论文部分内容阅读
【摘要】国家赔偿费用制度是国家赔偿制度的重要组成部分，其费用来源的稳定性、赔偿费用支付的相关程序和赔偿费用的支付标准直接影响到国家赔偿机制的运行状况及《国家赔偿法》的实施效果。现行国家赔偿费用很多条款的可操作性低，责任制度不明晰，法律规定与实践存在差距，因此完善国家赔偿费用的管理机制是保障国家赔偿制度有序运行的关键环节。
【关键词】国家赔偿费用；管理；赔偿基金
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-103-02
国家赔偿经费的管理和支付是国家赔偿制度运行的关键点。笔者认为导致赔偿金难以支付的原因是财政状况的困难以及赔偿经费设立与支付制度设计上的缺陷和实践中对于国家赔偿制度的抵触心理，本文拟对此谈谈自己认识。
一、从法律文本角度分析国家赔偿费用管理机制
2010年新《国家赔偿法》及2011年《国家赔偿费用管理条例》开始颁布实施，其中规定了国家赔偿费用的审核、支付、监督等相关内容，这两部法律法规对国家赔偿费用管理制度做了完善。《国家赔偿法》确立了我国赔偿费用采用分级管理的模式，即由中央和地方各级政府分别负担国家赔偿费用，而上下级政府之间则不承担相互的国家赔偿费用的义务。通读《条例》可以看出我国国家赔偿费用管理制度对国家赔偿费用的预算管理方式，费用支付程序以及国家赔偿费用的追偿与法律责任的追究等都做了严格的规定。
我国多个省市都针对当地具体情况制定了国家赔偿费用管理实施办法或细则，对于国家赔偿费用管理，均是各级财政机关作为管理机关，负责国家赔偿费用的监督、管理与核拨。按照相关省市的规定，财政机关不仅是赔偿费用的管理机关，还是监督与追究赔偿义务机关及其公务员责任的机关。此外各個省市的管理办法都是在1995年《国家赔偿费用管理办法》出台之后制定的，我国现行的是2011年《国家赔偿费用管理条例》，根据笔者翻阅的地方性法规，基本上没有一个地方政府对该制度作出新的调整。法规更新落后的直接影响就是与上位法的冲突，以导致在适用的时候产生矛盾，影响法律法规的运行效果。
二、国家赔偿费用管理制度存在的问题
国家赔偿费用是指赔偿义务机关依照国家赔偿法的规定，向赔偿请求人支付的费用，其范围主要包括国家赔偿受害人损失和依法采取恢复原状措施所需要的费用。①国家赔偿费用是国家赔偿法实施的经济保障，其落实与否直接关系到受害人的权利能否得到保障。
（一）地方财政尚未将赔偿费用真正列入预算
《条例》规定各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。当年实际支付国家赔偿费用超过本年度预算的部分，应当按照规定及时安排资金。但实践中这项规定往往有所变通或得不到真正的落实。我国地区差异较大，在各级财政负担的体制下，有些地方的财政存在着财政经费不足的情况，在西部地区尤为突出②。国家赔偿费用预算是由财政部门管理，财政部门等于是“自立自管”，监督与责任追求机制的不完善使地区财政敢于不设立国家赔偿费用预算。造成国家赔偿费用难以支付的原因是地方财政难以支撑，财政机关在管理上将国家赔偿经费混同在整个财政经费或财政预备费。
（二）赔偿义务机关怠于申请国家赔偿费用
既有国库负担，不用赔偿义务机关自己负担，为何它会选择自行赔付受害人而不向财政申请核拨经费，使得国家赔偿变成了机关赔偿？究其原因一是赔偿义务机关担心申请核拨国家赔偿费用会影响本机关的政绩，所以不向财政部门提出核拨申请；二是财政核拨困难，手续繁琐。很多地区与部门长期使用财政外资金，这样做违反了国家财经制度和财经纪律。赔偿义务机关担心国家赔偿费用挤占了其自身的有关经费，也会采用其他方式替代、拖延、拒绝等手段不履行或不全部履行其赔偿义务。
（三）财政部门怠于履行支付职责
