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[摘要]中外合作办学从作为中国教育事业的补充到中国教育事业的组成部分，政府对中外合作办学从怀疑和观望到认可和重视，反映了政府在中外合作办学发展中的角色的转变。从管理者、监督者、支持者和引导者这四个不同的角色分析政府如何发挥其在中外合作办学发展中的作用。
[关键词]中外合作办学；政府；角色扮演
[中图分类号]G64[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2011)05-0014-04
随着中外合作办学的不断规范发展，越来越多的问题在中外合作办学相关条例实施过程中凸显出来，有些甚至背离了中外合作办学发展的初衷，严重影响了中国高等教育的质量和教育的市场秩序。政府作为中外合作办学发展中的最大利益相关者之一，在中外合作办学的发展过程中扮演着重要的角色。然而，中外合作办学发展中的一系列的问题，尤其是质量问题，足以说明政府如何扮演好自己的角色是个亟待解决的问题。政府在中外合作办学发展的过程中不应只作为管理者和监督者，在制定了相关的法律政策之后，就可以高枕无忧，同时也应该扮演好引导者和支持者的角色。
经历了由法规的相对空白混乱到逐渐的秩序井然，在这其中政府监管的主导作用毋庸置疑。
1管理者
中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。中外合作办学的公益性决定了政府要作为管理者在其中起着举足轻重的作用，决定着中外合作办学能否真正引进优质教育资源，促进中国高等教育的国际化，推动中国教育事业的发展。
1.1 立法——细化完善法规
1）明确各职能部门在中外合作办学发展中的职责。部分离不开整体，中外合作办学的发展离不开政府各个部门的配合，但是在办学实践中由于缺少相关职能部门的对口政策，以至于出现政出多门，相互推诿的现象，加大了中外合作办学者顺利办学的难度。比如，北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院是中国内地与港澳台合作办学，是中国教育部直接审批并委托省人民政府进行管理，办学需参照中外合作办学条例，但又不完全按照此规定执行。但是由于法规不明晰，配套政策不完善，具体操作流程不明晰，其在具体实施过程中，比如在基建项目审批时，就发生了发改局与外贸局之间因文件规定不清，相互推诿，各执一词，最终采用“特事特办原则”，延误工期大半年之久，险些延误开学，增加建设成本[1]。
2 ）界定优质教育资源的标准，设定课程准入标准和细则。中外合作办学的核心是引进优质教育资源，优质教育资源的核心在于课程，但是这个优质的标准如何界定，课程的准入细则是什么，国家并没有明确的标准和规定，致使引进的教育资源良莠不齐。正如澳大利亚的专家George Brown指出：“中国正成为全球‘野鸡大学’的富矿；美国教育评论专家Chip也透露这样一条信息：在美国，有100多个假认证协会，他们正积极向亚洲市场，特别是中国市场进军。”同时一些中外合作办学项目或者机构办学的规模偏小，办学的条件比较差。比如，课程的引进要么是全盘西化，造成在中国的水土不服，要么是从国内同类同层次院校培养计划改造而来的“贴牌教育”；没有稳定的专职教师队伍，教师流动性大，外方教师比例偏少；教学管理队伍松散，素质不高。政府在立法时，应当明确细致的界定优质教育资源的标准，并设定课程准入的标准和细则。
3）进一步细化对各种优惠政策的标准。政府对中外合作办学的优惠政策主要体现在奖惩、税收优惠、信贷优惠、专项资金的资助等方面，但是，目前政府对提供优惠的义务主体、优惠的适用范围和标准、资助的对象范围、资助的标准等一系列的问题都没有做出明确的规定，给优惠政策的落实增加了难度。
4）招生、收费和证书颁发相关的管理。教育部有关部门负责人指出，根据前一阶段开展信息注册工作的情况，发现部分中外合作办学机构或项目存在超出审批机关批准的招生计划人数招生、自行更换招生专业或者增设颁发境外学历学位专业、自行增发境外学历学位证书等问题。还有个别单位未依法取得中外合作办学资格，违规招收颁发境外学历学位证书的学生[2]。非法招生、计划外招生、违规颁发学历学位的现象屡禁不止，正是因为相关法律条文的缺失。
