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〔摘要〕 中国事业单位改革启动已有三十多年，从转型市场化（民营化）到分类改革再到分类确定，即明确分为行政职能类、生产经营类和公益服务类。前两类目标明确，实施转型改革已无争议。为了降低公益类事业单位改革转型改制难度，又将其分为公益一类和二类，公益一类仍由政府全额拨款，真正需要改革的仅是公益二类事业单位，且有着大致改革的方向，即向社会企业转型。然而，由于诸多原因，公益類事业单位在公共服务领域的强势主导和民间社会组织自身的弱小，使得改革至今并无实质性进展。苏州市三家公立医院的试点改革充分说明，公益类事业单位向社会企业转型改革时机尚不成熟。从根本上说，此次改革仍然在于政府的强力推动，从观念上彻底打破事业单位对政府的依赖，社会企业自身也要加快发展，同时还有赖于具有公益人格的“社会企业家”的大量涌现。
〔关键词〕 公益类事业单位，强主导型，社会企业，试点改制
〔中图分类号〕G275.2；D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0024-08
一、问题的缘起
事业单位①这一计划经济时代的产物，是极具中国特色的组织类型。王名先生把它列入非营利组织 〔1 〕11，顾昕先生则称之为公立组织 〔2 〕79。尽管从20世纪80年代中期开始一直酝酿着该类组织改革，但相较于国有企业、政府机构改革，其改革的目标体制到底是什么？至今为止还不是十分清晰。回顾中国事业单位改革的简单历程，不难发现其改革困难重重，且效果不佳亦不得要领。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出，福利型、公益型和事业型等第三产业单位要逐步进入市场经营领域，实行企业化管理。此阶段事业单位出现政事不分、企事不分、管办不分、资源配置效率低、服务公平性下降特别是“过度市场化”等问题。2006年，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，提出事业单位分类框架及分类改革意见并拟选择部分地区开展改革试点。在此基础上，部分省市拟定了分类改革方案，进行了摸底调查、清理整顿、模拟分类与改革试点工作。2011年中共中央、国务院又发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号文件），对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署，强调以科学分类作为改革基础，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。最后一类，即公益服务类事业单位，又分为公益一类和公益二类。其中，将承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益一类；将承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分实现由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益二类。②公益二类则成为今后事业单位改革的重点和难点。
上述只是政策文件的出台，从现实效果来看，前两类事业单位改革因其目标明确，完成转型难度不大，而公益类事业单位（为了行文方便，下文将公益一类、二类统称为公益类事业单位）改革滞后于经济社会发展，带有浓厚的行政化色彩，其管理体制、运行机制等并未发生根本性转变。公益类事业单位依然是业内龙头老大，效率不高，与政府预设的改革目标还有较大差距。其实，目前国内相关学者对于公益类事业单位的改革也有过多种构想，包括公益类事业单位向第三部门 〔3 〕或非营利组织 〔4 〕的转型改制。但是这两种提法都有一定的缺陷，相对于政府或捐赠人，改制后亦很难保证其独立性，其中最为关键的是源于其资金的短缺，于是生发了一个新的思路即转向社会企业 〔5 〕，用商业化运作的手段保证其顺利运行，但其获利部分不用于分红，而用于公益事业。
二、事业单位的强主导性：公益类事业单位转型的自身限制
美国学者Dennis R. Young认为非营利组织相对于政府应承担公共服务职能，起着三种作用，即补充、互补和对抗。〔6 〕32-33然而，中国非营利组织运行的制度环境具有浓烈的国家法团主义特征，从而限制了非营利组织的成长 〔7 〕。因而不存在所谓的对抗状态，也不是萨拉蒙所倡导的互补型状态 〔8 〕99-117，而是对政府的拾遗补缺，其作用就是去填补政府留下来的空白。可以说，中国非营利组织先天性发育不足，长期受到一些事业单位挤压。经过了长达三十多年的市场化改革，非营利部门从出现并发展至今，从苏州的情况来看，没有发生重大的结构性转型，非营利组织依然羸弱（见图1）。如今，未完成改革的公益类事业单位依然处于主导地位，这会导致一系列问题，也成为其本身改革即向非营利组织转型的限制条件。
