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摘 要：在稳定家庭联产承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业和农村经济发展的客观要求，也是党在农村的一项重要政策。四川省加强了土地资源向土地资本的转变在农村的延伸，提出了加快农村土地流转制度创新的思路。
关键词：农村土地；流转；制度创新
中国农村改革是以土地承包制的推行为基点展开并逐步向纵深推进的。土地所有权与经营权的分离,确立了农户经营的主体地位。由此产生的内在激励机制不仅直接促进了我国农业生产力的巨大进步和发展,并且构成整个国民经济持续增长的坚实支点。
一、人口均分土地的缺陷
改革之初土地承包制作为土地制度的重大变革事实上是在有限的选择空间内进行的。其基本内容是在保持农村土地集体所有制不变的基础上主要按农村人口平均分配土地,这无疑是当时条件下一种成本最低、风险最小的制度变革形式。正因如此,在耕地资源极为稀缺背景下,按人口均分土地并非是完美无缺的,而是存在一系列日趋暴露的明显缺陷:
一是形成超小型小块土地经营格局,土地规模细小、零散矛盾趋于尖锐。
二是人口变动条件下导致的土地定期或不定期调整不可避免,农民难以产生稳定的经济预期,土地经营短期化、兼业化和副业化现象日益严重。
三是封闭的土地调整方式使土地转让的供给和需求平衡面临困难,土地流转和集中机制难以形成,土地适度经营规模进展十分迟缓。
由此可见,进一步深化农村土地制度改革,使之具有更强的适应性和生命力,是我国农村改革与发展中面临的十分紧迫的任务。
二、四川省对农村土地产权市场的探索
四川作为我国西部农业大省,土地资源匮乏的矛盾尤为尖锐。通过农村土地制度的创新,有效解决耕地荒芜、质量退化、规模狭小等一系列突出矛盾,无疑具有特别重要的现实意义。四川省委提出加快“三个转变”的战略构想,把加快土地资源向土地资本转化作为以市场配置资源的主要突破口,大力推进城镇化进程,已经取得显著的成效。立足四川现实,“三个转变”绝不应该仅仅是城市发展的“三个转变”,应当而且必须进一步向农村延伸。对四川农村发展而言,土地是最为宝贵的农业资源,土地稀缺将是一个长期难以逆转的基本矛盾,因此,必须抓住症结,大胆探索,重点通过土地制度创新在农村集体土地内部流转中以股权化和货币化等方式,完成从土地资源向土地资本的转化。简而言之,就是要加快培育三种类型的农村土地产权市场,以土地产权市场为主要载体,最大限度地提高农村土地资源的利用效率。
第一,农用耕地产权市场。农用耕地产权市场建设包括两个主要方面,一是在确保土地用途不变、流转过程公平合理、农民利益得到充分尊重和保护的前提下,大力支持以业主经营、大户租赁等方式实现土地使用权流转,推动土地适度经营规模发展,吸引外部资金、技术、管理等稀缺要素的有效聚集,使农村土地能够真正成为实现农业结构战略性调整的资本平台。二是在不具备龙头企业进入进行农业开发的区域,重点发展农村土地股份合作制,以土地入股、合作经营方式实现土地相对集中,构建小群体、大规模的土地经营方式,克服现有农户经营规模过小、投入能力不足的局限,促进农村内部生产要素重新合理配置,进而对优化农业生产结构和促进农民增收发挥积极作用。
第二,农村非农建设用地产权市场。长期以来,我国工业化和城市化的进程都只能在国有土地上进行,在这一过程中,农民付出了丧失土地权利的巨大代价。就目前而言,“失地”农民数量的大规模增加已经构成一个必须引起高度重视的农村内部不稳定因素。因此,应当探索培育规范的农村非农建设用地产权市场,让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农开发,走一条农民凭借土地权利实际加入工业化和城镇化进程,合理分享工业化和城镇化发展利益的全新的发展路径。