对于中外合作办学的收费，《中外合作办学条例》仅仅是要求“依照国家有关政府定价的规定确定并公布”，并没有出台具体的管理办法。不同层次不同类别的中外合作办学在收费项目和收费标准上没有可以依据的具体的法律法规，导致目前中外合作办学在收费方面依旧比较混乱。
针对政府的认证，目前教育部还在积极筹建本科以上层次中外合作办学颁发境外学历学位证书认证注册信息库，已完成2008年9月以来20家机构和68个项目，共计14553名学生境外学历学位证书认证注册工作[2]。但是，那些为了扩大招生规模进行中外合作办学的高校，往往降低入学录取成绩，甚至不要国内高考入学成绩就将学生招进学校，在无法授予国内文凭的情况下，就只授予国外教育机构的文凭[3]。对这种情况，国家并没有明确的处罚措施。
1.2教育主权的维护——树立与时俱进的教育主权观
维护国家的教育主权，是国家对教育实行对外交流与合作和制定相关教育法律法规的出发点。国家是教育对外交流与合作的行为主体，教育主权的维护是国家管理者角色的重要体现。教育主权是国家主权的下位概念，国家主权从最初产生到发展至今，经历了政治独立和国家安全的“第一代主权”，经济主权的“第二代主权”直到目前的“第三代主权”——文化主权。国家主权随着政治、经济和文化的不断发展在不断演变，教育主权作为其下位概念也应当与时俱进。
1）维护受教育者的合法权益。中外合作办学法律法规中关于教育主权维护的概念，仍停留在当初《中外合作办学条例》（2003）的阐述。从本质上讲，维护教育主权的根本目的应该是依法保障我国公民受教育权的实现，最大限度地满足国家领土范围内公民的受教育权需求[4]。中外合作办学的核心是引进优质教育资源，这也是满足我国公民受教育权需求的重要途径之一。因此，受教育者的合法权益也应成为国家在中外合作办学发展中维护教育主权的重要组成部分。然而，由于我国中外合作办学的发展刚刚开始步入正轨，发展过程中受教育者权益受到侵害的例子时有发生。但是对受教育者权益保护并没有专门系统的规定，这点已经阻碍了中外合作办学的健康可持续发展。
2）灵活让渡国家教育主权，扶持中国传统文化教育。在确保对内最高权威性和对外独立自主性这两个教育主权根本属性之后，国家在自愿原则下对教育主权的灵活让渡并不必然危及国家主权[4]。教育服务贸易的自由化并非要求成员接触对教育服务贸易的规制，而是重新规制。正如WTO框架下的《服务贸易总协定》前言所说：“承认各成员有权为实现国家政策目标而对其境内服务的供给进行规制以及制定新的法规。”主权是一个聚合性的概念，国家必须维护的是主权实体的完整性，这是主权立场的立足点，而在较低的主权层次或某些主权相关的具体问题上则可以有一定的灵活性[5]。在对我国教育服务贸易重新规制的过程中，为了更大限度的维护国家的教育主权，在确保核心教育主权没有受到损害的情况下可以灵活适当的让渡教育主权。于此同时，政府应大力支持中国传统文化教育在中外合作办学中的发展，走出国门，打造中国特色的文化品牌，让学生在充分了解中国文化的基础上学习世界文化，成为真正的复合型人才，让世界了解更加原汁原味的中国文化。
2监督者
在中外合作办学相关法律规范出台后，中外合作办学的发展问题重重，说明了缺乏监督的法规是无法最大化发挥其效力的，中外合作办学的发展离不开政府的监督。由于中外合作办学发展的核心是引进优质教育资源，政府不仅对办学者的招生、教育教学、内部管理体制、学历学位颁发、收费和资产实行监督，更应重在课程质量和教学质量的监督，保证教育主权。完善社会参与中外合作办学的管理和监督，建立多角度、多层次的评估体系，确保规范、优质办学。
2.1完善中外合作办学的两个平台和两个机制
政府近几年为了加强对中外合作办学的监管，重点推进中外合作办学监管信息平台、颁发证书认证平台和中外合作办学质量评估机制以及执法和处罚机制的建设。由于建立的时间不长，政府的监管信息平台还没有完全发挥作用，颁发证书认证平台也还没有建成投入使用，质量评估刚刚开始，执法和处罚机制还没建立，这需要政府尽快实施。建立中外合作办学的执法和处罚机制，应该有一个退出机制，办不好，就必须退出。
