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【项目简介】2009年，江西省审计厅对江西省M局2008年度预算执行及财务收支情况进行了审计。审计揭露违反财经法规金额5.78亿元，挽回国有权益3 009.96万元，挽回潜在损失数亿元。该项目先后被评为2009年度江西省优秀审计项目和全国地方审计机关表彰审计项目。
目前，我国经济体制的市场化转型远未完善，法治秩序的公平公正难以得到及时有效保护。国有企业的改制改革、原先计划经济条件下的事业单位面向市场化改革的道路在何方？如何保护国有权益，维护国有权益的保值增值，同时又给予改革推动者足够的激励？审计实践中如何准确把握好审、帮、促之间的辩证关系，以使审计取得的经济效益和社会效益最大化？江西省M局2008年度预算执行及财务收支审计项目在该方面作出了意义深远的探索。
摸清方向
江西省M局是江西省审计厅2009年度的预算执行审计对象。2008年该局实有5 487人，财政拨款11 381.37万元，人均全部经费只有2.07万元。最近的2006～2007年度，人均决算收入分别只有1.72万元、2.16万元。这种情况下，区区有限的财政拨款收入显然不能成为本次审计的重点。
审计组把目光投向了以Z公司为龙头和核心的江西省M局的第三产业系列。据审计了解，Z公司成立于2001年，资金运用、主营业务、管理与技术经验与身为事业单位的M局存在不易划清界限的交叉与重合之处。显然，M局与Z公司的利益界限是否清晰明白、是否存在国有利益输送、其从成立到发展过程是否存在明显的或隐蔽的侵占国有资产或权益问题,应当成为本次审计需要理清的首要问题。
问题初显
调取Z公司的工商注册资料，其从2001成立到2008年的股权变更情况赫然在目。股权变更之频繁、股权结构变化跨度之大（从百分百国有到百分百私人）、注册资本增长之快均属罕见;并且多名领导人持股金额数量巨大，比例极高，严重违反中纪委关于企业领导干部廉洁从业规定。进一步审计发现，Z公司存在无偿占用国有财政资金及无形资产，资本从国有向私人让渡未经合法程序、虚假注册、抽逃资本金等诸多违法违规行为;企业产权不明，生产经营和财务管理比较混乱。
为维护国家法治秩序，经领导批准，审计组将审计发现的有关问题及时与省纪律检查委员会有关处室取得了沟通。
何去何从
联合办案给M局领导层带来了巨大压力，但同时负面因素也在显现。由于多位领导被约请谈话，相关负责人被“双规”，整个M局人心浮动，风声鹤唳，Z公司生产发展陷入停顿，项目投标损失巨大，公司经营面临一夜坍塌的危险。同时，随着审计的不断深入，审计证据的不断增多，审计组对相关问题的思考也在进一步深化细化：一是Z公司该不该成立？二是Z公司的发展主流是什么？三是如何看待Z公司发展过程中对企业决策层和职工的激励机制？四是如果没有这些激励，Z公司能不能有这样的发展速度？五是如何处理Z公司？六是如何在审计过程中正确处理好审、帮、促的关系？
审计组在理清上述问题并形成倾向性判断后，将有关情况向厅领导做了汇报，认为审计既要查清问题，更要保障促进企业发展。厅领导肯定了审计组意见，并亲自向省领导做了汇报，要求维护整个M系统的稳定，维护Z公司正常的经营生产秩序。
圆满结局
据此，审计组向省政府提交了《关于要求主张Z公司国有权益的报告》，报告在指出Z公司发展过程中存在的问题并要求其纠正后，认为：Z公司的主流是好的，经济效益是明显的，社会效果是有益的。并在建议中提出“各有关部门大力支持该企业的发展，……务必要稳定Z公司的核心领导班子，务必要维持目前正常的经营生产秩序，在保持稳定的前提下逐步向规范管理过渡。”建议要求对Z公司的所有资产全面评估清算，确认和主张国有权益，同时兼顾保障M局职工权益，在明确产权的基础上建立完善的法人治理结构。
报告得到省领导的高度重视和肯定，吴新雄省长、凌成兴常务副省长和孙刚副省长均在报告上作出批示，同意审计意见和建议，指示省财政厅执行。
成果体现
该项目为国家挽回巨大经济利益。直接经济意义方面，由审计建议、省政府批准的Z公司改制方案中认定国有权益投资3 009.96万元，占全部权益投资的48.72%。按Z公司2008年25.33%的净资产利润率计算，10年后该部分国有权益将增至为2.8亿元左右。由于其余51.28%的股份为小股东分散所有，这意味着Z公司已重新成为一家国有相对控股企业。控股Z公司不仅仅是控制了目前超5亿元的账面资产，更是控制了一家未来的集公路桥梁、轻轨、矿山隧道、房建、钢结构、机电设备安装、园林绿化和设计于一体的综合性大型企业集团，日后的资产收益不可估量。
