论文部分内容阅读
近日，一条新闻热得发烫：2007年，中国消费者协会成了财政全额拨款单位，成为迄今为止内地唯一一家享受此待遇的在民政部备案注册的社团组织。根据中国青年报社会调查中心与腾讯网的联合调查，在1349名受访者中，52.4％的人认为中消协享受每年750万元的全额拨款，对消费者来说是件“坏事”。而中消协的变身，更远不止职能定位是否改变这么简单。
后消协时代的困惑
1984年12月，全国性的组织——中国消费者协会在北京宣告成立，由政府实行差额拨款，不足款项由消协自己筹集。2000年，中消协设立了“3·15”标志奖项，这成为此后中消协社会筹资的主要渠道，对于这种筹资方式，当时的政府给予了认可，其依据为《消费者权益保护法》第31条对消费者协会和其他消费者组织性质的界定。
很长一段时间以来，消协一身正气地存在着，成了投诉无门者最后的希望，深受消费者倚重和爱戴。但是，近几年，消协似乎慢慢变得有些不一样，坊间开始出现消协某领导为企业说情之类的负面传言，在利益部门化的大背景之下，消协似乎正在向利益主体演化。“3·15标志”的公信力减弱，更多地带有了利益色彩。2006年，欧典地板遭到央视曝光，在社会上引起轩然大波，而欧典是连续6年被允许使用“3·15标志”的企业。“欧典地板事件” 最终导致了消协20余年累积起来的公信力的彻底流失，也导致了消协的“3·15认证”被叫停，消协失去了最重要的筹资渠道。几起官司更使中消协陷入了有心无力的尴尬境地。
一场以“要钱”和“要权”为主要诉求的消协改革，在各地悄然展开。2005年，上海市消协从原来归属于工商部门，转而直接归属于上海市政府领导，运营经费也全部由市级财政专项直接拨付。上海消协的名称是消费者权益保护委员会。2006年3月，吉林媒体披露了该省消协将成立消费者维权执法大队的消息，要“破解消协在维护消费者权益上的软弱无力”。
在2006年的一次中消协全系统的会议上，消协秘书长母建华表示，“对于财政全额拨款的问题，中消协肯定会和工商总局、财政部积极争取”，同时他也对到会的各地方消协组织提出希望，要求他们学习上海经验，“多做当地政府的工作”。据悉，在3年前上任之时，母建华便拟定了几件任期内需要重点推进的工作，其中之一就是让中消协彻底变成一个“吃皇粮”的“事业单位”。
据内部人士透露，欧典地板事件之后，国家工商总局主要领导专门要求中消协对此事进行汇报。在汇报中，中消协的“社会筹资”问题及道德风险被摆上“桌面”。某种意义上，欧典地板事件成了中消协变身的催化剂。2006年下半年，工商总局的主要领导对于“财政全额”拨款模式表示了认可，并与财政部进行了协商，取得了一致。于是，2007年中消协终于变身，如愿以偿吃上了“皇粮”。
变身事业或行政单位可以改变消协没有执法权的问题，但是变身后的中消协似乎对执法权兴趣不大，据称，“变身”之后的中消协，酝酿着职责上的重大改变：将从直接帮助消费者维权的“事后维权”，转向“事前预警”。接近中消协的人士也透露，中消协正在酝酿，不再直接处理消费者的投诉和维权案件，虽然目前这项内容还没有最后取得一致，但尽量减少投诉受理和组织维权，已经在“一定程度上”取得了共识。中消协变身，更多的是对消协本身有利，而不是对消费者和改善消费环境起作用。经费不足几乎是所有非盈利性社会团体面临的共同问题，拨去事件的面纱，其实质更多的似乎是中消协终于赶赴了财政的盛宴。
身份不明的“二政府”
消法规定，消协是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。所谓社会团体，根据国务院1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》第2条的规定，指由公民或者单位自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。但是母建华指出，中消协是不同于民间社团的社会组织，与“社会团体”有着重要的不同：不是消费者自发组成，而是由国家工商、技监、商检等政府部门发起、经国务院批准成立；不是为特定的会员服务，而是为国内不特定的广大消费者服务；中消协实行的不是会员制，而是单位理事制，既没有会员费，也没有来自理事单位的经费支持，理事成员大多来自政府部门；从中消协成立的初衷看，当时6位副总理批示的是“中国保护消费者利益委员会”的名称，也不是民间社团的概念。