第三,农村土地金融市场。核心是以法律规范方式明确赋予农村土地使用权的物权性质,农民可以以土地使用权抵押方式获得贷款,在农村土地资源与金融资源之间建立起稳定的内在联系,培育全新的农村土地金融市场。如果能够在这一重要方面取得突破,将不仅能有效提高农民在土地经营中的投资能力,促进土地利用更加合理,而且对改变当前农村金融的严峻现实,降低农业融资中的较大风险,都将发挥不容忽视的重要作用。
三、农村集体中土地流转与临时用地管理存在的问题及建议
土地是不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础。但是，随着家庭联产承包责任制后，乱占、乱用、废弃、抛荒、破坏耕种面的现象时有发生。这些现象的发生既有宏观管理体制滞后的客观因素，也有执法力度疲软的主观原因。就拿临时用地管理来说，在国土资源工作中是每年土地违法案件居高不下的原因之一。
临时用地涉及面广线长，多在公路沿线和开发小区旁，无论是何种建设，都与之有关。但大多建设项目，需要临时用地都没有按照土地管理法律的规定向土地管理部门提交临时用地申请，只是由项目建设者与土地使用权者双方签订临时用地协议或订立口头协议，补偿临时用地损失。因土地使用权者往往只被利益所趋，对项目建设者的临时用地不具有十分明显的约束力，任意延长使用期限，导致土地资源的严重浪费。乡镇国土管理站从表面上看是土地专管员，而实际上，大多国土专管员被当地政府安排驻村搞中心，失去了对土地管理实施具体管理权力。而上级土地行政管理部门对临时用地管理很难顾及或管理流于形式，临时用地管理也就成了国土资源管理工作中的一个“盲点”。
随着社会主义市场经济体制建立，土地管理工作从单一的资源管理向资源、资产管理转变，土地使用制度由行政划拨向有偿使用转变。通过市场机制，使土地使用权这一特殊商品进入流通领域，实现其经济价值，达到优化资源配置。土地市场由政府严格垄断，规范了城市土地依法流转管理，然而在农村集体土地流转中顾此失彼，由于农村大量的主要劳动力外移，原承包的耕地已转包他人耕作管理，对偏僻的山旱田、脊梁地成片撂荒，或耕作简单粗放，土地资源没有得到充分利用。有的农村中的无儿有女户，女嫁外，地随人走，造成部门土地流转到外省、外乡、外村，因权利与义务的约束，引发了不必要的土地权属纠纷，影响了社会的安定。还有大部分农民已不再从事单一的农业生产，他以根据市场的需求，跨乡、村、组去承包土地，产生了“良性流转”。在农村，特别是在乡镇政府所在地的边缘土地，农户擅自出让自己承包的土地用于非农建设使土地产生了“恶性流转”。
首先，加强执法力度是管理的基础。在土地执法监察工作中要全面实行土地动态巡查责任制，努力探索出一条“预防为主，变事后被动查处为事前积极防范，事中监督制止到事后快速查处”相结合的执法监察新路子。建议建立以县为龙头、乡镇为主体、村组为基础的土地动态执法监察巡查网络。各乡镇要建立土地监察中队，形成乡乡连片集中监察的管理体制。充分调动村、组监察信息员的积极性，促使他们把好国土管理最前沿的关口，防止临时用地过乱过泛，让每块土地充分发挥其资源与资产的作用。
其次，要严把农村集体土地流转关。首先要坚持保护耕地的原则，土地流转不得改变其用途；其次坚持集体土地节约合理利用原则，在发展农村经济中，要确保集体土地资产得到优化配置。
第三，坚持集体土地资产评估原则，坚决做到不评估的集体土地资产不得入市，有效地堵塞和减少集体土地资产的流失。