间接经济意义方面，与M局类似，我省多家事业单位或多或少存在像Z公司这样一类依附国有权益边缘化生存的企业，他们在没有明确的政策、法规和指令的情况下艰难探索，没有路标，盲目前行。Z公司相关问题的圆满解决，无疑为此类问题的解决提供了一个极好的参照。
经验启示
更为重要的是，该项目在探索审计新思路、创新审计方法方面具有重大的理论与实践意义。
一是突出了审计的建设性作用。传统意义上审计作用的发挥在于通过分析、解构以发现问题并予以纠正，注重的是标与表，难以涉及其机制深处的内在矛盾，即本与里。本审计案例从一开始就将审计目标定位在改造、再造Z公司上。不满足于查处几个人，罚几多款，而是以追究国有权益为线索，理顺企业产权为目标，着力于Z公司的机制体制改造，努力使其从一个依附国有权益为生的边缘化企业转变为产权清晰、管理规范的现代企业，实现企业长久稳定的发展。
二是突出了审计思路的宏观性。传统意义上的企业审计，依赖的知识结构大多局限于财务会计及分析，审计效用难以最大化。本审计案例的思路突破了上述局限，从财务审计入手，站在全省经济建设的高度，以现代经济学的理念为基础，着眼全局、着眼未来，为企业的机制改革指明了一条方向。得到了来自政府、主管部门、企业以及职工的一致肯定，实现了社会、国家、企业和职工个人权益的最大化。套用流行的制度经济学术语描述，本次审计实现了政府制度运行的“交易费用最低而收益最高”。
三是突出了“审、帮、促”一体化运行，发挥免疫系统作用的典范意义。传统的企业审计，审计是直接的，“帮、促”则通过审计来实现，其意义一是间接，二是不易计量。本次审计，“审、帮、促”均直接作用于和贯穿于整个审计过程。回望本次审计过程，峰回路转，波澜起伏。审计过程和倾向性意见牵动着政府、纪检、主管部门和Z公司以及与省内一批与Z公司有相似情况的企业注意力，一大批利益相关者经历了一场惊心动魄的心路历程。审计通过清理账目、查处问题所形成的巨大压力，迫使有关既得利益者同意归还相关国有权益，同意审计提出的改造Z公司的方案。可以说，Z公司的这次改制是本次审计一手推动的结果，体现了“审、帮、促”一体化的审计思路，是审计理念和实践的一次创新，是审计构造国家经济体系免疫系统的一个典范案例。
（作者单位：江西省审计厅）
目前，我国经济体制的市场化转型远未完善，法治秩序的公平公正难以得到及时有效保护。国有企业的改制改革、原先计划经济条件下的事业单位面向市场化改革的道路在何方？如何保护国有权益，维护国有权益的保值增值，同时又给予改革推动者足够的激励？审计实践中如何准确把握好审、帮、促之间的辩证关系，以使审计取得的经济效益和社会效益最大化？江西省M局2008年度预算执行及财务收支审计项目在该方面作出了意义深远的探索。
摸清方向
江西省M局是江西省审计厅2009年度的预算执行审计对象。2008年该局实有5 487人，财政拨款11 381.37万元，人均全部经费只有2.07万元。最近的2006～2007年度，人均决算收入分别只有1.72万元、2.16万元。这种情况下，区区有限的财政拨款收入显然不能成为本次审计的重点。
审计组把目光投向了以Z公司为龙头和核心的江西省M局的第三产业系列。据审计了解，Z公司成立于2001年，资金运用、主营业务、管理与技术经验与身为事业单位的M局存在不易划清界限的交叉与重合之处。显然，M局与Z公司的利益界限是否清晰明白、是否存在国有利益输送、其从成立到发展过程是否存在明显的或隐蔽的侵占国有资产或权益问题,应当成为本次审计需要理清的首要问题。
问题初显
调取Z公司的工商注册资料，其从2001成立到2008年的股权变更情况赫然在目。股权变更之频繁、股权结构变化跨度之大（从百分百国有到百分百私人）、注册资本增长之快均属罕见;并且多名领导人持股金额数量巨大，比例极高，严重违反中纪委关于企业领导干部廉洁从业规定。进一步审计发现，Z公司存在无偿占用国有财政资金及无形资产，资本从国有向私人让渡未经合法程序、虚假注册、抽逃资本金等诸多违法违规行为;企业产权不明，生产经营和财务管理比较混乱。
为维护国家法治秩序，经领导批准，审计组将审计发现的有关问题及时与省纪律检查委员会有关处室取得了沟通。
何去何从
