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摘 要：2019年上半年，我国进一步加大减税降费力度，持续出台一系列配套政策。这些政策在减轻税负的同时，对企业运营、财税管理产生一定影响。本文通过对石嘴山市国库收支存的变动分析，以及58家样本企业的跟踪调查显示：石嘴山市减税降费政策效应高于全国和全区平均水平，企业普遍认可减税降费政策效果，但不同行业间受惠度存在差异。减税降费政策实施以来，小微企业税收筹划能力不足的问题凸显，上下游企业之间的税负转嫁博弈更加剧烈。减税降费政策在促进全市投资、优化产业结构等方面发挥了积极作用，但不同规模的企业投资意愿存在差异。减税降费进一步缩减了地方财力，“三保”支出压力加大等需关注的问题并提出对策建议。
一、石嘴山减税降费的整体情况
（一）减税力度高于全国全区平均水平
从最新公布的权威数据看，2019年上半年宁夏共实现减税降费41.9亿元，占宁夏地方公共预算收入比重为18.3%，高于全国1.72个百分点。其中，石嘴山市2019上半年减税降费4.23亿元，占地方公共预算收入比重为22.4%。减税占地方公共预算收入比重越高，减税效应越强，因此全市减税降费效应要高于全国和全区平均水平。主要原因：一是此轮减税降费对制造业影响较大，契合了石嘴山市第二产业集中度高的特点;二是全市地方公共预算收入于2012年就已进入下行通道，地方公共预算收入处于低位。2019年上半年，在主要经济指标优于全区平均水平的情况下，全市税收收入累计入库24.57亿元，同比下降2.17%;其中涉及此轮减税的主要税种增值税，累计入库12.14亿元，同比下降12.05%;降幅较1季度扩大4.69个百分点，较全区降幅高3.29个百分点。
（二）减税效应较为明显且持续深化
2019年1-9月，全市税收收入累计入库33.69亿元，同比下降6.29%，降幅较上半年继续扩宽4.12个百分点，其中增值税同比下降14.12%，降幅较上半年扩宽2.07个百分点，三季度较二季度的税收降幅出现了进一步加速。按照6月末和9月末两个时间节点，全市58家中小企业进行问卷及跟踪走访调查结果显示：2019年1-6月，58家样本企业税负率[ 税负率=（增值税+所得税）/营业收入]为2.0%、同比下降0.2个百分点;税费率[ 税费率=（增值税+所得税+社保费+增值税附加税费）/营业收入]为2.5%、同比下降0.3个百分点（见表1）。92%的企业反映享受到税费减免政策红利。9月末调查显示：随着新政的继续出台，减税红利得到进一步释放。2019年1-9月，样本企业税负率1为1.9%，同比下降0.3个百分点，比上半年同比多降0.1个百分点。2019年1-9月税负率2为2.4%，同比下降0.3个百分点。样本分析的企业税负率同比和环比双降与全市税收总收入双降相呼应。
二、企业运营视角下减税降费所关注的问题
（一）不同行业减税获得感存差异
此次减税降费重点是突出制造业以及小微企业，从样本分析看，行业间存在较为明显的减税差异。1-9月，样本企业中的化工、矿物制品等制造业税负率1的同比降幅达到了0.5-0.7个百分点，远高于平均降幅值（0.3%），企业获得感更强;而交通运输、建筑、金融等行业中的企业税负率降幅仅为0.1左右，有个别银行反映税负率不降反升。主要原因：一是交通运输和建筑行业受销项税率下调幅度小于进项税率影响，其增值税销项税率按政策规定由10%下调至9%，但由于其购进的原材料多来源于制造业，进项税率由16%下调至13%，进项税率下调幅度大于销项税率，导致部分增值税纳税额（销项税额减去进项税额）上升。二是2018年以来的两次增值税率下调均未涉及金融业，适用于金融业的销项税率保持不变，但随着其购进设备涉及的行业税率下调，金融业进项税相应降低，导致其可享受的进项抵扣减少。三是银行业没有充分享受到减免政策。
（二）小微企业更易存在增值税抵扣不充分的情况