赔偿义务机关在向财政部门提交书面支付申请，而财政部门怠于履行其支付职能，不能及时将赔偿费用支付给申请人。从法律关系的角度分析，财政部门并非侵害当事人合法权益的机关，即财政部门并非赔偿义务机关，一定程度上来讲，财政部门并不负有履行支付赔偿费用的义务。由于《条例》中缺乏对财政部门履行职责的监督以及怠于履行职责所承担的责任，现实中存在财政部门怠于履行的现象。
三、完善我国国家赔偿费用管理机制
（一）落实国家赔偿费用的预算，加强预算监督
国家赔偿的根本目的是对受害人的权利救济，不能以财政收入不足而影响受害人取得赔偿。针对目前因国家赔偿费用没有进入预算列支或者因财政收入很低，部分基层部门确实存在财政困难无钱列出单独预算作为国家赔偿费用的问题，建议采取多种模式相结合的方式以确保赔偿费用的到位。
将赔偿经费列入各级财政预算，通过强化人大在审议预算时对赔偿经费专向监督的办法，解决政府财政预算不列经费或经费不足的问题。由人民政府逐年责成本级财政部门对国家赔偿金作出预算，进行滚动式管理，确保费用能及时支付，以有效维护赔偿请求人的权益。对于财政紧张无力负担国家赔偿费用的地方，可在省和市一级建立国家赔偿基金，统一负担本省和本市范围内所有国家机关的国家赔偿费用；对于财力相对较弱的县、乡一级基层财政，不再负担国家赔偿经费；对确有困难的由国家进行补贴。
（二）设立统一国家赔偿基金
中央国家赔偿基金由中央财政出资，负责中央国家机关及中央垂直管理的机关的国家赔偿；省级国家赔偿基金由省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳，负责本辖区内国家机关的国家赔偿，省级国家赔偿基金由省财政机关统一管理，并根据实际情况拨付给辖区内各级政府财政机关使用③。因此建议在县级以上建立国家赔偿基金。
基金来源考虑三条途径：一是通过财政预算，把国家赔偿费纳入县级以上财政预算。国家赔偿费用来源若在地方财政困难而国家赔偿费需求较大，上级财政应建立专项转移支付制度。二是从非税收入或罚没收入中统筹提取，提取办法可以适当考虑执收执罚部门的国家赔偿需求，由处罚机关直接上缴国家赔偿费用基金管理办公室，将此作为国家赔偿费用的来源。三是追偿收入全额缴入基金。当发生国家赔偿案件时，赔偿金从国家赔偿费用基金中拨付，赔偿请求人只凭生效的法律文书就可以直接领取赔偿金，避免了行政机关拒不赔偿或无力赔偿，也可以防止因行政机关无钱赔偿而违法行政，法院执行难等问题也可以得到缓解。
（三）加强对财政部门的监督
《条例》规定，财政部门应当自受理申请之日起15日内，按照预算和财政国库管理的规定支付国家赔偿费用。但是却未规定财政部门怠于履行职责的法律责任，导致赔偿请求人的权利得不到保障，国家赔偿流于形式。因此必须完善对财政部门的监督。
第一，应在立法中明确对怠于支付、拒绝支付和不及时支付的法律后果。只有在明确规定其法律责任的情况下，才会对财政部门产生约束力，敦促其在法定期限内履行职责，及时向赔偿申请人支付赔偿金。第二，加强权力机关和行政机关的监督，即加强本级人大及上一级财政部门对本级财政机关的监督。第三，加强社会监督。财政部门应当定期将本阶段国家赔偿费用的支付情况进行公示，接受公众监督。
国家赔偿制度标志着国家与公民在法律主体地位上的平等。现行国家赔偿法还处于一种不断摸索发展的阶段，国家赔偿费用管理制度对于赔偿资金来源、赔偿程序、赔偿支付等问题都只做简单规定，在具体的实施应用中，产生了许多新的问题，所以我们应当对此进行完善，以期国家赔偿制度能进一步保障公民的合法权益。
注释：
①③马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究[M].北京大学出版社，2008.
②罗海峰.我国现行国家赔偿费用制度存在的问题及完善方法[J].法制与社会，2012（7下）.
