论文部分内容阅读
作者简介：王莉，女，山西朔州人，在山西朔州高速公路有限公司从事财务管理工作。
摘要：环境保护专项资金是国家财政安排专项用于污染治理、促进国家环境保护事业发展的财政专项资金和民生资金。由于监管的弱化，该项资金使用状况堪忧。在全面落实依法治国的今天，针对问题成因而多管齐下，是强化该项资金监管的必要举措。
关键词：环境保护专项资金；监管；使用；审计
众所周知，目前环境污染已经成为人类面临的一个非常严重的问题，全球生态环境不断恶化。我国生态状况更为严峻。国家的环境保护专项资金在促进污染防治、改善环境质量方面能否起到应有的作用？本文就此问题展开论述。
一、环境保护专项资金概述
环境保护专项资金（以下简称环保专项资金），是指我国财政安排专项用于污染治理、促进国家环境保护事业发展的财政专项资金。环保专项资金来源于国家收缴的排污费资金。按照我国《排污费资金收缴使用管理办法》规定，国家收缴的排污费资金纳入财政预算，作为环境保护专项资金管理，全部专项用于环境污染的防治。环保专项资金一般按照隶属关系以项目形式进行申报。以中央环保专项资金为例，项目组织实施单位或承担单位为中央直属的，通过其主管部门向国务院财政部门和环境保护行政主管部门提出申请；项目组织实施单位或承担单位为非中央直属的，通过其所在地的省、自治区、直辖市财政、环境保护行政主管部门联合向国务院财政、环境保护行政主管部门提出申请。相关部门组织对项目进行验收后，进行审议及资金拨付。
二、环保专项资金使用乱象的具体表现
2015年5月份，S省审计厅派出项目组，对2014年度S省级循环经济、企业技改、节能等专项资金筹集使用情况进行了审计调查。此次审计涉及金额超过16亿元，涉及项目765个。审计发现了以下问题：（1）许多地方的企业抱着“试一试”、“不要白不要”的态度，虚报、伪造一系列“完整”的项目资料，从而轻松将专项资金骗入囊中。（2）部分企业在获取专项资金后，并未真正做到“专款专用”，而是用于办公费、职工薪酬等非环保内容。（3）有的企业获得专项资金后，不是用于污染防治项目，而是用于改扩建项目，反而增加了排污量。（4）当省级资金下达至基层财政部门后，部分资金滞留在财政部门有时长达一年以上，少数地方财政部门甚至将专项资金予以挪用。（5）项目资金分配不合理。例如，某市一个大型空冷机组改造项目，通过申请，只批复下来100万元的资金；而当地一个小企业的一项小工艺的推广应用，居然获得了1500万元的资金资助，资金明显出现了较大富余。（6）专项资金用于非环保项目。如某地一个室内种植蘑菇的项目，竟然获得了1500万元专项资金的支持。
三、环保专项资金使用乱象的主要成因
（一）对项目承担单位监管不到位
目前，省级环保、财政部门往往采取定期检查、不定期抽查或委托项目所在地市、县环保和财政部门等方式，对资金的使用和项目实施情况进行督促检查。监管部门往往采取事后核查的方式进行检查，很少进行事前、事中检查，监管滞后。另外，即使事后发现企业存在骗取、挪用、挤占等行为，监管部门大多仅是追回已拨付资金，很少依法追究有关单位及相关人员责任，导致项目承担单位几乎不存在违规成本。
（二）对政府相关监管部门问责不到位
如今县级以上人民政府环境保护行政主管部门、财政部门等截留、挤占环境保护专项资金或者将环境保护专项资金挪作他用的较为普遍。依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者挪用公款罪的规定，应当依法追究其刑事责任；不够刑事处罚的，也应依法给予行政处分。但目前发现此类现象，几乎不存在追究其刑事责任，即使给予行政处分的也非常少，导致此类现象屡禁不止。
（三）资金使用不透明
其实，如果资金使用透明，每个地方有哪些安居工程项目；每个项目需要的资金是多少，是何来源；每个项目的建设进度如何，资金使用情况具体怎样；这些信息全部公开，那么公众就很容易展开监督，无论是套取还是挪用资金的行为，将很难瞒天过海。
（四）多因素制约导致国家审计的监督效力弱化
目前，政府审计我国环保专项资金审计的唯一主体，但审计质量并未达到规定要求，主要源于：（1）每年的环保项目及环保资金额度逐年增加，而环保资金审计完全依赖政府审计部门一年一次（或两年一次）的核查，审计部门逐渐力不从心，再加上受审计资源制约，导致审计结论难以全面、客观反映真实状况。（2）审计人员开展环保资金审计时，往往将注意力放在资金支出合规性方面，至于项目是否发挥作用则很少关注。（3）高质量的环保资金审计有非常高的难度和广度，而目前参与环保资金审计的人员多为财务、审计专业出身，缺乏相应的环境专业知识，导致审计成果难尽如人意。