国家行政学院教授汪玉凯告诉记者，社团组织本应是民间组织，但是中国和国外不完全一样，有其特殊性。中国的协会从成立至今一直拥有着强烈的政府背景，多数协会也都是挂靠在某个政府机构中，像中消协就是挂靠在中国工商总局之下。在中国，协会数量巨大，种类庞杂，其中很大一部分协会属于半官半民性质，所以多年来一些协会尤其是行业协会被称为二政府。这些协会的人员很多是政府机构的退休者，政府会给予一定数量的补贴，其领导人往往是从政府机构领导职位上退下来的。像中消协会长级的人物一般都是工商总局里面退下来的要员，协会的工作也都在工商总局的领导下进行。一些“二政府”的设立很大一部分原因就是为了解决某些政府部门人员的位置、职务、待遇问题。有的协会成立之初就是政府全额拨款，像中国法学会、中国行政管理学会等等，一直享受财政全额拨款，并且本身就是副部级单位。一些“二政府”设立的目的就是为了完成政府的某项工作，是政府部门职能的补充。
可以说，很多所谓的二政府就是一个怪胎，半官半民，非官非民，身份暧昧，职能定位不清，资金来源模糊，能干的拉大旗作虎皮，打着各种行政招牌收取行政费用，想方设法扩展生存空间，老实的想办法搞搞经营，赚点活动经费，像消协这样不允许搞经营的，最理想的结果当然是让自己吃上“皇粮”。
全国牙防组是又一个典型。在“五·一”长假之前，卫生部终于发出公告，决定撤销全国牙病防治指导组，并在疾病预防控制局成立口腔卫生处，负责全国牙病防治管理工作。这意味着，牙防工作的协会时代也结束了，政府部门收回了权力。不知道下一个受到冲击的是哪一个协会，将向哪个方向变身？
旧制度回归？
中消协不过是众多二政府中的一个，他们强调的特殊性，很多二政府同样具备，可想而知，中消协成功变身之后，有多少后行者将尾随而至。每年750万对现在的财政来说是个小数字，但是将有多少个社会团体比中消协更应该得到这笔钱？很难说消费者权益保护比生态环境保护或众多慈善事业更重要。社会团体多基于公共利益设立，中消协的困境，其实也是大多数社会团体的困境，只补一家恐怕会遭到其余各家的质疑。中消协变身的示范价值，不仅将直接作用于各地消协，也将直接作用于其他社会团体，乃至更广大的NGO（非政府组织）和NPO（非营利组织）。但是悉数补贴，恐怕将是一笔天文数字，纵使中国现在财政雄厚，也承受不住。
另外，目前，一些国家权力、行政和司法机构中，尤其是公安、交通、卫生等部门，还存在一部分职员没有列入财政拨款的公务员系列，只由国家给政策，由其自筹经费，这些部门只能向行政和执法的对象收费解决自己的工资和办公经费。中共中央党校校委研究室副主任周天勇认为，中国特色的自筹经费体制已经给中国的社会和经济带来了严重的危害。如果财政充裕，那么这笔资金首先应该解决的也是政府部门的自筹经费问题，而不是二政府的资金短缺问题。
中国的各项改革都是在中国体制改革的大背景下进行的，具体到一个单位如何改革，应该是放在行政机关和事业单位整体改革的大框架之下。会哭的孩子有奶吃，这是改革到现在最忌讳的事情。中央财政以全额拨款“收编”一个社会团体的意义，“早已超出货币面值本身”。
事业单位可以说是中国特有的，正在进行的事业单位改革主要思路是实行分类改革，理论上把事业单位分成四类，包括行政性事业单位，服务性事业单位，中介性事业单位和经营性事业单位。行政性事业单位变为政府行政部门，经营性事业单位则变身为企业，服务性和中介性事业单位相对比较复杂，还在探讨中，中介性事业单位如何虽然还没有定论，但是基本上理论界已统一意见认为不应该属于财政拨款范畴。中消协即使不是社团组织，而是变身为事业单位，也是属于中介性事业单位，不应该由政府拨款。
对于中消协变身事业或行政单位，汪玉凯认为效果还有待观察，但是很可能实现不了中央之所以同意其变身的初衷。中消协这类协会是历史上形成的，本就属于改革的对象，现在却成了财政全额拨款单位，很大程度上，这可能是一次逆向改革。下一步改革应该按照章程来，不应该再拨款了。在某一块修修补补的改革，很大程度上还是利益在起作用。当改革进行到最艰难的时候，由于各方利益的牵制，很可能是在某些方面前进了，在某些方面倒退了。很多时候，如果不能往前走，也并不能保持站在原地，只能是后退，向旧体制回归。汪玉凯指出，当改革不能前进的时候，要防止倒退。