政策的执行是政策过程的重要环节，政策目标的实现与否很大程度上取决于政策执行过程的有效性。然而，目前我国相关的法律法规对政府支持的政策的执行过程基本没做任何相应的规定，导致政策执行的效力低下。比如，申请合作办学的程序复杂，审批周期过长；许多政策的执行需要多个政府部门的协调，但是中外合作办学相关的法律规范对政府部门之间的协调所做规定甚少，造成很多优惠政策很难落实，比如税收优惠政策涉及税务行政部门、信贷优惠涉及金融机构、外汇政策涉及外汇管理部门、关税涉及海关。政策执行的责任追究机制和监督机制的强化是保证公共政策有效性的最有力环节，没有强有力的责任追究机制和监督机制，就有可能使政府的政策失信于民，损害政府政策的权威。政府应当建立强有力的责任追究机制。
2.2完善评估体系，更大发挥评估的作用
政府为了进一步规范中外合作办学管理，提高中外合作办学质量，促进中外合作办学健康发展，于2009年下半年对中外合作办学实施评估，并对中外合作办学机构和中外合作办学项目设定了不同的评估标准。目前已基本完成四个试点省份的自评工作，但是自评往往会出现政府规制失灵现象，评估的效力并不显著，对课程质量的评估并未得到应有的重视。对课程的设置也应作为评估的重点之一，这不仅是规范课程市场和引进优质教育资源的关键，也牵涉到国家教育主权的维护。为规范课程质量，可对课程每隔3~5年进行审批一次，将获得批准的课程在相关网站进行公布作为学生选择不同高等教育、不同课程的依据。
此外，目前的质量评估主要是由教育部组织进行，评估专家组成员多为临时选定，尚未建立相关中介组织机构负责具体操作，虽然对机构和项目设定了不同的评估指标，但相关评审要求、程序和标准还不明确。为了最大化的发挥评估的效果，政府对中外合作办学的评估应当分门别类，进行多层次、多类别、多角度、制度化和常规化的评估。
2.3加强对师资质量的监管
提升中外合作办学的质量，一要有高质量的教材，二要有高质量的教师[6]。 目前政府对中外合作办学的师资要求仍止于评估状态，并没有出台相应的硬性处罚措施。导致现在中外合作办学的外国教育机构的教师授课的比例仍旧偏低，有些机构和项目的外聘教师绝大部分是语言教师，而且是外方合作机构临时从社会上招聘过来的；有些外聘教师由于科研条件以及相关制度的限制，只是在中方合作机构和项目工作1~2年，刚对中国的教学环境和社会文化有所了解，开始进入教师的角色时就离开，无法持续发挥作用[6]。
《教育规划纲要》第四十七条强调要转变政府教育管理职能。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施。政府在中外合作办学的发展中除了要扮演管理者和监督者的角色外，还应扮好支持者和引导者的角色。
3支持者
从教育经济学的角度来看，中外合作办学被归为“与国家利益密切相关有市场失灵的那部分教育”，国家需给予一定的资助。由此可见，政府作为支持者的角色是必不可少的。
3.1政策支持
在法规规范范围内，营造宽松的发展氛围，允许中外合作办学试错，建立公平的竞争环境，使中外合作办学个体可以自主引进优质的教育资源。许多项目审批后进行了两三年就停止招生了，真正从上世纪90年代批准的项目还维持到现在的，全国范围内没有几个[7]。政府应当提高政策的科学性和连续性，对中外合作办学的发展给予政策支持。
3.2税收支持
中外合作办学的层次和种类多样，但政府并未对中外合作办学机构税收优惠予以明确说明，比如，实施学历教育和实施非学历教育，办学者要求取得合理回报和办学者不要求取得合理回报，项目和机构，实施本科及以上和实施本科以下的中外合作办学分别将如何收税或者实施何种税收优惠。政府应当分层次、分类别对不同性质的中外合作办学予以不同的税收优惠和资金资助。
3.3信息支持
由于中外合作办学发展的历史并不长，加之中国主要是作为教育输入的一方，中外合作办学中的信息不对称就显得尤为突出。然而，要做出正确的决策必须要掌握相当数量和质量的信息。在2005年，UNESCO和OECD联合颁发的《跨国高等教育质量保证指南》在对政府的指南中，提到在跨国教育的活动中，政府应当提供准确的、可信赖的并且容易获得的信息。直到现在，这种信息不对称并未很好的解决。比如，学生很难有效的识别和监督教学质量；中方合作者对外方合作者提供的信息的真实性，对国外教育机构的真伪优劣和教育水平，往往很难做出判断；对于中外合作办学机构所提供信息的真实性程度，学生和家长也很难做出判断。虽然目前政府已经依托教育涉外监管信息网建立了中外合作办学监管信息平台，但是目前仅提供了国外教育机构的名单和通过复核的中外合作办学的名单，进一步的核心的信息并未太多涉及，不能有效的解决这种信息不对称的现象。
