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作者简介：睢党臣(1963— )，男，陕西临潼人，管理学博士，陕西师范大学国际商学院教授，硕士研究生导师。研究方向：社会保障制度比较研究；吴雪（1986— ），女，吉林白城人，陕西师范大学国际商学院硕士研究生。研究方向：社会保障制度比较研究。
摘 要：养老社会保险制度自从建立以来，经历近一个世纪的漫长岁月，对我国社会的稳定和经济发展起到了较大的促进作用。但是随着人口老龄化形势的不断加剧，我国的养老保险制度出现了个人账户“空帐”、隐性账务、管理体制混乱和养老金替代率差距显著等问题。本文在对我国养老保险制度的问题进行深入剖析的基础上，提出解决养老保险制度问题的对策。
关键词：老龄化；养老保险制度；统账结合
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）01-072-03
我国从1999年开始进入老龄化社会的行列，2010年老年人口比重达到8.9%，预计到2030年老年人口比重为23.4%，2050年为31.1%，这说明从2030年到2050年我国将迎来老龄人口的高峰。我国的养老保险制度为了适应老龄化形势的需要，实行统账结合的养老保险模式，但这种模式在实际的运作过程中出现了个人账户“空帐”和养老金隐性债务等问题，再加之我国养老保险制度管理混乱、养老金替代率差距显著等问题。本文从养老保险制度存在的问题着手，从养老金的开源节流、养老金投资、养老金的管理和调整养老金替代率等方面提出解决对策。
一、中国养老保险制度存在的问题
（一）个人账户“空账”
由于老龄化的迅速发展，我国对养老金的筹集模式进行了改革，由完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合，即统账结合的部分积累制转轨。这意味着就业者在缴纳养老保险金时要建立个人的账户作为自己养老的基金，这部分养老金不作为代际转移，社会统筹部分依然实行现收现付制。但目前社会统筹的资金远远不足够支付现实退休的人养老金，为了解决这个问题，政府不得不向个人账户透支，从而造成了个人账户的“空账”。据劳动和社会保障部的统计，1997年底全国养老金的历年累计为682.85亿元，到1998年底减少到611.60亿元；“空账”规模由140多亿元上升到448.85亿元，到1999年底个人账户“空账”已超过1000亿元。2000年底，“空账”规模达到1900亿元，2004年末“空账”规模高达7400亿元，而且每年都会以1000多亿的速度增加。[1]如此巨大的资金缺口最后应该有谁来负担，“中人”退休后个人账户的亏空又由谁来补足。个人账户的“空账”问题已经使我国养老保险制度资金方面出现严重问题。
（二）养老金隐性债务
关于养老金隐性债务的定义，学者们有着不同的争议。但是在对造成养老金隐性债务原因的观点上已经达成一致，认为养老保险制度转轨是产生隐性债务的直接原因，而间接原因是则认为是人口的老龄化，隐性债务的偿还对象是制度转轨过程中养老金权益受到调整的人，即制度转轨之时，已经退休的“老人”和旧制度下已经参保的“中人”。隐性债务问题是否得到有效的解决，关系到养老保险制度转轨的成败和能否应对老龄化的挑战。
不同学者用不同的方法对我国的养老金隐性债务进行了测算，宋晓梧对1997年我国的隐性债务规模进行了测算，得到了从1.83万亿元到11.93万亿元不等的测算结果[2]，郑功成在1999年初步测算的结果是4.5万亿到5.0万亿[3]；李珍测算出1993年的养老金隐性债务规模在1.57万亿元到1.9万亿元[4]。这些测算结果表明，我国的养老金隐性债务是一个很大的负担，如果养老金债务得不到有效地解决，将导致在新的养老保险制度下产生基金缺口，基金平衡困难，甚至导致新旧制度的转轨失败。一旦转轨失败，会使人们对我国的养老保险制度不信任。
（三）养老金的管理体制混乱