事业单位的强主导性表现之一：提供公共服务的领域非常庞杂，使得事业单位分类不清。事业单位分类改革一般是以公益性作为标准的，尤其是2011以来公益一类、二类的划分。然而到目前为止，对公益性的确切含义并没有权威性的说明。“公益性”是一个相当模糊的标准，并不是标准经济学意义上的公共产品，而是一种宽泛的指代，是指影响群众的基本生活，事关公众福利的一些社会事业。这在现实生活中就变得难以操作，人们无法以此为依据来判断政府是否应该设立公立机构来提供某些物品和服务。不难看出，公益性本身是个模糊不清的概念，它的边界也在不断发生变化。若以公益性为标准，就很难清晰地界定哪些机构应转化为非营利组织。 〔9 〕如图2显示，苏州事业单位服务领域之广为其分类、转型增加了难度。而社会上有一种错误观念，凡是社会公益服务就应该由政府来提供，这也是至今事业单位依然强大的原因。其实，根据国际经验，公共服务的民间提供也是完全有可能的，而政府只需行使付费者和监管者的职能。〔10 〕269-270
事业单位强主导性表现之二：行政色彩较浓。其实，中国的公益类事业单位改革从一开始就是一种“治标不治本”的制度改良。行政色彩浓厚的事业单位根本不愿意放弃其特权和垄断带来的利益，上文中提及的前两类事业单位自然不存在这些问题。究其根源，是政府职能转变不到位。公益类事业单位不仅是政府创办的，而且是政府直接管理的。它们一般情况下都隶属于某一级政府中的某个部门，该部门作为事业单位的“主管部门”，掌控着该单位的“人、财、物”等一切大权，如管理层的任命权乃至普通人事安排，审批其运营、预算计划以及评估其绩效的权力。〔11 〕3所有单位及其正式从业人员均有相应的行政级别，基本是上级任命。在这种体制下，公益类事业单位自然是对上负责。这种情况下，尽管强调事业单位改革，然而在诸如市场化的竞争中，行政主管部门自然偏向其“亲儿子”——公益类事业单位，很难客观中立地履行市场监管职能。可以说，现在公益类事业单位的市场约束不是太强。 社会企业缓慢成长表现之二：发展所需的外部环境基础薄弱。从政策环境来看，社会企业的发展前提是政府职能的转变。政府要逐步从公共服务的直接提供者向管理者角色转变，将公益类事业单位提供公共服务的职能逐步让渡给社会企业，鼓励事业单位的民营化和市场化，转型为社会力量来提供社会服务。目前来看，政府职能的转变滞后于社会企业发展需要，事业单位的行动也比较遲缓；从法律环境来看，由于社会企业是新生事物，我国目前的法律还存在着缺陷，对于社会企业创业缺乏有效的法律保护和监管。社会企业的注册登记有民办非企业和企业两种形式。若登记为民办非企业，则受《民办非企业单位登记管理暂行条例》的承认和约束，但同时因为营利的运作模式而面临组织合法性的质疑。若登记为企业，一般情况下则无免税资格，和商业企业一样参与市场竞争。〔14 〕这给社会企业定性增加了不确定性。
社会企业缓慢成长表现之三：社会企业的商业模式不完善，容易使其陷入运营困境。〔15 〕首先是融资难题。公益类事业单位一旦转型为社会企业，原来的政府全额拨款或者差额拨款就会取消，因而会出现融资困难问题。商业融资模式强调投资者的收益最大化，这不符合社会企业的社会使命；而公益融资模式主要包括补贴融资、捐赠融资等，无法对社会企业的长期发展形成持续的支持。其次是利润分配模式不清，这关系社会企业的组织属性，难以确定其是“使命驱动型”组织还是“利润驱动型”组织。
社会企业缓慢成长表现之四：社会缺少对社会企业的认知，这里包括社会公众和其内部成员。社会企业需要通过自身的核心价值和公众形象赢得公众的认可。由于社会企业具有商业和公益的双重使命，有时会偏向商业目的引发使命漂移，从而造成公众认知的缺乏，继而导致社会企业的公信力和市场竞争力低下。社会企业内部成员对组织的认可和服从，主要依赖于社会企业的宗旨、组织文化、组织结构和战略管理以及社会企业家精神，但很多事业单位人员对社会企业是什么都认识不清，又怎么可能认可社会企业的价值观、使命感，这是公益类事业单位改革在观念上的主要障碍。
以上这些都是公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要障碍因素。
四、苏州公立医院改制：公益类事业单位转型的实证考察