一是小微企业面对的下游供应方多为个人或简易征收纳税人，原材料、机械租赁、场地租赁等无法获取增值税专用发票的情况普遍，进而无法进行增值税抵扣。二是人工费用的合规纳税证明取得较难。据测算，小微企业人工费用约占主营业务成本的25%左右，由于人员用工变动频繁且招工难，劳务公司一般不与小微企业签订劳务派遣合同，其人工费用合规纳税证明很难取得，若开取合规发票，需缴纳20%个人所得税，成本远大于可抵扣税额。
（三）社保費率下调不足以抵消基数扩大，保费总额依然上升
养老金单位缴费比例自2019年5月1日起由20%正式下调至16%，企业社保费用本应降低，但实际情况却与政策预期不相吻合。1-9月，全市社会保险收入入库共计16.99亿元，同比增加0.8%。费率降低后的4个月（6-9月），全市征缴社会保险总额分别为1.68、1.82、1.93和1.96亿元，没有下降反而逐月上升。对58户样本企业的调查显示：2019年1-9月、社保费用缴纳总额同比增长6.3%。在费率下降的背景下，缴费基数的扩大是主因，样本企业保险缴费基数同比增长12.1%。主要原因：一是社会平均工资增长较快。2019年5月，宁夏社平工资由3640上调为3990元，同比增长9.6%。二是国地税合并后由税务征缴更加严格规范。据辖内某公司反映，企业之前与用工者协商在国家容许的档位内自主选择，企业也可采取压低雇员工资，补贴等形式作为变相工资，以减少社保费用。
（四）小微企业财会人员对减税政策认知度较低
结构性减税降费政策密集出台的，但从样本企业调查情况看，近7成企业对小规模纳税人认定标准、增值税小规模纳税人月免税标准、分档计算企业所得税、社保单位缴费比例下调等减税降费政策不太了解。从抽取的58户企业的问卷调查中反映，获取税收优政策“通过税务机关传递”的占24.76%，遇到税收优惠政策有疑问时通过“找税收管理员的”占19.82%。调查中发现，大部分小微企业财会人员对税收优惠政策无充分认知，专业化程度低，普遍缺乏良好的税收筹划意识，降低了减税降费的政策实施效果。 （五）企业间的税负转嫁博弈更加激烈
在调研中发现，具有较强定价权的企业在制造业税率下调的情况下，采取产品提价或定单降价形式，叠加享受政策优惠，而处于弱势的充分竞争类企业，减税政策效应明显趋弱。如辖内某煤炭生产销售企业具有较强的区域定价权，4月份将无烟煤售价由600元上调至750元，价格为2016年以来环比涨幅最高单月，该企业通过销售产品涨价不仅抵消了进项税下降折损且盈利较多。
三、财税管理视角下减税降费所关注的问题
（一）地方财政支出和债务压力进一步加大
作为第一批资源枯竭转型试点城市，石嘴山市经济下行压力对税收的负向传导从2012年起开始体现。2016年全面营改增后，地方级分成比例降低，2019年全面减税降费等均对地方财力产生了减收影响。2012-2018年全辖市县级税收收入由22.8亿下降至17.5亿，降幅达23.3%。在此期间转移性收入虽然实现了较高增长，但是专项转移收入占比70%左右，都具有指定用途，不得自行支配，对自主财力补充有限。从支出看“保工资、保运转、保民生”的刚性支出不断增加。2012-2018年，全市一般公共预算支出由83.6亿增长为93.7亿元，用于“三保”合计占比高达74.4%。自主收入的下降叠加刚性支出的增长，地方财政自给率[]由2012年的 0.36下滑至2018年的0.28。
（二）投资拉动效应出现明显分化
减税政策的初衷是为企业做减法、为投资做加法，促进经济健康发展。石嘴山市1-8月份，全社会固定资产投资同比增长4.0%，增速较7月提高了1.9个百分点，且6、7、8三个月投资环比增幅持续扩大，带动同比增幅由负转正（1-6月份全市固定资产投资同比下降2.6%），减税降费后石嘴山市投资结构呈现三个特点。
（三）减税工作压力不断向基层一线传导
一是政策落实和加强税收稽核的挑战显著加强。受政策理解不同、企业税务会计基础薄弱、征管系统未覆盖企业投入销售环节、税务部门工作量繁重等多方面影响，减税政策执行以及税收稽核仍存在薄弱甚至寻租空间。例如企业在向下游采购过程中，难以取得增值税专用发票是常见情况，有些法制意识淡漠的小微企业为了降低税负成本，铤而走险虚开发票冲账而被查处的案件近年来明显增加，迫切需要加大稽核投入并进行有效引导。二是减税退税工作量陡增，税务和国库系统性承压。同时，受制于业务量过大、部分退税人员无法联系或不配合等多重因素的影响，截至9月末完成整体进度的67%，完成退税工作压力仍然很大。