4引导者
4.1宏观规划，促进教育公平，促进中西部中外合作办学的发展
在中外合作办学发展的浪潮中，由于国内高校定位不明确，目前，我国参与高等教育中外合作办学的高校既有部属重点大学、一般地方本科院校，也有高职高专和成人高校[8]。使得中外合作办学的秩序发展混乱，没有真正引进国外优质教育资源，反而影响国内高等教育的质量和声誉。而且，中外合作办学的专业和学科分布主要集中在热门、投资成本低、应用性比较强的专业和学科。大量的重复建设、低质量建设的中外合作办学项目鱼龙混杂，损害了中外合作办学的整体声誉，影响了中外合作办学的可持续发展。政府应当对中外合作办学的发展进行总体的规划，不同类型、不同层次的高校发展不同类型、不同模式的中外合作办学，规范办学秩序，真正达到引进国内急需的、国际领先的优质的高等教育资源。
中外合作办学的初衷之一是促进教育公平，让更多的人享受到优质的教育资源，但是国家对如何促进教育资源公平分配并没有做详细的具体的规定。在高质量、高层次教育上，仍处于卖方市场，如果单凭市场调节，不可避免会诱发教育的垄断行为。学校（特别是办学水平较好、教育质量较高的学校）通过较高的教育收费和抑制教育需求等方式，从中赢利甚至获取垄断利润，由此形成教育不公平现象[9]。
政策引导，比如目前的中外合作办学多数仍集中在沿海发达地区，中西部尤其西部仍旧偏少，为了促进教育资源的公平，应当切实落实中西部发展中外合作办学的优惠。由于中西部，尤其是西部地区的经济发展水平的影响，国家又没有实质性的优惠政策出台，据目前的数据统计，西部高等教育中外合作办学的总量仅为23个，中部218个，而东部已经达到252个，机构也有24个。国家应当将对在中西部进行中外合作办学的优惠政策具体化，比如在办学结余的回报比例、税收和财政资助、人才引进、定价等方面都加大优惠的力度，积极引导国外优质的教育资源进入广大西部地区，使中外合作办学的效益最大化。
4.2以示范引规范
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第四十九条规定“鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批示范性中外合作办学机构。”可以建立示范性的中外合作办学机构和项目，国家给予重点支持，引导同类别同层次的中外合作办学的发展。同时也可以以专项的形式对好的项目进行资助，扶植一批高水平项目[7]。
国家在中外合作办学中只有扮演好管理者、监督者、支持者、引导者的角色，才能更好的发挥其在中外合作办学发展中的作用，促进中外合作办学规范、健康、有序的发展。
参考文献
[1] 李文.中外合作办学监管模式的研究[D].广州:暨南大学,2007:45.
[2]教育部教育涉外监管信息网.教育部将对中外合作办学学生获得的境外文凭实行认证注册制度[EB/OL].(2011-06-01)[2011-07-30].http://www.jsj.edu.cn/index.php/default/news/index/352.
[3] 龚微,谭萍.论高等教育中外合作办学的困境及法制对策——以办学模式为视角[J].吉首大学学报,2010,（11）:160-164.
[4]张卫国.跨国高等教育背景下教育主权新论[J].国家教育行政学院学报,2011,（5）:24-28.
[5] 刘杰. 经济全球化时代的国家主权[M].北京: 长征出版社, 2001:121-138,294.
[6]林金辉.论中外合作办学的可持续发展[J].教育研究,2011,（6）:64-67.
[7]吉晓喆,廖玫.中国推行中外合作办学的制度演化[J].现代教育管理,2010,（2）:107-109.
[8]林金辉,刘志平.论高等教育中外合作办学的规范与引导[J].江苏高教,2007,（6）:75-78.