总之,四川农村土地流转制度的创新为我们进一步探索奠定了很好的基础，但仍然面临一系列艰巨而复杂的任务,还需要坚持不懈地不断探索和不断创新,必须坚定不移地依靠这一变革过程实现对促进我省农业增长的重大突破。
(作者通讯地址：中国国土资源经济研究院北京101149)
关键词：农村土地；流转；制度创新
中国农村改革是以土地承包制的推行为基点展开并逐步向纵深推进的。土地所有权与经营权的分离,确立了农户经营的主体地位。由此产生的内在激励机制不仅直接促进了我国农业生产力的巨大进步和发展,并且构成整个国民经济持续增长的坚实支点。
一、人口均分土地的缺陷
改革之初土地承包制作为土地制度的重大变革事实上是在有限的选择空间内进行的。其基本内容是在保持农村土地集体所有制不变的基础上主要按农村人口平均分配土地,这无疑是当时条件下一种成本最低、风险最小的制度变革形式。正因如此,在耕地资源极为稀缺背景下,按人口均分土地并非是完美无缺的,而是存在一系列日趋暴露的明显缺陷:
一是形成超小型小块土地经营格局,土地规模细小、零散矛盾趋于尖锐。
二是人口变动条件下导致的土地定期或不定期调整不可避免,农民难以产生稳定的经济预期,土地经营短期化、兼业化和副业化现象日益严重。
三是封闭的土地调整方式使土地转让的供给和需求平衡面临困难,土地流转和集中机制难以形成,土地适度经营规模进展十分迟缓。
由此可见,进一步深化农村土地制度改革,使之具有更强的适应性和生命力,是我国农村改革与发展中面临的十分紧迫的任务。
二、四川省对农村土地产权市场的探索
四川作为我国西部农业大省,土地资源匮乏的矛盾尤为尖锐。通过农村土地制度的创新,有效解决耕地荒芜、质量退化、规模狭小等一系列突出矛盾,无疑具有特别重要的现实意义。四川省委提出加快“三个转变”的战略构想,把加快土地资源向土地资本转化作为以市场配置资源的主要突破口,大力推进城镇化进程,已经取得显著的成效。立足四川现实,“三个转变”绝不应该仅仅是城市发展的“三个转变”,应当而且必须进一步向农村延伸。对四川农村发展而言,土地是最为宝贵的农业资源,土地稀缺将是一个长期难以逆转的基本矛盾,因此,必须抓住症结,大胆探索,重点通过土地制度创新在农村集体土地内部流转中以股权化和货币化等方式,完成从土地资源向土地资本的转化。简而言之,就是要加快培育三种类型的农村土地产权市场,以土地产权市场为主要载体,最大限度地提高农村土地资源的利用效率。
第一,农用耕地产权市场。农用耕地产权市场建设包括两个主要方面,一是在确保土地用途不变、流转过程公平合理、农民利益得到充分尊重和保护的前提下,大力支持以业主经营、大户租赁等方式实现土地使用权流转,推动土地适度经营规模发展,吸引外部资金、技术、管理等稀缺要素的有效聚集,使农村土地能够真正成为实现农业结构战略性调整的资本平台。二是在不具备龙头企业进入进行农业开发的区域,重点发展农村土地股份合作制,以土地入股、合作经营方式实现土地相对集中,构建小群体、大规模的土地经营方式,克服现有农户经营规模过小、投入能力不足的局限,促进农村内部生产要素重新合理配置,进而对优化农业生产结构和促进农民增收发挥积极作用。
第二,农村非农建设用地产权市场。长期以来,我国工业化和城市化的进程都只能在国有土地上进行,在这一过程中,农民付出了丧失土地权利的巨大代价。就目前而言,“失地”农民数量的大规模增加已经构成一个必须引起高度重视的农村内部不稳定因素。因此,应当探索培育规范的农村非农建设用地产权市场,让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农开发,走一条农民凭借土地权利实际加入工业化和城镇化进程,合理分享工业化和城镇化发展利益的全新的发展路径。