四、相关建议
（一）补齐措施强化细化减税政策落实
应制定相关抵扣规定，完善抵扣链条，并简化增值税发票领用程序，让企业可根据需求随时购买相应发票;强化增值税发票的规范化管理，落实增值税防风险控制措施，真正实现增值税的流转作用;对于银行、建筑等减税实际获得较差的行业，进一步出台税率优惠措施，并降低隐性门槛，尽可能实现税负的行业间公平;进一步完善税收制度设计，避免“一刀切”式的企业规模认定暨优惠政策享受标准，以不同行业的“一揽子”多项分类为参考认定企业规模。
（二）适当扩大养老保险缴费基数降幅
与其他保险相比，养老保险费率较高且单位负担比例较大，应考虑进一步降低养老保险费率与缴费基数，并降低社保最低核定基数比例，有效降低企业用工成本。在做法上，由于我国人口老龄化问题突出，应根据各省份养老金结余情况分区域分批次落实相关措施，做好养老保险收支平衡的平稳过渡。
（三）加强投入培育企业税收筹划能力
政府和税務部门应充分利用新媒体和相关实例加大减税降费政策的宣传和辅导力度;引导小微企业主动关注当地减税政策实施情况，并宣传普及政府税收征管模式，培育小微企业税收筹划能力，既要引导企业用足用活减免政策，又要守住依法纳税的社会底线;在大数据快速发展的背景下构建跨部门的可全面采集企业和法人实时征信、经营数据，可涵盖企业采购和销售且智能化程度高的纳税信息系统建设，为税务稽核提供高效参考。
（四）差异化弥补税负转嫁的固有缺陷
在减税降费政策逐步深入的过程中，企业或行业协会应更加全面的考量定价主动权的争夺与平衡。政府也应结合具体情况，不断完善财政补贴机制，并不断调整、优化增值税税率水平与结构，以实现税负公平。
（五）财政要加固红线意识促进职能转变
一是积极向上级财政反映减税降费后面临的实际困难，增加财政的税收分成和返还比例，提高地方财政的收入能力。二是加强预算绩效管理，建立绩效动态监控管理办法，硬化预算执行约束，将政府禁止性事项纳入财政支出负面清单，国库部门应及时监测反映预算执行信息及问题，支持财政不断优化预算管理。三是要增强地方政府的预算法制意识，对继续新增“暂付款”挂账等违规举债问题要严肃问责，全面整顿财政专户，统筹安排与使用结余接转资金，提高资金安全使用效率。
一、石嘴山减税降费的整体情况
（一）减税力度高于全国全区平均水平
从最新公布的权威数据看，2019年上半年宁夏共实现减税降费41.9亿元，占宁夏地方公共预算收入比重为18.3%，高于全国1.72个百分点。其中，石嘴山市2019上半年减税降费4.23亿元，占地方公共预算收入比重为22.4%。减税占地方公共预算收入比重越高，减税效应越强，因此全市减税降费效应要高于全国和全区平均水平。主要原因：一是此轮减税降费对制造业影响较大，契合了石嘴山市第二产业集中度高的特点;二是全市地方公共预算收入于2012年就已进入下行通道，地方公共预算收入处于低位。2019年上半年，在主要经济指标优于全区平均水平的情况下，全市税收收入累计入库24.57亿元，同比下降2.17%;其中涉及此轮减税的主要税种增值税，累计入库12.14亿元，同比下降12.05%;降幅较1季度扩大4.69个百分点，较全区降幅高3.29个百分点。
（二）减税效应较为明显且持续深化
2019年1-9月，全市税收收入累计入库33.69亿元，同比下降6.29%，降幅较上半年继续扩宽4.12个百分点，其中增值税同比下降14.12%，降幅较上半年扩宽2.07个百分点，三季度较二季度的税收降幅出现了进一步加速。按照6月末和9月末两个时间节点，全市58家中小企业进行问卷及跟踪走访调查结果显示：2019年1-6月，58家样本企业税负率[ 税负率=（增值税+所得税）/营业收入]为2.0%、同比下降0.2个百分点;税费率[ 税费率=（增值税+所得税+社保费+增值税附加税费）/营业收入]为2.5%、同比下降0.3个百分点（见表1）。92%的企业反映享受到税费减免政策红利。9月末调查显示：随着新政的继续出台，减税红利得到进一步释放。2019年1-9月，样本企业税负率1为1.9%，同比下降0.3个百分点，比上半年同比多降0.1个百分点。2019年1-9月税负率2为2.4%，同比下降0.3个百分点。样本分析的企业税负率同比和环比双降与全市税收总收入双降相呼应。