四、强化环境保护专项资金监管的若干建议
（一）建立发现问题逐级上报制度
建立发现问题逐级上报制度，即各级政府部门发现违规事项后，不能直接处理，应向上级部门汇报，根据上级部门的处理意见进行处理；如果发现违法事项，应向上级单位和司法机关同时汇报。如果存在政府部门知情不报，应建立相关制度，追究该部门及其负责人的责任。
（二）制定切实措施，追究监管部门的失察之责
部分违规造假单位能够堂而皇之地造假成功，与相关环保、财政等政府部门监管不力有很大关系。因此需要制定切实可行的制度，对监管部门失察之责予以追究，并明确监管部门的负责人是监管效果的第一责任人，并将监管效果作为部门负责人经济责任履行的一部分，以促进政府监管质量的提升。
（三）对公众监督成本进行补偿
社会公众参与环保资金监督是会付出成本的。例如对资金使用违法违规事项进行举报，举报者会付出一定的显性成本和隐性成本。如果此类成本得不到合理补偿，举报行为会越来越少，公众参与监督的积极性会越来越低。为此，政府部门应充分考虑公众监督的成本支出，采取对环保资金违法违规举报奖励的方式，对公众监督成本进行补偿。
（四）提高国家审计质量，推动环境审计发展
首先，国家审计部门要以效益性为导向，开展环保资金审计，以促进环保资金使用效益的提升。其次，可借助外部力量以提升审计质量。另外，应改变传统的事后审计模式，积极采取全过程跟踪审计。再者，审计部门应通过招投标方式，选择确定恰当的社会审计机构，将部分环保审计项目委托出去。
（五）提高环保资金使用透明度，接受社会公众的监督
政府部门应增加环保资金管理及使用的透明度，定期向社会公开公布环保资金资助项目的各类信息，以方便公众展开监督。只有引入公众参与，才能让公众知情权成为环保资金使用者违法违规和相关政府机关滥用职权的有效制衡。
（六）建立环保资金使用者诚信档案，并定期公布档案信息
政府部门应建立环保资金使用者的诚信档案，将其奖惩记录、违法违规行为等纳入档案，并加大曝光力度，定期向社会公布，特别需要使当地的金融部门知晓，以提高这些单位的违法违规成本，并将这些单位作为今后监管的重要对象。（作者单位：山西省朔州高速公路有限责任公司）
摘要：环境保护专项资金是国家财政安排专项用于污染治理、促进国家环境保护事业发展的财政专项资金和民生资金。由于监管的弱化，该项资金使用状况堪忧。在全面落实依法治国的今天，针对问题成因而多管齐下，是强化该项资金监管的必要举措。
关键词：环境保护专项资金；监管；使用；审计
众所周知，目前环境污染已经成为人类面临的一个非常严重的问题，全球生态环境不断恶化。我国生态状况更为严峻。国家的环境保护专项资金在促进污染防治、改善环境质量方面能否起到应有的作用？本文就此问题展开论述。
一、环境保护专项资金概述
环境保护专项资金（以下简称环保专项资金），是指我国财政安排专项用于污染治理、促进国家环境保护事业发展的财政专项资金。环保专项资金来源于国家收缴的排污费资金。按照我国《排污费资金收缴使用管理办法》规定，国家收缴的排污费资金纳入财政预算，作为环境保护专项资金管理，全部专项用于环境污染的防治。环保专项资金一般按照隶属关系以项目形式进行申报。以中央环保专项资金为例，项目组织实施单位或承担单位为中央直属的，通过其主管部门向国务院财政部门和环境保护行政主管部门提出申请；项目组织实施单位或承担单位为非中央直属的，通过其所在地的省、自治区、直辖市财政、环境保护行政主管部门联合向国务院财政、环境保护行政主管部门提出申请。相关部门组织对项目进行验收后，进行审议及资金拨付。
二、环保专项资金使用乱象的具体表现
2015年5月份，S省审计厅派出项目组，对2014年度S省级循环经济、企业技改、节能等专项资金筹集使用情况进行了审计调查。此次审计涉及金额超过16亿元，涉及项目765个。审计发现了以下问题：（1）许多地方的企业抱着“试一试”、“不要白不要”的态度，虚报、伪造一系列“完整”的项目资料，从而轻松将专项资金骗入囊中。（2）部分企业在获取专项资金后，并未真正做到“专款专用”，而是用于办公费、职工薪酬等非环保内容。（3）有的企业获得专项资金后，不是用于污染防治项目，而是用于改扩建项目，反而增加了排污量。（4）当省级资金下达至基层财政部门后，部分资金滞留在财政部门有时长达一年以上，少数地方财政部门甚至将专项资金予以挪用。（5）项目资金分配不合理。例如，某市一个大型空冷机组改造项目，通过申请，只批复下来100万元的资金；而当地一个小企业的一项小工艺的推广应用，居然获得了1500万元的资金资助，资金明显出现了较大富余。（6）专项资金用于非环保项目。如某地一个室内种植蘑菇的项目，竟然获得了1500万元专项资金的支持。