我国的养老金管理体制的混乱，养老金管理缺乏相对的独立性，法律不健全、缺少严格的基金管理机制。政府部门错误认为有权支配社会保险基金，导致养老金安全存在隐患，被挤占、挪用和冒领现象严重。从1986年到1998年，我国有上百亿的社会保险基金被违规挪用，其中养老金的比重较大。而且违规挪用资金的单位主要是地方各级政府和社保经办机构，其中由政府直接动用或批准动用资金占违纪全额的30%以上[5]。2007年上海社保基金案件中上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保障基金，涉案金额竟高达数百万人民币。海南省2009年到2011年上半年查处冒领养老金事件677起，追缴金额近200万。这一系列的事件不仅削弱了养老保险制度的抗风险能力，损毁政府的声誉，更重要的是影响了人们对养老金体制的信心。如果政府不能有效的解决这些问题，势必会导致我国的养老保险制度信用下降。
（四）养老金替代率差距显著，养老存在不公平
养老金替代率是指退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比（养老金替代率=基本养老金/退休前工资额(1年)×100%），是衡量养老保障水平的一项重要指标。按照现行的养老保险制度约60%的养老金替代率是目标替代率[6]，但是我国并未实行全国统一的养老金替代率，通过表1和表2我们可以看出企业与事业和机关单位在养老金替代率和领取的养老金数额上差距很大。2002年企业单位的养老金替代率为63.43%，而事业单位和机关单位都在100%左右。近几年呈快速下降的趋势，到2008年事业和机关单位的养老金替代率仍然高于60%的目标替代率，而养老金也是企业单位职工的2倍。
养老金替代率的不同也就意味着社会资源在老年人群体中存在着分配不公平的现象，会导致老年人的贫富差距过大。如果养老金替代率一直保持着如此大的差距，为了确保老年福利就会导致大部分年轻人倾向就业在机关和事业单位。如此不能确保老年福利的人就会对现行的养老保险制度产生质疑，不相信养老金会给自己增进福利，而只会扩大养老差距。
表1：我国历年企业、事业、机关单位养老金替代率
表2：我国历年企业、事业、机关单位退休人员的养老金 单位：元
资料来源：根据历年中国劳动与社会保障统计年鉴整理
二、我国养老保险制度现存问题的原因
（一）人口老龄化
随着我国人口老龄化趋势的不断加剧，我国面临的老年人的抚养比重不断地增加。老年人口抚养比从1990的8.3%上升到2010年的10.6%，这就意味着年轻人和国家的养老负担都不断的增加。而且，目前我国退休人员增长比例大大高于在职职工增长比例，一些地方为了解决就业压力，放宽退休条件的限制，造成大量人员提前退休，加剧了养老保险金的支付负担。为了缓解巨大老年人口的养老负担，我国的养老保险制度进行了制度的转轨，在转轨过程中带来了诸多的问题。
（二）养老保险制度转轨成本责任不明
养老保险制度转轨之处，对隐性债务和制度的转轨成本未进行度量，导致养老保险各方的责任比较模糊。当时政府只是希望通过提高企业及个人的缴费比率方式逐步对其消化转轨成本，政府不承担任何责任。国家只是想从现收现付制的养老保险制度转变为部分积累制的养老保险制度，这就使传统养老保险制度与正在确立的统账结合的养老保险的现实责任无法划清。由此造成个人账户基金弥补养老金支付的资金缺口，使统账结合的养老保险制度在实践中个人账户空账的规模变大，养老保险制度面临着巨大的挑战。
（三）养老保险法制体系的缺陷
我国的养老保险法制体系存在缺陷，尤其是监督法律的不完善。我国己经初步形成了以劳动和社会保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督有机配合的养老金基金监管体系。但是，这种养老金基金监管法律制度存在诸多的问题，如过分偏好和倚重行政监督；专门监督机制欠缺；社会监督系统的权责安排过于笼统等。这些问题导致了监督法在实际中的作用弱化，导致养老金基金被挤占挪用等现象的发生。
三、解决我国养老保险制度现存问题的对策