公益类事业单位的诸多弊端显而易见，其改革的必要性不言而喻。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出对事业单位要实行企业化经营。这份文件显示，公益类事业单位改革有相对明确的方向，即市场化，其指向主要是生产经营类事业单位改革。苏州市正是在此背景下，2003年借着生产经营型事业单位转企改制工作的东风，对公益类事业单位改革进行了尝试。苏州原平江、金阊、沧浪等几个区政府参照《批转关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》（苏府〔2002〕110号文件），将辖区内的二级医院和街道卫生所改制为民办非企业单位，实行企业化运作，亦保留其公益性。⑥
之所以选取苏州市P医院、Y医院和K医院作为研究案例，是因为这三家医院都是在2003年由公益型事业单位转型为民办非企业单位的。由于三家医院各自经营特性不同，2003-2016年来管理模式的差异，导致它们如今发展状况也是大相径庭。这三个案例具有典型性，也具有一定的可比性，对于相关问题的研究具有学理上的解释意义。具体的资料和数据通过实地调查和访谈获得，为了方便比较研究，表1简要展示了三个被调查对象相关方面的情况。
（一）三家医院改制的过程描述。从表1中我们可以得知，经过13年的发展，三家医院状况差异很大。P医院是三家医院中唯一还保留了非政府主办、非营利性质的医院，正因为如此，它的利润既不能用来分红，也不能进行社会融资，结果自然是三家医院中经营状况最不好的。改制前的P医院毕竟是P区区级医院，其经营状况良好，转型后的发展由于综合性医院具有为社会提供基本和全面医疗服务的职能，各类服务的收费价格都要严格按照卫计委发布的标准执行，所以其营利空间本来就是有限的，甚至有时急诊科还要赔钱进去。本来如果每天的病人数量达到一定程度时也是可以增加营业额的，但是转型后本地区的三级网络医疗体系已经被打破⑧，所在区的居民生病时都优先选择苏州市级三级医院就诊，于是像P医院这种县区级的二级医院的病人数量就越来越少，营业额自然随之减少，老板也就无力进行再次投入。与P医院不同，转型后Y医院的营业额保持了每年15%的稳步增长，据该院院长介绍，他们的积累基本用来扩大经营范围。随着市场的进一步扩大和业内竞争的加剧，当前该院管理层意识到医院还必须扩大规模以保持市场地位。而另一方面，Y医院从2003年改制至2016年股东没有变动过，医院也没有足够多的资金用来扩大规模，这就严重制约了医院的壮大发展。Y医院2016年经苏州市卫生局批准，从非营利性组织转成了营利性企业。此时，医院要进行社会融资，就要求本身产权明晰，前提条件是需要Y医院从社会产权转为私有产权，而产权的转变必须交纳土地房产税500万，这成为Y医院当前面对的最大难题。目前，Y医院的扩大规模计划暂时搁置。K医院是三家医院中两次转型都比较成功的，第一次是2003年从公益类事业单位转为非政府主办、非营利性组织，第二次是2016年又从非营利性组织转为营利性企业。第一次转型后员工未发生变动，运行也相对稳定，营业额保持了较高的增长，每年增长达到近20%。2015年K医院的老板以1.2亿元的价格将K医院转卖给总部在北京的某国有基金公司。
（二）三家医院改制结果分析。以上简单梳理了被访三家医院转型历程及其后的发展状况，由于本研究着重考察的是公益事业单位转型的难点和社会企业生长的可能性，故而我们对其改革结果继续分析。
1.政府按照生产经营型事业单位标准强行推动改革的方式，与三家医院改制失败有密不可分的关系。2003年，公益类事业单位改制时，苏州除了几家医院和乡镇卫生院实行民办非改制，其他公益类事业单位并未改革，包括其他医疗卫生单位。在访谈几家医院时，都一致认为几家区政府强行套用苏州市政府2002年110号文件《关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》指令三家医院进行改革。医院是公益性事业单位，不属于生产经营型事业单位，此种改制本身就法无正当。P院院长、K院院长都认为，医院乃公益单位，当由政府主办与管理。调研中我们得知，苏州社区医院（即以前的乡镇卫生院）已被政府回购，重新转为公立性质。而2000年前轰动全国的宿迁市民营化医改，已重建公立医院。由此可见，公益类事业单位的主导地位，政府难以对之放手，医院民营化的效果不理想。 2.经营目标的偏离，是向社会企业转型失败的重要原因。我们认为，政府强制主导三家医院改制的初衷是将它们转为非政府主办、非营利性组织，这是接近于社会企业形式的，但是经过13年的发展之后，两家医院申请向私营企业转制，变成完全市场化的行为，实际上是在偏离社会企业的社会使命目标。按照衡量社会企业的标准来看，三家医院的转型都是失败的，其中K医院和Y医院分别在2015年和2016年转型为营利性公司；P医院虽然还保持了原来的性质，但经营状况堪忧，医院的生存首先得有资金的保证。公益事业单位向社会企业转型后首先面临的是市场生存的问题，这要求它生产的服务必须具有市场竞争力。P医院一方面无法和价格放开的完全市场主体竞争，另一方面也竞争不过商业手段受到同样制约的公立医院，因为公立医院有政府财政的支撑。“老板是抱着赚钱的目的来的，但一进来就后悔了，发现只能赚到买香烟的钱，他还要从其他的企业拿钱过来投入，而他本来也不是非常有钱的那种……”所以P医院管理者都认为综合性医院应该回归公立医院行列。