三、环保专项资金使用乱象的主要成因
（一）对项目承担单位监管不到位
目前，省级环保、财政部门往往采取定期检查、不定期抽查或委托项目所在地市、县环保和财政部门等方式，对资金的使用和项目实施情况进行督促检查。监管部门往往采取事后核查的方式进行检查，很少进行事前、事中检查，监管滞后。另外，即使事后发现企业存在骗取、挪用、挤占等行为，监管部门大多仅是追回已拨付资金，很少依法追究有关单位及相关人员责任，导致项目承担单位几乎不存在违规成本。
（二）对政府相关监管部门问责不到位
如今县级以上人民政府环境保护行政主管部门、财政部门等截留、挤占环境保护专项资金或者将环境保护专项资金挪作他用的较为普遍。依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者挪用公款罪的规定，应当依法追究其刑事责任；不够刑事处罚的，也应依法给予行政处分。但目前发现此类现象，几乎不存在追究其刑事责任，即使给予行政处分的也非常少，导致此类现象屡禁不止。
（三）资金使用不透明
其实，如果资金使用透明，每个地方有哪些安居工程项目；每个项目需要的资金是多少，是何来源；每个项目的建设进度如何，资金使用情况具体怎样；这些信息全部公开，那么公众就很容易展开监督，无论是套取还是挪用资金的行为，将很难瞒天过海。
（四）多因素制约导致国家审计的监督效力弱化
目前，政府审计我国环保专项资金审计的唯一主体，但审计质量并未达到规定要求，主要源于：（1）每年的环保项目及环保资金额度逐年增加，而环保资金审计完全依赖政府审计部门一年一次（或两年一次）的核查，审计部门逐渐力不从心，再加上受审计资源制约，导致审计结论难以全面、客观反映真实状况。（2）审计人员开展环保资金审计时，往往将注意力放在资金支出合规性方面，至于项目是否发挥作用则很少关注。（3）高质量的环保资金审计有非常高的难度和广度，而目前参与环保资金审计的人员多为财务、审计专业出身，缺乏相应的环境专业知识，导致审计成果难尽如人意。
四、强化环境保护专项资金监管的若干建议
（一）建立发现问题逐级上报制度
建立发现问题逐级上报制度，即各级政府部门发现违规事项后，不能直接处理，应向上级部门汇报，根据上级部门的处理意见进行处理；如果发现违法事项，应向上级单位和司法机关同时汇报。如果存在政府部门知情不报，应建立相关制度，追究该部门及其负责人的责任。
（二）制定切实措施，追究监管部门的失察之责
部分违规造假单位能够堂而皇之地造假成功，与相关环保、财政等政府部门监管不力有很大关系。因此需要制定切实可行的制度，对监管部门失察之责予以追究，并明确监管部门的负责人是监管效果的第一责任人，并将监管效果作为部门负责人经济责任履行的一部分，以促进政府监管质量的提升。
（三）对公众监督成本进行补偿
社会公众参与环保资金监督是会付出成本的。例如对资金使用违法违规事项进行举报，举报者会付出一定的显性成本和隐性成本。如果此类成本得不到合理补偿，举报行为会越来越少，公众参与监督的积极性会越来越低。为此，政府部门应充分考虑公众监督的成本支出，采取对环保资金违法违规举报奖励的方式，对公众监督成本进行补偿。
（四）提高国家审计质量，推动环境审计发展
首先，国家审计部门要以效益性为导向，开展环保资金审计，以促进环保资金使用效益的提升。其次，可借助外部力量以提升审计质量。另外，应改变传统的事后审计模式，积极采取全过程跟踪审计。再者，审计部门应通过招投标方式，选择确定恰当的社会审计机构，将部分环保审计项目委托出去。
（五）提高环保资金使用透明度，接受社会公众的监督
政府部门应增加环保资金管理及使用的透明度，定期向社会公开公布环保资金资助项目的各类信息，以方便公众展开监督。只有引入公众参与，才能让公众知情权成为环保资金使用者违法违规和相关政府机关滥用职权的有效制衡。
（六）建立环保资金使用者诚信档案，并定期公布档案信息
政府部门应建立环保资金使用者的诚信档案，将其奖惩记录、违法违规行为等纳入档案，并加大曝光力度，定期向社会公布，特别需要使当地的金融部门知晓，以提高这些单位的违法违规成本，并将这些单位作为今后监管的重要对象。（作者单位：山西省朔州高速公路有限责任公司）