针对老龄化趋势不断加剧下我国的养老保险制度出现的个人账户“空账”、隐性债务危机和管理体制混乱等问题。结合我国的实际情况，建议我国政府从以下几个方面解决现行的养老保险制度问题。
(一)养老保险金“开源”与“节流”
我国现行的养老保险制度实行统账结合的模式，养老保险的覆盖范围也在不断扩大，但是仍有一部分从业人员没有纳入养老保险制度之中，如灵活就业人员、农民工等，他们的养老目前来说是一个非常严重的问题。如果这些不享有养老保险的人进入老年期时，因为不存在任何制度性的社会福利保障，他们的养老将给社会带来严重的负担。所以应该将这些人纳入养老保险范畴。另外，我国农村的养老保险体系刚刚形成体系，尚不健全。农村养老问题日益严重，影响了农村的进步。所以应该根据具体国情，进一步扩大养老保险的覆盖范围，建立正规的农村养老保险制度，使我国的养老保险制度可以覆盖所有的国民。这样就可以扩大养老金的资金来源渠道，使我国各个阶层的人都对现行的养老保险制度充满信心。
我国对于退休年龄的规定相对比较低，政府为了增加就业而经常实行的提前退休制度，给养老金的支出造成了很大的影响。一般地，在平均预期寿命和保障水平一定时，提高退休年龄，平均享受的养老金年限就会缩短，有利于减轻养老金的负担。据国际劳工局估计，退休年龄从60岁提高至65岁，可以使养老金的负担降低近50%。随着老龄化趋势不断加剧，为了减轻老年人的养老负担，确保其老有所养，提高退休年龄是很必要的。如果老年人的负担减轻了，会使在职的年轻人更积极的缴纳养老金，从而降低我国养老金信用危机的出现的可能。
（二）提高养老金的投资回报率
我国的养老保险制度缺乏保值增值的有效手段，养老金基本上都是通过存入银行和购买国债获得利息的方式增值。但是，事实上受通货膨胀的影响，我国养老金的投资方式并未实现保值增值，还出现了贬值。所以我国应拓宽养老金投资渠道，提高养老金的投资回报率。国际劳工组织资料显示，允许社会保险基金投资的国家，基金的投资比例一般是：公司股票60%，公司债券的17。政府债券6%、短期贷款3%。抵押贷款11%，房地产3%[7]。所以我国可以借鉴其他国家的投资经验，又结合我国的实际允许养老金参与其他方式的投资，如可以购买政府债券、企业固定利息债券、股票、房地产证券投资基金及抵押放款等。只有将养老金投资渠道实现多元化，才可以增加养老金的投资回报率，同时也可以缓解养老金个人账户“空账”压力。
（三）加强养老保险基金管理和监督
目前我国的养老保险基金主要于独立的社会保险经办机构负责筹集基金的管理，由政府控制下的管理公司负责投资运营个人账户基金和统筹结余基金，并对养老保险基金的投资范围严格限定，逐步建立和完善养老保险基金的监督制度。但是随着养老保险制度的不断完善，会逐步转化为社会保险机构主要负责养老保险统筹基金的管理，由政府部门制定严格的养老金法对养老保险基金谨慎管理，由较独立的养老保险基金公司进行养老保险基金投资运营，并且建立完善的养老保险基金监督机构。
（四）统一养老金替代率，确保养老公平
目前我国的养老金替代率存在显著的差异，从而导致了老年人养老的不公平。所以应该实行统一的养老金替代率，即60%的目标替代率，缩小老年人之间的贫富差距，这样也响应了政府的缩小贫富差距的号召，同时也可以增加因养老金替代率较低的单位职工缴纳养老金的积极性，使更多的人感觉养老保险制度的公平性。
参考文献：
[1]金天，赵江山.7400多亿空账成为养老保险心腹大患[N].经济参考报，2005-05-23.
[2]宋晓梧.完善养老保险确保老有所养[M].北京：企业管理出版社，2001.
[3]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[4]李珍.社会保障制度与经济发展[M].武汉：武汉大学出版社，1998.
[5]胡晓义.1998－1999年中国社会保险情况及改革——1999年中国社会形势分析与预测社会蓝皮书[M].北京：社会科学出版社，1999.
[6]胡晓义.养老金替代率三题[N].中国社会保障报，2001-11-29（4）.