[9]康书生,孙怀春,姚增辉.中外合作办学提供产品的性质与市场分析[J].燕山大学学报（哲学社会科学版）,2005,（5）:61-63,89.
[关键词]中外合作办学；政府；角色扮演
[中图分类号]G64[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2011)05-0014-04
随着中外合作办学的不断规范发展，越来越多的问题在中外合作办学相关条例实施过程中凸显出来，有些甚至背离了中外合作办学发展的初衷，严重影响了中国高等教育的质量和教育的市场秩序。政府作为中外合作办学发展中的最大利益相关者之一，在中外合作办学的发展过程中扮演着重要的角色。然而，中外合作办学发展中的一系列的问题，尤其是质量问题，足以说明政府如何扮演好自己的角色是个亟待解决的问题。政府在中外合作办学发展的过程中不应只作为管理者和监督者，在制定了相关的法律政策之后，就可以高枕无忧，同时也应该扮演好引导者和支持者的角色。
经历了由法规的相对空白混乱到逐渐的秩序井然，在这其中政府监管的主导作用毋庸置疑。
1管理者
中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。中外合作办学的公益性决定了政府要作为管理者在其中起着举足轻重的作用，决定着中外合作办学能否真正引进优质教育资源，促进中国高等教育的国际化，推动中国教育事业的发展。
1.1 立法——细化完善法规
1）明确各职能部门在中外合作办学发展中的职责。部分离不开整体，中外合作办学的发展离不开政府各个部门的配合，但是在办学实践中由于缺少相关职能部门的对口政策，以至于出现政出多门，相互推诿的现象，加大了中外合作办学者顺利办学的难度。比如，北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院是中国内地与港澳台合作办学，是中国教育部直接审批并委托省人民政府进行管理，办学需参照中外合作办学条例，但又不完全按照此规定执行。但是由于法规不明晰，配套政策不完善，具体操作流程不明晰，其在具体实施过程中，比如在基建项目审批时，就发生了发改局与外贸局之间因文件规定不清，相互推诿，各执一词，最终采用“特事特办原则”，延误工期大半年之久，险些延误开学，增加建设成本[1]。
2 ）界定优质教育资源的标准，设定课程准入标准和细则。中外合作办学的核心是引进优质教育资源，优质教育资源的核心在于课程，但是这个优质的标准如何界定，课程的准入细则是什么，国家并没有明确的标准和规定，致使引进的教育资源良莠不齐。正如澳大利亚的专家George Brown指出：“中国正成为全球‘野鸡大学’的富矿；美国教育评论专家Chip也透露这样一条信息：在美国，有100多个假认证协会，他们正积极向亚洲市场，特别是中国市场进军。”同时一些中外合作办学项目或者机构办学的规模偏小，办学的条件比较差。比如，课程的引进要么是全盘西化，造成在中国的水土不服，要么是从国内同类同层次院校培养计划改造而来的“贴牌教育”；没有稳定的专职教师队伍，教师流动性大，外方教师比例偏少；教学管理队伍松散，素质不高。政府在立法时，应当明确细致的界定优质教育资源的标准，并设定课程准入的标准和细则。
3）进一步细化对各种优惠政策的标准。政府对中外合作办学的优惠政策主要体现在奖惩、税收优惠、信贷优惠、专项资金的资助等方面，但是，目前政府对提供优惠的义务主体、优惠的适用范围和标准、资助的对象范围、资助的标准等一系列的问题都没有做出明确的规定，给优惠政策的落实增加了难度。
4）招生、收费和证书颁发相关的管理。教育部有关部门负责人指出，根据前一阶段开展信息注册工作的情况，发现部分中外合作办学机构或项目存在超出审批机关批准的招生计划人数招生、自行更换招生专业或者增设颁发境外学历学位专业、自行增发境外学历学位证书等问题。还有个别单位未依法取得中外合作办学资格，违规招收颁发境外学历学位证书的学生[2]。非法招生、计划外招生、违规颁发学历学位的现象屡禁不止，正是因为相关法律条文的缺失。
对于中外合作办学的收费，《中外合作办学条例》仅仅是要求“依照国家有关政府定价的规定确定并公布”，并没有出台具体的管理办法。不同层次不同类别的中外合作办学在收费项目和收费标准上没有可以依据的具体的法律法规，导致目前中外合作办学在收费方面依旧比较混乱。