二、企业运营视角下减税降费所关注的问题
（一）不同行业减税获得感存差异
此次减税降费重点是突出制造业以及小微企业，从样本分析看，行业间存在较为明显的减税差异。1-9月，样本企业中的化工、矿物制品等制造业税负率1的同比降幅达到了0.5-0.7个百分点，远高于平均降幅值（0.3%），企业获得感更强;而交通运输、建筑、金融等行业中的企业税负率降幅仅为0.1左右，有个别银行反映税负率不降反升。主要原因：一是交通运输和建筑行业受销项税率下调幅度小于进项税率影响，其增值税销项税率按政策规定由10%下调至9%，但由于其购进的原材料多来源于制造业，进项税率由16%下调至13%，进项税率下调幅度大于销项税率，导致部分增值税纳税额（销项税额减去进项税额）上升。二是2018年以来的两次增值税率下调均未涉及金融业，适用于金融业的销项税率保持不变，但随着其购进设备涉及的行业税率下调，金融业进项税相应降低，导致其可享受的进项抵扣减少。三是银行业没有充分享受到减免政策。
（二）小微企业更易存在增值税抵扣不充分的情况
一是小微企业面对的下游供应方多为个人或简易征收纳税人，原材料、机械租赁、场地租赁等无法获取增值税专用发票的情况普遍，进而无法进行增值税抵扣。二是人工费用的合规纳税证明取得较难。据测算，小微企业人工费用约占主营业务成本的25%左右，由于人员用工变动频繁且招工难，劳务公司一般不与小微企业签订劳务派遣合同，其人工费用合规纳税证明很难取得，若开取合规发票，需缴纳20%个人所得税，成本远大于可抵扣税额。
（三）社保費率下调不足以抵消基数扩大，保费总额依然上升
养老金单位缴费比例自2019年5月1日起由20%正式下调至16%，企业社保费用本应降低，但实际情况却与政策预期不相吻合。1-9月，全市社会保险收入入库共计16.99亿元，同比增加0.8%。费率降低后的4个月（6-9月），全市征缴社会保险总额分别为1.68、1.82、1.93和1.96亿元，没有下降反而逐月上升。对58户样本企业的调查显示：2019年1-9月、社保费用缴纳总额同比增长6.3%。在费率下降的背景下，缴费基数的扩大是主因，样本企业保险缴费基数同比增长12.1%。主要原因：一是社会平均工资增长较快。2019年5月，宁夏社平工资由3640上调为3990元，同比增长9.6%。二是国地税合并后由税务征缴更加严格规范。据辖内某公司反映，企业之前与用工者协商在国家容许的档位内自主选择，企业也可采取压低雇员工资，补贴等形式作为变相工资，以减少社保费用。
（四）小微企业财会人员对减税政策认知度较低
结构性减税降费政策密集出台的，但从样本企业调查情况看，近7成企业对小规模纳税人认定标准、增值税小规模纳税人月免税标准、分档计算企业所得税、社保单位缴费比例下调等减税降费政策不太了解。从抽取的58户企业的问卷调查中反映，获取税收优政策“通过税务机关传递”的占24.76%，遇到税收优惠政策有疑问时通过“找税收管理员的”占19.82%。调查中发现，大部分小微企业财会人员对税收优惠政策无充分认知，专业化程度低，普遍缺乏良好的税收筹划意识，降低了减税降费的政策实施效果。 （五）企业间的税负转嫁博弈更加激烈
在调研中发现，具有较强定价权的企业在制造业税率下调的情况下，采取产品提价或定单降价形式，叠加享受政策优惠，而处于弱势的充分竞争类企业，减税政策效应明显趋弱。如辖内某煤炭生产销售企业具有较强的区域定价权，4月份将无烟煤售价由600元上调至750元，价格为2016年以来环比涨幅最高单月，该企业通过销售产品涨价不仅抵消了进项税下降折损且盈利较多。
三、财税管理视角下减税降费所关注的问题
（一）地方财政支出和债务压力进一步加大