无疑，社会企业和非政府主办、非营利性机构是要利用市场化的手段实现社会使命的目的，而市场化手段的前提必须是营利的。Y医院专于五官及美容，K医院则是口腔，尤其是牙齿保养，都是专科医院，在本专业领域内具有权威性，在苏州本地区内具有较好的口碑，加之国家放开医疗美容市场的价格，使它们能够改进服务而获得更大的市场，因此在业绩上也保持了稳步的增长，它们的商业化手段是有效的。但它们最后都转向了营利性公司，其原因在于没法抵挡住市场资本的入侵。说到底，这两家医院已经偏离了社会使命的目标，转而追逐纯商业利润了。
3.人员流失严重，转制后身份难以认同，也是转型失败的重要原因。P医院职工改制时有员工198人，其中62人提前退休，离退休人员211人；Y医院转制时有职工65人，其中7人提前退休，58人进行身份置换，现退休8人，辞职30人，仍在单位就职的20人。K医院2003年12月转制，员工112人，提前退休31人，离退休55人。当时通过发放安置费买断工龄，安置费落实到个人后，同时与原单位解除人事（劳动）关系，职工可进入改制后单位或自谋职业。到2016年，三家医院职工流动大，离职人员达到70%左右。在访谈中，三家医院无一例外地表示当年的改制使得员工受到不公正的待遇，失去了事业单位体制内类似于公务员的身份，无论是在岗还是退休人员，生活得不到保障，对现有的身份难以认同。为此，三家医院的员工都走上了上访之路。由此不难发现，人们对当时的改制难以理解，对社会企业更是一无所知，自然会给医院改制带来重重障碍。
五、小结与讨论
苏州三家医院的转型改革给我们很多的启示，由一斑可窥全豹，由此可以推断中国整体公益类事业单位改革的状况。经过三十多年的市场化改革，公益类事业单位在教育、医疗卫生、科技研究等领域进行了民营化改革，苏州更是选择了区县二级医院和乡镇卫生院进行了大胆的尝试。只是结果令人感到遗憾，这项改革并没有产生实质性的变化，三家医院转型改制均不太成功。虽然三家医院转制为非政府主办、非营利性质的民办非企业，走上了市场化的道路，但数量太少，仅仅是少数几个区医院的试点，这说明公益类事业单位改制并没有成为我国公共部门治理变革的主轴。换言之，虽然现有的制度架构已经为公益类事业单位选择类似于社会企业的组织形式提供了可能性，但是面对不成熟的环境，很少有公益类事业单位出于自身理性愿意转制成社会企业。苏州市甚至有已经改制的社会企业又改为事业单位的例子。这说明，目前我国公益类事业单位向社会企业转型改制，在政府和社会两个层面还有很多工作要做。
下面我们需要进一步讨论公益类事业单位顺利转型为社会企业的先决条件问题。我们认为，主要依赖以下两方面。
一是政府应成为公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要推手。在政府主导性强的背景下，公共部门治理变革的走向，也就是非营利组织与国家的关系能否从补缺型转型为互补型，是公益类事业单位能否向社会企业顺利转型的战略性因素。实现这一转型的主要推手是政府。加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）教授在20世纪80年代后期提出的“能促型国家”理念 〔16 〕44-45及其西方國家的实践经验值得我们借鉴。其具体内容有如下三大观念性变革：第一，从政府提供向民间提供转型；第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型；第三，从保护劳工向保护工作转型。〔17 〕这里需要强调的是，只有政府关于事业单位改革的观念转变了，才能推进改革的顺利进行。当然，西方理念的引进需要结合我国的国情。
二是有赖于社会企业自身的成长和社会企业家的培育。社会企业需要有百折不挠的内在发展冲动，要在坚定自身“社会使命”的前提下发展壮大。当然，社会也应该相对宽容地对待社会企业，比如从广义的定义去理解社会企业，即以创造社会效益为核心文化的企业，就是社会企业。这样也可减少公益类事业单位向社会企业改制转型的多重障碍。不过，需要强调的是，事业单位的顺利转型，以及转型后社会企业得以壮大，其实更需要具有公益人格的社会企业家。熊彼特曾提出“企业家精神”的四个特征，建立私人王国、对胜利的热情、创造的喜悦和坚强的意志。社会企业家也同样需要这种“企业家精神”，且须具备来自公民社会组织的创新意识（严格区分于政府创新和企业创新）。〔18 〕否则，即便他们从事公益活动，也至多被称为慈善家或公益活动家。
