进一步提高认识，更新观念。一是观念创新，树立权利与义务并重的行为规则保护市场主体的合法权益，促进经济、社会健康发展的正确的法律价值观；树立法律制度以公民和市场主体的“权利”为核心。二是工作方式创新，按照服务型政府的要求重新审视和调整现有工作流程和工作方式，制定并严格遵守体现公平与效率相统一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。
第二，转变政府职能，树立政府新形象。各机关应切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。在进一步转变政府职能的同时，转变政府的执政理念，要从全能政府转变为有限政府、从管理型政府转变为服务型政府、从权力政府转变为责任政府，从而树立政府新形象，建立起真正的法治政府。
（三）深化执法体制改革，规范行政执法行为
行政执法行为从广义上说，包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制和行政执行、行政裁决等行政行为。改善执法工作，规范执法行为，必须在“体制、机制、素质”上下功夫。一是要进一步深化行政执法体制改革，建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。二是要严格实施行政执法责任制。三是大力加强执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质。主要是加强培训，提高公务员办事的能力和水平，树立正确的依法行政观念。
（四）创新行政监督机制，提高监督效能
一国行政监督制度的完善与否及其运行机制是否健全有效，直接影响着行政职权的行使状况，进而影响着依法行政目标的实现状况豔。就我国的行政监督制度运行的现状来看，建立健全行政监督的重点应在于，对抽象行政行为的司法监督和加强社会监督机制的建设。首先，应当把抽象行政行为纳入司法监督的范畴。目前,在我国,人民法院仅有权对具体行政行为进行审查，抽象行政行为没有被纳入行政诉讼的受案范围，人民法院不能对抽象行政行为进行司法审查。其次，应当加强社会监督机制的建设。社会监督是我国行政监督体制中相对薄弱的环节。由于社会监督主体的广泛性、监督手段和形式的多样性以及灵活性,监督过程和结果的开放性等特点,社会监督制度具有其他监督制度所难以比拟和替代的功能豖。
（五）加强行政复议和行政应诉工作
认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，全面加强行政复议工作。加大行政复议的宣传力度，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求。进一步规范行政复议办理程序，积极探索符合行政复议工作特点的新机制和新方法。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，可以采用简易程序办理。
对重大复杂、群众关注的案件，要通过建立行政复议庭审制度，采取公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。增强用协商、调解、和解的方式解决行政争议的意识，建立健全行政复议与调解有效结合的法律机制。
四、结语
坚持依法行政，不仅是建设服务型政府的重要要求，也是服务型政府健康发展的保证。法治化为服务型政府规定了权力边界和规则体系，如果不能做到依法行政，那么，服务型政府将无从谈起。在推进依法行政的渐进过程中，应该建立服务型政府背景下的依法行政的工作制度，提高行政执法的规范化水平和文明执法程度。
注释：
①凌国志，欧阳君君．行政法学．上海：上海人民出版社．2004年版．第82页．
②赵志强．我国依法行政的问题与对策分析．学术研究．2009(10)．
③井敏．国内服务型政府研究的四种角度．新视野．2006(3)．
④刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择．中国行政管理．2002(7)．
⑤周丽婷．构建服务型政府:内涵及路径．行政与法．2005(3)．
⑥安增娟．借鉴国外依法行政经验，完善我国依法行政体系．中国工商管理研究．2004(4)．
⑦李龙．依法治国方略实施问题研究．武汉：武汉大学出版社．2008年版．第286页．
⑧杨解君．走向法治缺失言说——法理、宪法与行政法的诊查．北京：北京大学出版社．2005年版．第2页．
⑨张晓芝．关于推进依法行政的几点思考．中国软科学．2006(12)．