针对政府的认证，目前教育部还在积极筹建本科以上层次中外合作办学颁发境外学历学位证书认证注册信息库，已完成2008年9月以来20家机构和68个项目，共计14553名学生境外学历学位证书认证注册工作[2]。但是，那些为了扩大招生规模进行中外合作办学的高校，往往降低入学录取成绩，甚至不要国内高考入学成绩就将学生招进学校，在无法授予国内文凭的情况下，就只授予国外教育机构的文凭[3]。对这种情况，国家并没有明确的处罚措施。
1.2教育主权的维护——树立与时俱进的教育主权观
维护国家的教育主权，是国家对教育实行对外交流与合作和制定相关教育法律法规的出发点。国家是教育对外交流与合作的行为主体，教育主权的维护是国家管理者角色的重要体现。教育主权是国家主权的下位概念，国家主权从最初产生到发展至今，经历了政治独立和国家安全的“第一代主权”，经济主权的“第二代主权”直到目前的“第三代主权”——文化主权。国家主权随着政治、经济和文化的不断发展在不断演变，教育主权作为其下位概念也应当与时俱进。
1）维护受教育者的合法权益。中外合作办学法律法规中关于教育主权维护的概念，仍停留在当初《中外合作办学条例》（2003）的阐述。从本质上讲，维护教育主权的根本目的应该是依法保障我国公民受教育权的实现，最大限度地满足国家领土范围内公民的受教育权需求[4]。中外合作办学的核心是引进优质教育资源，这也是满足我国公民受教育权需求的重要途径之一。因此，受教育者的合法权益也应成为国家在中外合作办学发展中维护教育主权的重要组成部分。然而，由于我国中外合作办学的发展刚刚开始步入正轨，发展过程中受教育者权益受到侵害的例子时有发生。但是对受教育者权益保护并没有专门系统的规定，这点已经阻碍了中外合作办学的健康可持续发展。
2）灵活让渡国家教育主权，扶持中国传统文化教育。在确保对内最高权威性和对外独立自主性这两个教育主权根本属性之后，国家在自愿原则下对教育主权的灵活让渡并不必然危及国家主权[4]。教育服务贸易的自由化并非要求成员接触对教育服务贸易的规制，而是重新规制。正如WTO框架下的《服务贸易总协定》前言所说：“承认各成员有权为实现国家政策目标而对其境内服务的供给进行规制以及制定新的法规。”主权是一个聚合性的概念，国家必须维护的是主权实体的完整性，这是主权立场的立足点，而在较低的主权层次或某些主权相关的具体问题上则可以有一定的灵活性[5]。在对我国教育服务贸易重新规制的过程中，为了更大限度的维护国家的教育主权，在确保核心教育主权没有受到损害的情况下可以灵活适当的让渡教育主权。于此同时，政府应大力支持中国传统文化教育在中外合作办学中的发展，走出国门，打造中国特色的文化品牌，让学生在充分了解中国文化的基础上学习世界文化，成为真正的复合型人才，让世界了解更加原汁原味的中国文化。
2监督者
在中外合作办学相关法律规范出台后，中外合作办学的发展问题重重，说明了缺乏监督的法规是无法最大化发挥其效力的，中外合作办学的发展离不开政府的监督。由于中外合作办学发展的核心是引进优质教育资源，政府不仅对办学者的招生、教育教学、内部管理体制、学历学位颁发、收费和资产实行监督，更应重在课程质量和教学质量的监督，保证教育主权。完善社会参与中外合作办学的管理和监督，建立多角度、多层次的评估体系，确保规范、优质办学。
2.1完善中外合作办学的两个平台和两个机制
政府近几年为了加强对中外合作办学的监管，重点推进中外合作办学监管信息平台、颁发证书认证平台和中外合作办学质量评估机制以及执法和处罚机制的建设。由于建立的时间不长，政府的监管信息平台还没有完全发挥作用，颁发证书认证平台也还没有建成投入使用，质量评估刚刚开始，执法和处罚机制还没建立，这需要政府尽快实施。建立中外合作办学的执法和处罚机制，应该有一个退出机制，办不好，就必须退出。