最后，还要注意一点，即在具体操作过程中，切不可笼统地“一刀切”。对那些提供基础性公益服务而缺乏必要市场竞争能力的公益类事业单位，应该保留其事业单位行列，由国家财政根据实际情况进行补贴，以更好地向社会提供基础公益服务。
注 释：
①事业单位，是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。参见《事业单位登记管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令1998第252号）。
〔关键词〕 公益类事业单位，强主导型，社会企业，试点改制
〔中图分类号〕G275.2；D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0024-08
一、问题的缘起
事业单位①这一计划经济时代的产物，是极具中国特色的组织类型。王名先生把它列入非营利组织 〔1 〕11，顾昕先生则称之为公立组织 〔2 〕79。尽管从20世纪80年代中期开始一直酝酿着该类组织改革，但相较于国有企业、政府机构改革，其改革的目标体制到底是什么？至今为止还不是十分清晰。回顾中国事业单位改革的简单历程，不难发现其改革困难重重，且效果不佳亦不得要领。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出，福利型、公益型和事业型等第三产业单位要逐步进入市场经营领域，实行企业化管理。此阶段事业单位出现政事不分、企事不分、管办不分、资源配置效率低、服务公平性下降特别是“过度市场化”等问题。2006年，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，提出事业单位分类框架及分类改革意见并拟选择部分地区开展改革试点。在此基础上，部分省市拟定了分类改革方案，进行了摸底调查、清理整顿、模拟分类与改革试点工作。2011年中共中央、国务院又发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号文件），对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署，强调以科学分类作为改革基础，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。最后一类，即公益服务类事业单位，又分为公益一类和公益二类。其中，将承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益一类；将承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分实现由市场配置资源的公益类事业单位，划入公益二类。②公益二类则成为今后事业单位改革的重点和难点。
上述只是政策文件的出台，从现实效果来看，前两类事业单位改革因其目标明确，完成转型难度不大，而公益类事业单位（为了行文方便，下文将公益一类、二类统称为公益类事业单位）改革滞后于经济社会发展，带有浓厚的行政化色彩，其管理体制、运行机制等并未发生根本性转变。公益类事业单位依然是业内龙头老大，效率不高，与政府预设的改革目标还有较大差距。其实，目前国内相关学者对于公益类事业单位的改革也有过多种构想，包括公益类事业单位向第三部门 〔3 〕或非营利组织 〔4 〕的转型改制。但是这两种提法都有一定的缺陷，相对于政府或捐赠人，改制后亦很难保证其独立性，其中最为关键的是源于其资金的短缺，于是生发了一个新的思路即转向社会企业 〔5 〕，用商业化运作的手段保证其顺利运行，但其获利部分不用于分红，而用于公益事业。
二、事业单位的强主导性：公益类事业单位转型的自身限制
美国学者Dennis R. Young认为非营利组织相对于政府应承担公共服务职能，起着三种作用，即补充、互补和对抗。〔6 〕32-33然而，中国非营利组织运行的制度环境具有浓烈的国家法团主义特征，从而限制了非营利组织的成长 〔7 〕。因而不存在所谓的对抗状态，也不是萨拉蒙所倡导的互补型状态 〔8 〕99-117，而是对政府的拾遗补缺，其作用就是去填补政府留下来的空白。可以说，中国非营利组织先天性发育不足，长期受到一些事业单位挤压。经过了长达三十多年的市场化改革，非营利部门从出现并发展至今，从苏州的情况来看，没有发生重大的结构性转型，非营利组织依然羸弱（见图1）。如今，未完成改革的公益类事业单位依然处于主导地位，这会导致一系列问题，也成为其本身改革即向非营利组织转型的限制条件。