[7]张珊珊.河北省社会保障基金投资模式的选择[J].现代商业，2010，（5）.
摘 要：养老社会保险制度自从建立以来，经历近一个世纪的漫长岁月，对我国社会的稳定和经济发展起到了较大的促进作用。但是随着人口老龄化形势的不断加剧，我国的养老保险制度出现了个人账户“空帐”、隐性账务、管理体制混乱和养老金替代率差距显著等问题。本文在对我国养老保险制度的问题进行深入剖析的基础上，提出解决养老保险制度问题的对策。
关键词：老龄化；养老保险制度；统账结合
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）01-072-03
我国从1999年开始进入老龄化社会的行列，2010年老年人口比重达到8.9%，预计到2030年老年人口比重为23.4%，2050年为31.1%，这说明从2030年到2050年我国将迎来老龄人口的高峰。我国的养老保险制度为了适应老龄化形势的需要，实行统账结合的养老保险模式，但这种模式在实际的运作过程中出现了个人账户“空帐”和养老金隐性债务等问题，再加之我国养老保险制度管理混乱、养老金替代率差距显著等问题。本文从养老保险制度存在的问题着手，从养老金的开源节流、养老金投资、养老金的管理和调整养老金替代率等方面提出解决对策。
一、中国养老保险制度存在的问题
（一）个人账户“空账”
由于老龄化的迅速发展，我国对养老金的筹集模式进行了改革，由完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合，即统账结合的部分积累制转轨。这意味着就业者在缴纳养老保险金时要建立个人的账户作为自己养老的基金，这部分养老金不作为代际转移，社会统筹部分依然实行现收现付制。但目前社会统筹的资金远远不足够支付现实退休的人养老金，为了解决这个问题，政府不得不向个人账户透支，从而造成了个人账户的“空账”。据劳动和社会保障部的统计，1997年底全国养老金的历年累计为682.85亿元，到1998年底减少到611.60亿元；“空账”规模由140多亿元上升到448.85亿元，到1999年底个人账户“空账”已超过1000亿元。2000年底，“空账”规模达到1900亿元，2004年末“空账”规模高达7400亿元，而且每年都会以1000多亿的速度增加。[1]如此巨大的资金缺口最后应该有谁来负担，“中人”退休后个人账户的亏空又由谁来补足。个人账户的“空账”问题已经使我国养老保险制度资金方面出现严重问题。
（二）养老金隐性债务
关于养老金隐性债务的定义，学者们有着不同的争议。但是在对造成养老金隐性债务原因的观点上已经达成一致，认为养老保险制度转轨是产生隐性债务的直接原因，而间接原因是则认为是人口的老龄化，隐性债务的偿还对象是制度转轨过程中养老金权益受到调整的人，即制度转轨之时，已经退休的“老人”和旧制度下已经参保的“中人”。隐性债务问题是否得到有效的解决，关系到养老保险制度转轨的成败和能否应对老龄化的挑战。
不同学者用不同的方法对我国的养老金隐性债务进行了测算，宋晓梧对1997年我国的隐性债务规模进行了测算，得到了从1.83万亿元到11.93万亿元不等的测算结果[2]，郑功成在1999年初步测算的结果是4.5万亿到5.0万亿[3]；李珍测算出1993年的养老金隐性债务规模在1.57万亿元到1.9万亿元[4]。这些测算结果表明，我国的养老金隐性债务是一个很大的负担，如果养老金债务得不到有效地解决，将导致在新的养老保险制度下产生基金缺口，基金平衡困难，甚至导致新旧制度的转轨失败。一旦转轨失败，会使人们对我国的养老保险制度不信任。
（三）养老金的管理体制混乱