联合办案给M局领导层带来了巨大压力，但同时负面因素也在显现。由于多位领导被约请谈话，相关负责人被“双规”，整个M局人心浮动，风声鹤唳，Z公司生产发展陷入停顿，项目投标损失巨大，公司经营面临一夜坍塌的危险。同时，随着审计的不断深入，审计证据的不断增多，审计组对相关问题的思考也在进一步深化细化：一是Z公司该不该成立？二是Z公司的发展主流是什么？三是如何看待Z公司发展过程中对企业决策层和职工的激励机制？四是如果没有这些激励，Z公司能不能有这样的发展速度？五是如何处理Z公司？六是如何在审计过程中正确处理好审、帮、促的关系？
审计组在理清上述问题并形成倾向性判断后，将有关情况向厅领导做了汇报，认为审计既要查清问题，更要保障促进企业发展。厅领导肯定了审计组意见，并亲自向省领导做了汇报，要求维护整个M系统的稳定，维护Z公司正常的经营生产秩序。
圆满结局
据此，审计组向省政府提交了《关于要求主张Z公司国有权益的报告》，报告在指出Z公司发展过程中存在的问题并要求其纠正后，认为：Z公司的主流是好的，经济效益是明显的，社会效果是有益的。并在建议中提出“各有关部门大力支持该企业的发展，……务必要稳定Z公司的核心领导班子，务必要维持目前正常的经营生产秩序，在保持稳定的前提下逐步向规范管理过渡。”建议要求对Z公司的所有资产全面评估清算，确认和主张国有权益，同时兼顾保障M局职工权益，在明确产权的基础上建立完善的法人治理结构。
报告得到省领导的高度重视和肯定，吴新雄省长、凌成兴常务副省长和孙刚副省长均在报告上作出批示，同意审计意见和建议，指示省财政厅执行。
成果体现
该项目为国家挽回巨大经济利益。直接经济意义方面，由审计建议、省政府批准的Z公司改制方案中认定国有权益投资3 009.96万元，占全部权益投资的48.72%。按Z公司2008年25.33%的净资产利润率计算，10年后该部分国有权益将增至为2.8亿元左右。由于其余51.28%的股份为小股东分散所有，这意味着Z公司已重新成为一家国有相对控股企业。控股Z公司不仅仅是控制了目前超5亿元的账面资产，更是控制了一家未来的集公路桥梁、轻轨、矿山隧道、房建、钢结构、机电设备安装、园林绿化和设计于一体的综合性大型企业集团，日后的资产收益不可估量。
间接经济意义方面，与M局类似，我省多家事业单位或多或少存在像Z公司这样一类依附国有权益边缘化生存的企业，他们在没有明确的政策、法规和指令的情况下艰难探索，没有路标，盲目前行。Z公司相关问题的圆满解决，无疑为此类问题的解决提供了一个极好的参照。
经验启示
更为重要的是，该项目在探索审计新思路、创新审计方法方面具有重大的理论与实践意义。
一是突出了审计的建设性作用。传统意义上审计作用的发挥在于通过分析、解构以发现问题并予以纠正，注重的是标与表，难以涉及其机制深处的内在矛盾，即本与里。本审计案例从一开始就将审计目标定位在改造、再造Z公司上。不满足于查处几个人，罚几多款，而是以追究国有权益为线索，理顺企业产权为目标，着力于Z公司的机制体制改造，努力使其从一个依附国有权益为生的边缘化企业转变为产权清晰、管理规范的现代企业，实现企业长久稳定的发展。
二是突出了审计思路的宏观性。传统意义上的企业审计，依赖的知识结构大多局限于财务会计及分析，审计效用难以最大化。本审计案例的思路突破了上述局限，从财务审计入手，站在全省经济建设的高度，以现代经济学的理念为基础，着眼全局、着眼未来，为企业的机制改革指明了一条方向。得到了来自政府、主管部门、企业以及职工的一致肯定，实现了社会、国家、企业和职工个人权益的最大化。套用流行的制度经济学术语描述，本次审计实现了政府制度运行的“交易费用最低而收益最高”。
三是突出了“审、帮、促”一体化运行，发挥免疫系统作用的典范意义。传统的企业审计，审计是直接的，“帮、促”则通过审计来实现，其意义一是间接，二是不易计量。本次审计，“审、帮、促”均直接作用于和贯穿于整个审计过程。回望本次审计过程，峰回路转，波澜起伏。审计过程和倾向性意见牵动着政府、纪检、主管部门和Z公司以及与省内一批与Z公司有相似情况的企业注意力，一大批利益相关者经历了一场惊心动魄的心路历程。审计通过清理账目、查处问题所形成的巨大压力，迫使有关既得利益者同意归还相关国有权益，同意审计提出的改造Z公司的方案。可以说，Z公司的这次改制是本次审计一手推动的结果，体现了“审、帮、促”一体化的审计思路，是审计理念和实践的一次创新，是审计构造国家经济体系免疫系统的一个典范案例。
（作者单位：江西省审计厅）