事业单位的强主导性表现之一：提供公共服务的领域非常庞杂，使得事业单位分类不清。事业单位分类改革一般是以公益性作为标准的，尤其是2011以来公益一类、二类的划分。然而到目前为止，对公益性的确切含义并没有权威性的说明。“公益性”是一个相当模糊的标准，并不是标准经济学意义上的公共产品，而是一种宽泛的指代，是指影响群众的基本生活，事关公众福利的一些社会事业。这在现实生活中就变得难以操作，人们无法以此为依据来判断政府是否应该设立公立机构来提供某些物品和服务。不难看出，公益性本身是个模糊不清的概念，它的边界也在不断发生变化。若以公益性为标准，就很难清晰地界定哪些机构应转化为非营利组织。 〔9 〕如图2显示，苏州事业单位服务领域之广为其分类、转型增加了难度。而社会上有一种错误观念，凡是社会公益服务就应该由政府来提供，这也是至今事业单位依然强大的原因。其实，根据国际经验，公共服务的民间提供也是完全有可能的，而政府只需行使付费者和监管者的职能。〔10 〕269-270
事业单位强主导性表现之二：行政色彩较浓。其实，中国的公益类事业单位改革从一开始就是一种“治标不治本”的制度改良。行政色彩浓厚的事业单位根本不愿意放弃其特权和垄断带来的利益，上文中提及的前两类事业单位自然不存在这些问题。究其根源，是政府职能转变不到位。公益类事业单位不仅是政府创办的，而且是政府直接管理的。它们一般情况下都隶属于某一级政府中的某个部门，该部门作为事业单位的“主管部门”，掌控着该单位的“人、财、物”等一切大权，如管理层的任命权乃至普通人事安排，审批其运营、预算计划以及评估其绩效的权力。〔11 〕3所有单位及其正式从业人员均有相应的行政级别，基本是上级任命。在这种体制下，公益类事业单位自然是对上负责。这种情况下，尽管强调事业单位改革，然而在诸如市场化的竞争中，行政主管部门自然偏向其“亲儿子”——公益类事业单位，很难客观中立地履行市场监管职能。可以说，现在公益类事业单位的市场约束不是太强。 社会企业缓慢成长表现之二：发展所需的外部环境基础薄弱。从政策环境来看，社会企业的发展前提是政府职能的转变。政府要逐步从公共服务的直接提供者向管理者角色转变，将公益类事业单位提供公共服务的职能逐步让渡给社会企业，鼓励事业单位的民营化和市场化，转型为社会力量来提供社会服务。目前来看，政府职能的转变滞后于社会企业发展需要，事业单位的行动也比较遲缓；从法律环境来看，由于社会企业是新生事物，我国目前的法律还存在着缺陷，对于社会企业创业缺乏有效的法律保护和监管。社会企业的注册登记有民办非企业和企业两种形式。若登记为民办非企业，则受《民办非企业单位登记管理暂行条例》的承认和约束，但同时因为营利的运作模式而面临组织合法性的质疑。若登记为企业，一般情况下则无免税资格，和商业企业一样参与市场竞争。〔14 〕这给社会企业定性增加了不确定性。
社会企业缓慢成长表现之三：社会企业的商业模式不完善，容易使其陷入运营困境。〔15 〕首先是融资难题。公益类事业单位一旦转型为社会企业，原来的政府全额拨款或者差额拨款就会取消，因而会出现融资困难问题。商业融资模式强调投资者的收益最大化，这不符合社会企业的社会使命；而公益融资模式主要包括补贴融资、捐赠融资等，无法对社会企业的长期发展形成持续的支持。其次是利润分配模式不清，这关系社会企业的组织属性，难以确定其是“使命驱动型”组织还是“利润驱动型”组织。
社会企业缓慢成长表现之四：社会缺少对社会企业的认知，这里包括社会公众和其内部成员。社会企业需要通过自身的核心价值和公众形象赢得公众的认可。由于社会企业具有商业和公益的双重使命，有时会偏向商业目的引发使命漂移，从而造成公众认知的缺乏，继而导致社会企业的公信力和市场竞争力低下。社会企业内部成员对组织的认可和服从，主要依赖于社会企业的宗旨、组织文化、组织结构和战略管理以及社会企业家精神，但很多事业单位人员对社会企业是什么都认识不清，又怎么可能认可社会企业的价值观、使命感，这是公益类事业单位改革在观念上的主要障碍。
以上这些都是公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要障碍因素。
四、苏州公立医院改制：公益类事业单位转型的实证考察
公益类事业单位的诸多弊端显而易见，其改革的必要性不言而喻。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出对事业单位要实行企业化经营。这份文件显示，公益类事业单位改革有相对明确的方向，即市场化，其指向主要是生产经营类事业单位改革。苏州市正是在此背景下，2003年借着生产经营型事业单位转企改制工作的东风，对公益类事业单位改革进行了尝试。苏州原平江、金阊、沧浪等几个区政府参照《批转关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》（苏府〔2002〕110号文件），将辖区内的二级医院和街道卫生所改制为民办非企业单位，实行企业化运作，亦保留其公益性。⑥