政策的执行是政策过程的重要环节，政策目标的实现与否很大程度上取决于政策执行过程的有效性。然而，目前我国相关的法律法规对政府支持的政策的执行过程基本没做任何相应的规定，导致政策执行的效力低下。比如，申请合作办学的程序复杂，审批周期过长；许多政策的执行需要多个政府部门的协调，但是中外合作办学相关的法律规范对政府部门之间的协调所做规定甚少，造成很多优惠政策很难落实，比如税收优惠政策涉及税务行政部门、信贷优惠涉及金融机构、外汇政策涉及外汇管理部门、关税涉及海关。政策执行的责任追究机制和监督机制的强化是保证公共政策有效性的最有力环节，没有强有力的责任追究机制和监督机制，就有可能使政府的政策失信于民，损害政府政策的权威。政府应当建立强有力的责任追究机制。
2.2完善评估体系，更大发挥评估的作用
政府为了进一步规范中外合作办学管理，提高中外合作办学质量，促进中外合作办学健康发展，于2009年下半年对中外合作办学实施评估，并对中外合作办学机构和中外合作办学项目设定了不同的评估标准。目前已基本完成四个试点省份的自评工作，但是自评往往会出现政府规制失灵现象，评估的效力并不显著，对课程质量的评估并未得到应有的重视。对课程的设置也应作为评估的重点之一，这不仅是规范课程市场和引进优质教育资源的关键，也牵涉到国家教育主权的维护。为规范课程质量，可对课程每隔3~5年进行审批一次，将获得批准的课程在相关网站进行公布作为学生选择不同高等教育、不同课程的依据。
此外，目前的质量评估主要是由教育部组织进行，评估专家组成员多为临时选定，尚未建立相关中介组织机构负责具体操作，虽然对机构和项目设定了不同的评估指标，但相关评审要求、程序和标准还不明确。为了最大化的发挥评估的效果，政府对中外合作办学的评估应当分门别类，进行多层次、多类别、多角度、制度化和常规化的评估。
2.3加强对师资质量的监管
提升中外合作办学的质量，一要有高质量的教材，二要有高质量的教师[6]。 目前政府对中外合作办学的师资要求仍止于评估状态，并没有出台相应的硬性处罚措施。导致现在中外合作办学的外国教育机构的教师授课的比例仍旧偏低，有些机构和项目的外聘教师绝大部分是语言教师，而且是外方合作机构临时从社会上招聘过来的；有些外聘教师由于科研条件以及相关制度的限制，只是在中方合作机构和项目工作1~2年，刚对中国的教学环境和社会文化有所了解，开始进入教师的角色时就离开，无法持续发挥作用[6]。
《教育规划纲要》第四十七条强调要转变政府教育管理职能。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施。政府在中外合作办学的发展中除了要扮演管理者和监督者的角色外，还应扮好支持者和引导者的角色。
3支持者
从教育经济学的角度来看，中外合作办学被归为“与国家利益密切相关有市场失灵的那部分教育”，国家需给予一定的资助。由此可见，政府作为支持者的角色是必不可少的。
3.1政策支持
在法规规范范围内，营造宽松的发展氛围，允许中外合作办学试错，建立公平的竞争环境，使中外合作办学个体可以自主引进优质的教育资源。许多项目审批后进行了两三年就停止招生了，真正从上世纪90年代批准的项目还维持到现在的，全国范围内没有几个[7]。政府应当提高政策的科学性和连续性，对中外合作办学的发展给予政策支持。
3.2税收支持
中外合作办学的层次和种类多样，但政府并未对中外合作办学机构税收优惠予以明确说明，比如，实施学历教育和实施非学历教育，办学者要求取得合理回报和办学者不要求取得合理回报，项目和机构，实施本科及以上和实施本科以下的中外合作办学分别将如何收税或者实施何种税收优惠。政府应当分层次、分类别对不同性质的中外合作办学予以不同的税收优惠和资金资助。
3.3信息支持
由于中外合作办学发展的历史并不长，加之中国主要是作为教育输入的一方，中外合作办学中的信息不对称就显得尤为突出。然而，要做出正确的决策必须要掌握相当数量和质量的信息。在2005年，UNESCO和OECD联合颁发的《跨国高等教育质量保证指南》在对政府的指南中，提到在跨国教育的活动中，政府应当提供准确的、可信赖的并且容易获得的信息。直到现在，这种信息不对称并未很好的解决。比如，学生很难有效的识别和监督教学质量；中方合作者对外方合作者提供的信息的真实性，对国外教育机构的真伪优劣和教育水平，往往很难做出判断；对于中外合作办学机构所提供信息的真实性程度，学生和家长也很难做出判断。虽然目前政府已经依托教育涉外监管信息网建立了中外合作办学监管信息平台，但是目前仅提供了国外教育机构的名单和通过复核的中外合作办学的名单，进一步的核心的信息并未太多涉及，不能有效的解决这种信息不对称的现象。