参考文献：
[1]王麟.论国家赔偿经费的设立、管理与支付[J].法律科学，2006（5）.
[2]徐勇.我国国家赔偿费用管理制度的完善[J].天水行政学院学报，2006（3）.
【关键词】国家赔偿费用；管理；赔偿基金
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-103-02
国家赔偿经费的管理和支付是国家赔偿制度运行的关键点。笔者认为导致赔偿金难以支付的原因是财政状况的困难以及赔偿经费设立与支付制度设计上的缺陷和实践中对于国家赔偿制度的抵触心理，本文拟对此谈谈自己认识。
一、从法律文本角度分析国家赔偿费用管理机制
2010年新《国家赔偿法》及2011年《国家赔偿费用管理条例》开始颁布实施，其中规定了国家赔偿费用的审核、支付、监督等相关内容，这两部法律法规对国家赔偿费用管理制度做了完善。《国家赔偿法》确立了我国赔偿费用采用分级管理的模式，即由中央和地方各级政府分别负担国家赔偿费用，而上下级政府之间则不承担相互的国家赔偿费用的义务。通读《条例》可以看出我国国家赔偿费用管理制度对国家赔偿费用的预算管理方式，费用支付程序以及国家赔偿费用的追偿与法律责任的追究等都做了严格的规定。
我国多个省市都针对当地具体情况制定了国家赔偿费用管理实施办法或细则，对于国家赔偿费用管理，均是各级财政机关作为管理机关，负责国家赔偿费用的监督、管理与核拨。按照相关省市的规定，财政机关不仅是赔偿费用的管理机关，还是监督与追究赔偿义务机关及其公务员责任的机关。此外各個省市的管理办法都是在1995年《国家赔偿费用管理办法》出台之后制定的，我国现行的是2011年《国家赔偿费用管理条例》，根据笔者翻阅的地方性法规，基本上没有一个地方政府对该制度作出新的调整。法规更新落后的直接影响就是与上位法的冲突，以导致在适用的时候产生矛盾，影响法律法规的运行效果。
二、国家赔偿费用管理制度存在的问题
国家赔偿费用是指赔偿义务机关依照国家赔偿法的规定，向赔偿请求人支付的费用，其范围主要包括国家赔偿受害人损失和依法采取恢复原状措施所需要的费用。①国家赔偿费用是国家赔偿法实施的经济保障，其落实与否直接关系到受害人的权利能否得到保障。
（一）地方财政尚未将赔偿费用真正列入预算
《条例》规定各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。当年实际支付国家赔偿费用超过本年度预算的部分，应当按照规定及时安排资金。但实践中这项规定往往有所变通或得不到真正的落实。我国地区差异较大，在各级财政负担的体制下，有些地方的财政存在着财政经费不足的情况，在西部地区尤为突出②。国家赔偿费用预算是由财政部门管理，财政部门等于是“自立自管”，监督与责任追求机制的不完善使地区财政敢于不设立国家赔偿费用预算。造成国家赔偿费用难以支付的原因是地方财政难以支撑，财政机关在管理上将国家赔偿经费混同在整个财政经费或财政预备费。
（二）赔偿义务机关怠于申请国家赔偿费用
既有国库负担，不用赔偿义务机关自己负担，为何它会选择自行赔付受害人而不向财政申请核拨经费，使得国家赔偿变成了机关赔偿？究其原因一是赔偿义务机关担心申请核拨国家赔偿费用会影响本机关的政绩，所以不向财政部门提出核拨申请；二是财政核拨困难，手续繁琐。很多地区与部门长期使用财政外资金，这样做违反了国家财经制度和财经纪律。赔偿义务机关担心国家赔偿费用挤占了其自身的有关经费，也会采用其他方式替代、拖延、拒绝等手段不履行或不全部履行其赔偿义务。
（三）财政部门怠于履行支付职责