之所以选取苏州市P医院、Y医院和K医院作为研究案例，是因为这三家医院都是在2003年由公益型事业单位转型为民办非企业单位的。由于三家医院各自经营特性不同，2003-2016年来管理模式的差异，导致它们如今发展状况也是大相径庭。这三个案例具有典型性，也具有一定的可比性，对于相关问题的研究具有学理上的解释意义。具体的资料和数据通过实地调查和访谈获得，为了方便比较研究，表1简要展示了三个被调查对象相关方面的情况。
（一）三家医院改制的过程描述。从表1中我们可以得知，经过13年的发展，三家医院状况差异很大。P医院是三家医院中唯一还保留了非政府主办、非营利性质的医院，正因为如此，它的利润既不能用来分红，也不能进行社会融资，结果自然是三家医院中经营状况最不好的。改制前的P医院毕竟是P区区级医院，其经营状况良好，转型后的发展由于综合性医院具有为社会提供基本和全面医疗服务的职能，各类服务的收费价格都要严格按照卫计委发布的标准执行，所以其营利空间本来就是有限的，甚至有时急诊科还要赔钱进去。本来如果每天的病人数量达到一定程度时也是可以增加营业额的，但是转型后本地区的三级网络医疗体系已经被打破⑧，所在区的居民生病时都优先选择苏州市级三级医院就诊，于是像P医院这种县区级的二级医院的病人数量就越来越少，营业额自然随之减少，老板也就无力进行再次投入。与P医院不同，转型后Y医院的营业额保持了每年15%的稳步增长，据该院院长介绍，他们的积累基本用来扩大经营范围。随着市场的进一步扩大和业内竞争的加剧，当前该院管理层意识到医院还必须扩大规模以保持市场地位。而另一方面，Y医院从2003年改制至2016年股东没有变动过，医院也没有足够多的资金用来扩大规模，这就严重制约了医院的壮大发展。Y医院2016年经苏州市卫生局批准，从非营利性组织转成了营利性企业。此时，医院要进行社会融资，就要求本身产权明晰，前提条件是需要Y医院从社会产权转为私有产权，而产权的转变必须交纳土地房产税500万，这成为Y医院当前面对的最大难题。目前，Y医院的扩大规模计划暂时搁置。K医院是三家医院中两次转型都比较成功的，第一次是2003年从公益类事业单位转为非政府主办、非营利性组织，第二次是2016年又从非营利性组织转为营利性企业。第一次转型后员工未发生变动，运行也相对稳定，营业额保持了较高的增长，每年增长达到近20%。2015年K医院的老板以1.2亿元的价格将K医院转卖给总部在北京的某国有基金公司。
（二）三家医院改制结果分析。以上简单梳理了被访三家医院转型历程及其后的发展状况，由于本研究着重考察的是公益事业单位转型的难点和社会企业生长的可能性，故而我们对其改革结果继续分析。
1.政府按照生产经营型事业单位标准强行推动改革的方式，与三家医院改制失败有密不可分的关系。2003年，公益类事业单位改制时，苏州除了几家医院和乡镇卫生院实行民办非改制，其他公益类事业单位并未改革，包括其他医疗卫生单位。在访谈几家医院时，都一致认为几家区政府强行套用苏州市政府2002年110号文件《关于市属生产经营型事业单位转企改制工作的实施意见的通知》指令三家医院进行改革。医院是公益性事业单位，不属于生产经营型事业单位，此种改制本身就法无正当。P院院长、K院院长都认为，医院乃公益单位，当由政府主办与管理。调研中我们得知，苏州社区医院（即以前的乡镇卫生院）已被政府回购，重新转为公立性质。而2000年前轰动全国的宿迁市民营化医改，已重建公立医院。由此可见，公益类事业单位的主导地位，政府难以对之放手，医院民营化的效果不理想。 2.经营目标的偏离，是向社会企业转型失败的重要原因。我们认为，政府强制主导三家医院改制的初衷是将它们转为非政府主办、非营利性组织，这是接近于社会企业形式的，但是经过13年的发展之后，两家医院申请向私营企业转制，变成完全市场化的行为，实际上是在偏离社会企业的社会使命目标。按照衡量社会企业的标准来看，三家医院的转型都是失败的，其中K医院和Y医院分别在2015年和2016年转型为营利性公司；P医院虽然还保持了原来的性质，但经营状况堪忧，医院的生存首先得有资金的保证。公益事业单位向社会企业转型后首先面临的是市场生存的问题，这要求它生产的服务必须具有市场竞争力。P医院一方面无法和价格放开的完全市场主体竞争，另一方面也竞争不过商业手段受到同样制约的公立医院，因为公立医院有政府财政的支撑。“老板是抱着赚钱的目的来的，但一进来就后悔了，发现只能赚到买香烟的钱，他还要从其他的企业拿钱过来投入，而他本来也不是非常有钱的那种……”所以P医院管理者都认为综合性医院应该回归公立医院行列。