4引导者
4.1宏观规划，促进教育公平，促进中西部中外合作办学的发展
在中外合作办学发展的浪潮中，由于国内高校定位不明确，目前，我国参与高等教育中外合作办学的高校既有部属重点大学、一般地方本科院校，也有高职高专和成人高校[8]。使得中外合作办学的秩序发展混乱，没有真正引进国外优质教育资源，反而影响国内高等教育的质量和声誉。而且，中外合作办学的专业和学科分布主要集中在热门、投资成本低、应用性比较强的专业和学科。大量的重复建设、低质量建设的中外合作办学项目鱼龙混杂，损害了中外合作办学的整体声誉，影响了中外合作办学的可持续发展。政府应当对中外合作办学的发展进行总体的规划，不同类型、不同层次的高校发展不同类型、不同模式的中外合作办学，规范办学秩序，真正达到引进国内急需的、国际领先的优质的高等教育资源。
中外合作办学的初衷之一是促进教育公平，让更多的人享受到优质的教育资源，但是国家对如何促进教育资源公平分配并没有做详细的具体的规定。在高质量、高层次教育上，仍处于卖方市场，如果单凭市场调节，不可避免会诱发教育的垄断行为。学校（特别是办学水平较好、教育质量较高的学校）通过较高的教育收费和抑制教育需求等方式，从中赢利甚至获取垄断利润，由此形成教育不公平现象[9]。
政策引导，比如目前的中外合作办学多数仍集中在沿海发达地区，中西部尤其西部仍旧偏少，为了促进教育资源的公平，应当切实落实中西部发展中外合作办学的优惠。由于中西部，尤其是西部地区的经济发展水平的影响，国家又没有实质性的优惠政策出台，据目前的数据统计，西部高等教育中外合作办学的总量仅为23个，中部218个，而东部已经达到252个，机构也有24个。国家应当将对在中西部进行中外合作办学的优惠政策具体化，比如在办学结余的回报比例、税收和财政资助、人才引进、定价等方面都加大优惠的力度，积极引导国外优质的教育资源进入广大西部地区，使中外合作办学的效益最大化。
4.2以示范引规范
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第四十九条规定“鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批示范性中外合作办学机构。”可以建立示范性的中外合作办学机构和项目，国家给予重点支持，引导同类别同层次的中外合作办学的发展。同时也可以以专项的形式对好的项目进行资助，扶植一批高水平项目[7]。
国家在中外合作办学中只有扮演好管理者、监督者、支持者、引导者的角色，才能更好的发挥其在中外合作办学发展中的作用，促进中外合作办学规范、健康、有序的发展。
参考文献
[1] 李文.中外合作办学监管模式的研究[D].广州:暨南大学,2007:45.
[2]教育部教育涉外监管信息网.教育部将对中外合作办学学生获得的境外文凭实行认证注册制度[EB/OL].(2011-06-01)[2011-07-30].http://www.jsj.edu.cn/index.php/default/news/index/352.
[3] 龚微,谭萍.论高等教育中外合作办学的困境及法制对策——以办学模式为视角[J].吉首大学学报,2010,（11）:160-164.
[4]张卫国.跨国高等教育背景下教育主权新论[J].国家教育行政学院学报,2011,（5）:24-28.
[5] 刘杰. 经济全球化时代的国家主权[M].北京: 长征出版社, 2001:121-138,294.
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[7]吉晓喆,廖玫.中国推行中外合作办学的制度演化[J].现代教育管理,2010,（2）:107-109.
[8]林金辉,刘志平.论高等教育中外合作办学的规范与引导[J].江苏高教,2007,（6）:75-78.
[9]康书生,孙怀春,姚增辉.中外合作办学提供产品的性质与市场分析[J].燕山大学学报（哲学社会科学版）,2005,（5）:61-63,89.