作为第一批资源枯竭转型试点城市，石嘴山市经济下行压力对税收的负向传导从2012年起开始体现。2016年全面营改增后，地方级分成比例降低，2019年全面减税降费等均对地方财力产生了减收影响。2012-2018年全辖市县级税收收入由22.8亿下降至17.5亿，降幅达23.3%。在此期间转移性收入虽然实现了较高增长，但是专项转移收入占比70%左右，都具有指定用途，不得自行支配，对自主财力补充有限。从支出看“保工资、保运转、保民生”的刚性支出不断增加。2012-2018年，全市一般公共预算支出由83.6亿增长为93.7亿元，用于“三保”合计占比高达74.4%。自主收入的下降叠加刚性支出的增长，地方财政自给率[]由2012年的 0.36下滑至2018年的0.28。
（二）投资拉动效应出现明显分化
减税政策的初衷是为企业做减法、为投资做加法，促进经济健康发展。石嘴山市1-8月份，全社会固定资产投资同比增长4.0%，增速较7月提高了1.9个百分点，且6、7、8三个月投资环比增幅持续扩大，带动同比增幅由负转正（1-6月份全市固定资产投资同比下降2.6%），减税降费后石嘴山市投资结构呈现三个特点。
（三）减税工作压力不断向基层一线传导
一是政策落实和加强税收稽核的挑战显著加强。受政策理解不同、企业税务会计基础薄弱、征管系统未覆盖企业投入销售环节、税务部门工作量繁重等多方面影响，减税政策执行以及税收稽核仍存在薄弱甚至寻租空间。例如企业在向下游采购过程中，难以取得增值税专用发票是常见情况，有些法制意识淡漠的小微企业为了降低税负成本，铤而走险虚开发票冲账而被查处的案件近年来明显增加，迫切需要加大稽核投入并进行有效引导。二是减税退税工作量陡增，税务和国库系统性承压。同时，受制于业务量过大、部分退税人员无法联系或不配合等多重因素的影响，截至9月末完成整体进度的67%，完成退税工作压力仍然很大。
四、相关建议
（一）补齐措施强化细化减税政策落实
应制定相关抵扣规定，完善抵扣链条，并简化增值税发票领用程序，让企业可根据需求随时购买相应发票;强化增值税发票的规范化管理，落实增值税防风险控制措施，真正实现增值税的流转作用;对于银行、建筑等减税实际获得较差的行业，进一步出台税率优惠措施，并降低隐性门槛，尽可能实现税负的行业间公平;进一步完善税收制度设计，避免“一刀切”式的企业规模认定暨优惠政策享受标准，以不同行业的“一揽子”多项分类为参考认定企业规模。
（二）适当扩大养老保险缴费基数降幅
与其他保险相比，养老保险费率较高且单位负担比例较大，应考虑进一步降低养老保险费率与缴费基数，并降低社保最低核定基数比例，有效降低企业用工成本。在做法上，由于我国人口老龄化问题突出，应根据各省份养老金结余情况分区域分批次落实相关措施，做好养老保险收支平衡的平稳过渡。
（三）加强投入培育企业税收筹划能力
政府和税務部门应充分利用新媒体和相关实例加大减税降费政策的宣传和辅导力度;引导小微企业主动关注当地减税政策实施情况，并宣传普及政府税收征管模式，培育小微企业税收筹划能力，既要引导企业用足用活减免政策，又要守住依法纳税的社会底线;在大数据快速发展的背景下构建跨部门的可全面采集企业和法人实时征信、经营数据，可涵盖企业采购和销售且智能化程度高的纳税信息系统建设，为税务稽核提供高效参考。
（四）差异化弥补税负转嫁的固有缺陷
在减税降费政策逐步深入的过程中，企业或行业协会应更加全面的考量定价主动权的争夺与平衡。政府也应结合具体情况，不断完善财政补贴机制，并不断调整、优化增值税税率水平与结构，以实现税负公平。
（五）财政要加固红线意识促进职能转变
一是积极向上级财政反映减税降费后面临的实际困难，增加财政的税收分成和返还比例，提高地方财政的收入能力。二是加强预算绩效管理，建立绩效动态监控管理办法，硬化预算执行约束，将政府禁止性事项纳入财政支出负面清单，国库部门应及时监测反映预算执行信息及问题，支持财政不断优化预算管理。三是要增强地方政府的预算法制意识，对继续新增“暂付款”挂账等违规举债问题要严肃问责，全面整顿财政专户，统筹安排与使用结余接转资金，提高资金安全使用效率。