无疑，社会企业和非政府主办、非营利性机构是要利用市场化的手段实现社会使命的目的，而市场化手段的前提必须是营利的。Y医院专于五官及美容，K医院则是口腔，尤其是牙齿保养，都是专科医院，在本专业领域内具有权威性，在苏州本地区内具有较好的口碑，加之国家放开医疗美容市场的价格，使它们能够改进服务而获得更大的市场，因此在业绩上也保持了稳步的增长，它们的商业化手段是有效的。但它们最后都转向了营利性公司，其原因在于没法抵挡住市场资本的入侵。说到底，这两家医院已经偏离了社会使命的目标，转而追逐纯商业利润了。
3.人员流失严重，转制后身份难以认同，也是转型失败的重要原因。P医院职工改制时有员工198人，其中62人提前退休，离退休人员211人；Y医院转制时有职工65人，其中7人提前退休，58人进行身份置换，现退休8人，辞职30人，仍在单位就职的20人。K医院2003年12月转制，员工112人，提前退休31人，离退休55人。当时通过发放安置费买断工龄，安置费落实到个人后，同时与原单位解除人事（劳动）关系，职工可进入改制后单位或自谋职业。到2016年，三家医院职工流动大，离职人员达到70%左右。在访谈中，三家医院无一例外地表示当年的改制使得员工受到不公正的待遇，失去了事业单位体制内类似于公务员的身份，无论是在岗还是退休人员，生活得不到保障，对现有的身份难以认同。为此，三家医院的员工都走上了上访之路。由此不难发现，人们对当时的改制难以理解，对社会企业更是一无所知，自然会给医院改制带来重重障碍。
五、小结与讨论
苏州三家医院的转型改革给我们很多的启示，由一斑可窥全豹，由此可以推断中国整体公益类事业单位改革的状况。经过三十多年的市场化改革，公益类事业单位在教育、医疗卫生、科技研究等领域进行了民营化改革，苏州更是选择了区县二级医院和乡镇卫生院进行了大胆的尝试。只是结果令人感到遗憾，这项改革并没有产生实质性的变化，三家医院转型改制均不太成功。虽然三家医院转制为非政府主办、非营利性质的民办非企业，走上了市场化的道路，但数量太少，仅仅是少数几个区医院的试点，这说明公益类事业单位改制并没有成为我国公共部门治理变革的主轴。换言之，虽然现有的制度架构已经为公益类事业单位选择类似于社会企业的组织形式提供了可能性，但是面对不成熟的环境，很少有公益类事业单位出于自身理性愿意转制成社会企业。苏州市甚至有已经改制的社会企业又改为事业单位的例子。这说明，目前我国公益类事业单位向社会企业转型改制，在政府和社会两个层面还有很多工作要做。
下面我们需要进一步讨论公益类事业单位顺利转型为社会企业的先决条件问题。我们认为，主要依赖以下两方面。
一是政府应成为公益类事业单位向社会企业顺利转型的主要推手。在政府主导性强的背景下，公共部门治理变革的走向，也就是非营利组织与国家的关系能否从补缺型转型为互补型，是公益类事业单位能否向社会企业顺利转型的战略性因素。实现这一转型的主要推手是政府。加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）教授在20世纪80年代后期提出的“能促型国家”理念 〔16 〕44-45及其西方國家的实践经验值得我们借鉴。其具体内容有如下三大观念性变革：第一，从政府提供向民间提供转型；第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型；第三，从保护劳工向保护工作转型。〔17 〕这里需要强调的是，只有政府关于事业单位改革的观念转变了，才能推进改革的顺利进行。当然，西方理念的引进需要结合我国的国情。
二是有赖于社会企业自身的成长和社会企业家的培育。社会企业需要有百折不挠的内在发展冲动，要在坚定自身“社会使命”的前提下发展壮大。当然，社会也应该相对宽容地对待社会企业，比如从广义的定义去理解社会企业，即以创造社会效益为核心文化的企业，就是社会企业。这样也可减少公益类事业单位向社会企业改制转型的多重障碍。不过，需要强调的是，事业单位的顺利转型，以及转型后社会企业得以壮大，其实更需要具有公益人格的社会企业家。熊彼特曾提出“企业家精神”的四个特征，建立私人王国、对胜利的热情、创造的喜悦和坚强的意志。社会企业家也同样需要这种“企业家精神”，且须具备来自公民社会组织的创新意识（严格区分于政府创新和企业创新）。〔18 〕否则，即便他们从事公益活动，也至多被称为慈善家或公益活动家。
最后，还要注意一点，即在具体操作过程中，切不可笼统地“一刀切”。对那些提供基础性公益服务而缺乏必要市场竞争能力的公益类事业单位，应该保留其事业单位行列，由国家财政根据实际情况进行补贴，以更好地向社会提供基础公益服务。
注 释：
①事业单位，是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。参见《事业单位登记管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令1998第252号）。