第三,农村土地金融市场。核心是以法律规范方式明确赋予农村土地使用权的物权性质,农民可以以土地使用权抵押方式获得贷款,在农村土地资源与金融资源之间建立起稳定的内在联系,培育全新的农村土地金融市场。如果能够在这一重要方面取得突破,将不仅能有效提高农民在土地经营中的投资能力,促进土地利用更加合理,而且对改变当前农村金融的严峻现实,降低农业融资中的较大风险,都将发挥不容忽视的重要作用。
三、农村集体中土地流转与临时用地管理存在的问题及建议
土地是不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础。但是，随着家庭联产承包责任制后，乱占、乱用、废弃、抛荒、破坏耕种面的现象时有发生。这些现象的发生既有宏观管理体制滞后的客观因素，也有执法力度疲软的主观原因。就拿临时用地管理来说，在国土资源工作中是每年土地违法案件居高不下的原因之一。
临时用地涉及面广线长，多在公路沿线和开发小区旁，无论是何种建设，都与之有关。但大多建设项目，需要临时用地都没有按照土地管理法律的规定向土地管理部门提交临时用地申请，只是由项目建设者与土地使用权者双方签订临时用地协议或订立口头协议，补偿临时用地损失。因土地使用权者往往只被利益所趋，对项目建设者的临时用地不具有十分明显的约束力，任意延长使用期限，导致土地资源的严重浪费。乡镇国土管理站从表面上看是土地专管员，而实际上，大多国土专管员被当地政府安排驻村搞中心，失去了对土地管理实施具体管理权力。而上级土地行政管理部门对临时用地管理很难顾及或管理流于形式，临时用地管理也就成了国土资源管理工作中的一个“盲点”。
随着社会主义市场经济体制建立，土地管理工作从单一的资源管理向资源、资产管理转变，土地使用制度由行政划拨向有偿使用转变。通过市场机制，使土地使用权这一特殊商品进入流通领域，实现其经济价值，达到优化资源配置。土地市场由政府严格垄断，规范了城市土地依法流转管理，然而在农村集体土地流转中顾此失彼，由于农村大量的主要劳动力外移，原承包的耕地已转包他人耕作管理，对偏僻的山旱田、脊梁地成片撂荒，或耕作简单粗放，土地资源没有得到充分利用。有的农村中的无儿有女户，女嫁外，地随人走，造成部门土地流转到外省、外乡、外村，因权利与义务的约束，引发了不必要的土地权属纠纷，影响了社会的安定。还有大部分农民已不再从事单一的农业生产，他以根据市场的需求，跨乡、村、组去承包土地，产生了“良性流转”。在农村，特别是在乡镇政府所在地的边缘土地，农户擅自出让自己承包的土地用于非农建设使土地产生了“恶性流转”。
首先，加强执法力度是管理的基础。在土地执法监察工作中要全面实行土地动态巡查责任制，努力探索出一条“预防为主，变事后被动查处为事前积极防范，事中监督制止到事后快速查处”相结合的执法监察新路子。建议建立以县为龙头、乡镇为主体、村组为基础的土地动态执法监察巡查网络。各乡镇要建立土地监察中队，形成乡乡连片集中监察的管理体制。充分调动村、组监察信息员的积极性，促使他们把好国土管理最前沿的关口，防止临时用地过乱过泛，让每块土地充分发挥其资源与资产的作用。
其次，要严把农村集体土地流转关。首先要坚持保护耕地的原则，土地流转不得改变其用途；其次坚持集体土地节约合理利用原则，在发展农村经济中，要确保集体土地资产得到优化配置。
第三，坚持集体土地资产评估原则，坚决做到不评估的集体土地资产不得入市，有效地堵塞和减少集体土地资产的流失。
总之,四川农村土地流转制度的创新为我们进一步探索奠定了很好的基础，但仍然面临一系列艰巨而复杂的任务,还需要坚持不懈地不断探索和不断创新,必须坚定不移地依靠这一变革过程实现对促进我省农业增长的重大突破。
(作者通讯地址：中国国土资源经济研究院北京101149)