赔偿义务机关在向财政部门提交书面支付申请，而财政部门怠于履行其支付职能，不能及时将赔偿费用支付给申请人。从法律关系的角度分析，财政部门并非侵害当事人合法权益的机关，即财政部门并非赔偿义务机关，一定程度上来讲，财政部门并不负有履行支付赔偿费用的义务。由于《条例》中缺乏对财政部门履行职责的监督以及怠于履行职责所承担的责任，现实中存在财政部门怠于履行的现象。
三、完善我国国家赔偿费用管理机制
（一）落实国家赔偿费用的预算，加强预算监督
国家赔偿的根本目的是对受害人的权利救济，不能以财政收入不足而影响受害人取得赔偿。针对目前因国家赔偿费用没有进入预算列支或者因财政收入很低，部分基层部门确实存在财政困难无钱列出单独预算作为国家赔偿费用的问题，建议采取多种模式相结合的方式以确保赔偿费用的到位。
将赔偿经费列入各级财政预算，通过强化人大在审议预算时对赔偿经费专向监督的办法，解决政府财政预算不列经费或经费不足的问题。由人民政府逐年责成本级财政部门对国家赔偿金作出预算，进行滚动式管理，确保费用能及时支付，以有效维护赔偿请求人的权益。对于财政紧张无力负担国家赔偿费用的地方，可在省和市一级建立国家赔偿基金，统一负担本省和本市范围内所有国家机关的国家赔偿费用；对于财力相对较弱的县、乡一级基层财政，不再负担国家赔偿经费；对确有困难的由国家进行补贴。
（二）设立统一国家赔偿基金
中央国家赔偿基金由中央财政出资，负责中央国家机关及中央垂直管理的机关的国家赔偿；省级国家赔偿基金由省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳，负责本辖区内国家机关的国家赔偿，省级国家赔偿基金由省财政机关统一管理，并根据实际情况拨付给辖区内各级政府财政机关使用③。因此建议在县级以上建立国家赔偿基金。
基金来源考虑三条途径：一是通过财政预算，把国家赔偿费纳入县级以上财政预算。国家赔偿费用来源若在地方财政困难而国家赔偿费需求较大，上级财政应建立专项转移支付制度。二是从非税收入或罚没收入中统筹提取，提取办法可以适当考虑执收执罚部门的国家赔偿需求，由处罚机关直接上缴国家赔偿费用基金管理办公室，将此作为国家赔偿费用的来源。三是追偿收入全额缴入基金。当发生国家赔偿案件时，赔偿金从国家赔偿费用基金中拨付，赔偿请求人只凭生效的法律文书就可以直接领取赔偿金，避免了行政机关拒不赔偿或无力赔偿，也可以防止因行政机关无钱赔偿而违法行政，法院执行难等问题也可以得到缓解。
（三）加强对财政部门的监督
《条例》规定，财政部门应当自受理申请之日起15日内，按照预算和财政国库管理的规定支付国家赔偿费用。但是却未规定财政部门怠于履行职责的法律责任，导致赔偿请求人的权利得不到保障，国家赔偿流于形式。因此必须完善对财政部门的监督。
第一，应在立法中明确对怠于支付、拒绝支付和不及时支付的法律后果。只有在明确规定其法律责任的情况下，才会对财政部门产生约束力，敦促其在法定期限内履行职责，及时向赔偿申请人支付赔偿金。第二，加强权力机关和行政机关的监督，即加强本级人大及上一级财政部门对本级财政机关的监督。第三，加强社会监督。财政部门应当定期将本阶段国家赔偿费用的支付情况进行公示，接受公众监督。
国家赔偿制度标志着国家与公民在法律主体地位上的平等。现行国家赔偿法还处于一种不断摸索发展的阶段，国家赔偿费用管理制度对于赔偿资金来源、赔偿程序、赔偿支付等问题都只做简单规定，在具体的实施应用中，产生了许多新的问题，所以我们应当对此进行完善，以期国家赔偿制度能进一步保障公民的合法权益。
注释：
①③马怀德.完善国家赔偿立法基本问题研究[M].北京大学出版社，2008.
②罗海峰.我国现行国家赔偿费用制度存在的问题及完善方法[J].法制与社会，2012（7下）.
参考文献：
[1]王麟.论国家赔偿经费的设立、管理与支付[J].法律科学，2006（5）.
[2]徐勇.我国国家赔偿费用管理制度的完善[J].天水行政学院学报，2006（3）.