我国的养老金管理体制的混乱，养老金管理缺乏相对的独立性，法律不健全、缺少严格的基金管理机制。政府部门错误认为有权支配社会保险基金，导致养老金安全存在隐患，被挤占、挪用和冒领现象严重。从1986年到1998年，我国有上百亿的社会保险基金被违规挪用，其中养老金的比重较大。而且违规挪用资金的单位主要是地方各级政府和社保经办机构，其中由政府直接动用或批准动用资金占违纪全额的30%以上[5]。2007年上海社保基金案件中上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保障基金，涉案金额竟高达数百万人民币。海南省2009年到2011年上半年查处冒领养老金事件677起，追缴金额近200万。这一系列的事件不仅削弱了养老保险制度的抗风险能力，损毁政府的声誉，更重要的是影响了人们对养老金体制的信心。如果政府不能有效的解决这些问题，势必会导致我国的养老保险制度信用下降。
（四）养老金替代率差距显著，养老存在不公平
养老金替代率是指退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比（养老金替代率=基本养老金/退休前工资额(1年)×100%），是衡量养老保障水平的一项重要指标。按照现行的养老保险制度约60%的养老金替代率是目标替代率[6]，但是我国并未实行全国统一的养老金替代率，通过表1和表2我们可以看出企业与事业和机关单位在养老金替代率和领取的养老金数额上差距很大。2002年企业单位的养老金替代率为63.43%，而事业单位和机关单位都在100%左右。近几年呈快速下降的趋势，到2008年事业和机关单位的养老金替代率仍然高于60%的目标替代率，而养老金也是企业单位职工的2倍。
养老金替代率的不同也就意味着社会资源在老年人群体中存在着分配不公平的现象，会导致老年人的贫富差距过大。如果养老金替代率一直保持着如此大的差距，为了确保老年福利就会导致大部分年轻人倾向就业在机关和事业单位。如此不能确保老年福利的人就会对现行的养老保险制度产生质疑，不相信养老金会给自己增进福利，而只会扩大养老差距。
表1：我国历年企业、事业、机关单位养老金替代率
表2：我国历年企业、事业、机关单位退休人员的养老金 单位：元
资料来源：根据历年中国劳动与社会保障统计年鉴整理
二、我国养老保险制度现存问题的原因
（一）人口老龄化
随着我国人口老龄化趋势的不断加剧，我国面临的老年人的抚养比重不断地增加。老年人口抚养比从1990的8.3%上升到2010年的10.6%，这就意味着年轻人和国家的养老负担都不断的增加。而且，目前我国退休人员增长比例大大高于在职职工增长比例，一些地方为了解决就业压力，放宽退休条件的限制，造成大量人员提前退休，加剧了养老保险金的支付负担。为了缓解巨大老年人口的养老负担，我国的养老保险制度进行了制度的转轨，在转轨过程中带来了诸多的问题。
（二）养老保险制度转轨成本责任不明
养老保险制度转轨之处，对隐性债务和制度的转轨成本未进行度量，导致养老保险各方的责任比较模糊。当时政府只是希望通过提高企业及个人的缴费比率方式逐步对其消化转轨成本，政府不承担任何责任。国家只是想从现收现付制的养老保险制度转变为部分积累制的养老保险制度，这就使传统养老保险制度与正在确立的统账结合的养老保险的现实责任无法划清。由此造成个人账户基金弥补养老金支付的资金缺口，使统账结合的养老保险制度在实践中个人账户空账的规模变大，养老保险制度面临着巨大的挑战。
（三）养老保险法制体系的缺陷
我国的养老保险法制体系存在缺陷，尤其是监督法律的不完善。我国己经初步形成了以劳动和社会保障部门行政监管为主，财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督有机配合的养老金基金监管体系。但是，这种养老金基金监管法律制度存在诸多的问题，如过分偏好和倚重行政监督；专门监督机制欠缺；社会监督系统的权责安排过于笼统等。这些问题导致了监督法在实际中的作用弱化，导致养老金基金被挤占挪用等现象的发生。
三、解决我国养老保险制度现存问题的对策
针对老龄化趋势不断加剧下我国的养老保险制度出现的个人账户“空账”、隐性债务危机和管理体制混乱等问题。结合我国的实际情况，建议我国政府从以下几个方面解决现行的养老保险制度问题。
(一)养老保险金“开源”与“节流”
我国现行的养老保险制度实行统账结合的模式，养老保险的覆盖范围也在不断扩大，但是仍有一部分从业人员没有纳入养老保险制度之中，如灵活就业人员、农民工等，他们的养老目前来说是一个非常严重的问题。如果这些不享有养老保险的人进入老年期时，因为不存在任何制度性的社会福利保障，他们的养老将给社会带来严重的负担。所以应该将这些人纳入养老保险范畴。另外，我国农村的养老保险体系刚刚形成体系，尚不健全。农村养老问题日益严重，影响了农村的进步。所以应该根据具体国情，进一步扩大养老保险的覆盖范围，建立正规的农村养老保险制度，使我国的养老保险制度可以覆盖所有的国民。这样就可以扩大养老金的资金来源渠道，使我国各个阶层的人都对现行的养老保险制度充满信心。
我国对于退休年龄的规定相对比较低，政府为了增加就业而经常实行的提前退休制度，给养老金的支出造成了很大的影响。一般地，在平均预期寿命和保障水平一定时，提高退休年龄，平均享受的养老金年限就会缩短，有利于减轻养老金的负担。据国际劳工局估计，退休年龄从60岁提高至65岁，可以使养老金的负担降低近50%。随着老龄化趋势不断加剧，为了减轻老年人的养老负担，确保其老有所养，提高退休年龄是很必要的。如果老年人的负担减轻了，会使在职的年轻人更积极的缴纳养老金，从而降低我国养老金信用危机的出现的可能。
（二）提高养老金的投资回报率
我国的养老保险制度缺乏保值增值的有效手段，养老金基本上都是通过存入银行和购买国债获得利息的方式增值。但是，事实上受通货膨胀的影响，我国养老金的投资方式并未实现保值增值，还出现了贬值。所以我国应拓宽养老金投资渠道，提高养老金的投资回报率。国际劳工组织资料显示，允许社会保险基金投资的国家，基金的投资比例一般是：公司股票60%，公司债券的17。政府债券6%、短期贷款3%。抵押贷款11%，房地产3%[7]。所以我国可以借鉴其他国家的投资经验，又结合我国的实际允许养老金参与其他方式的投资，如可以购买政府债券、企业固定利息债券、股票、房地产证券投资基金及抵押放款等。只有将养老金投资渠道实现多元化，才可以增加养老金的投资回报率，同时也可以缓解养老金个人账户“空账”压力。
（三）加强养老保险基金管理和监督
目前我国的养老保险基金主要于独立的社会保险经办机构负责筹集基金的管理，由政府控制下的管理公司负责投资运营个人账户基金和统筹结余基金，并对养老保险基金的投资范围严格限定，逐步建立和完善养老保险基金的监督制度。但是随着养老保险制度的不断完善，会逐步转化为社会保险机构主要负责养老保险统筹基金的管理，由政府部门制定严格的养老金法对养老保险基金谨慎管理，由较独立的养老保险基金公司进行养老保险基金投资运营，并且建立完善的养老保险基金监督机构。
（四）统一养老金替代率，确保养老公平
目前我国的养老金替代率存在显著的差异，从而导致了老年人养老的不公平。所以应该实行统一的养老金替代率，即60%的目标替代率，缩小老年人之间的贫富差距，这样也响应了政府的缩小贫富差距的号召，同时也可以增加因养老金替代率较低的单位职工缴纳养老金的积极性，使更多的人感觉养老保险制度的公平性。
参考文献：
[1]金天，赵江山.7400多亿空账成为养老保险心腹大患[N].经济参考报，2005-05-23.
[2]宋晓梧.完善养老保险确保老有所养[M].北京：企业管理出版社，2001.
[3]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[4]李珍.社会保障制度与经济发展[M].武汉：武汉大学出版社，1998.
[5]胡晓义.1998－1999年中国社会保险情况及改革——1999年中国社会形势分析与预测社会蓝皮书[M].北京：社会科学出版社，1999.
[6]胡晓义.养老金替代率三题[N].中国社会保障报，2001-11-29（4）.
[7]张珊珊.河北省社会保障基金投资模式的选择[J].现代商业，2010，（5）.