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〔摘要〕公民政策参与已经成为中国公共政策活动中的一种必需和必然。为了使公民政策参与的行为、实践路径和制度设计建立在规范性的理论基础上，寻求公民政策参与的理据是非常必要的。关于参与的理论总是与民主理论的演进伴生而行，从民主理论的发展中寻找关于参与思想的脉络无疑能够使公民政策参与行动获得稳定的基石，同时为未来的公民政策行动规范性设计和实践路径探索提供借鉴和指引。
〔关键词〕公民政策参与；协调民主；直接民主；间接民主；公民参与
〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-9187-（2012）06-0019-07
一、引言
公民政策参与（Citizens’ Policy Participation）主要指公民就公共政策议题通过不同途径参与公共政策的整个过程，表达自己的政策偏好和政策建议，力图影响公共政策并推动公共利益的实现的过程。自上世纪末开始的新公民参与运动随着全球化的浪潮席卷世界，公民能动主义的观念逐步加强，公众在政治经济活动中不断运用宪法赋予的公民权力，努力采取各种行动，促使自己的意见在未来能够有计划地被列入考虑〔1〕。公民政策参与是在新的时代背景下公共治理过程中无可逆转的趋势，理应成为公共政策活动中必要的程序构成。积极的公民参与到公共政策的过程中总是能够推动政策产品更符合公众的偏好，资源配置更趋向于公共利益，进而使政策制定建立在全体社会公众满意的基础上。此外，公民政策参与能够增强公共政策活动的合法性。在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化〔2〕，“拥有合法性的行政国家必须要植根于积极的公民参与文化环境中”。〔3〕因此，公民政策参与的必要性已经成为一种共识，但是，如何在中国本土语境中使公民参与途径选择、范围控制、约束性条件以及有效性方面达成耦合，需要进一步思考并形成本土化的理论体系来指导公民参与的实践。本文力图在这些方面进行一些思考，以探索中国式公民参与的理据。
二、公民政策参与思想的缘起：直接与间接民主范式的参与观 在民主理想的传统中，参与是居于核心地位的。〔5〕但不同的民主理论赋予参与的内涵是不一样的。公民政策参与强调每一个社会成员都需要表达自己的利益诉求和政策偏好，因此，其理据可以追溯到古希腊时期的直接民主制。尽管古希腊人关于民主的假定和实践与当代的民主截然不同，没有涉及现代民主概念中所蕴含的个人权利，而仅将参与的权利赋予城邦中少数的成年公民，且仅就有关的问题进行直接投票，但是如果只看那些享受民主的人们的权力与特权，那么一切时代没有一个国家的参与比它的程度更高〔6〕。他们的参与理想在梭伦、克里斯提尼和厄菲阿尔特等人的民主制度设计中是显而易见的。而柏拉图更是在《理想国》中指出，城邦的存在是为了表达和保证公民的利益。〔7〕这与现代民主社会中政策参与行为的正义性相契合，也为公民政策参与的程序设计提供了参考。
近代以降，卢梭和密尔、托克维尔等民主理论家认为“参与”是公民实现自我和发展自我的良好途径，政治参与本身就应具有民主追求的目的，不能因为民意在理性方面有所欠缺就限制公众参与政治过程〔8〕。他们对人性及人之理性持有乐观的看法，相信人可以根据自身的利益做出最佳的判断，且人性可以通过教育和适当的政治与社会变迁得以改进。其中，卢梭可以被视为公民政策参与方面最卓越的理论家。他所论述的参与直指对决策过程的直接参与，与古希腊的参与理念一脉相承。他认为人们应该由他们自己所创造的政治形势的运作逻辑来统治，“一旦公共服务不再成为公民的重要事情，并且公民宁愿掏自己的口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是濒临毁灭了”。〔9〕同时强调参与能够起到保护私人利益和确保好政府的双重功效，提出了应该将政府的合法性与“公意”紧密相连，“公意永远是正确的，而且永远以公共利益为依归”。〔10〕在投票原则方面，他为多数原则设立了一个前提，即全体人民都积极地参与投票，并自由地表达公意，从而使人民成为真正的主权者，他认为只有全体公民积极主动地参与国家政治过程，才能产生公意。可见，卢梭的理想制度旨在通过参与过程的作用推动每个人的负责任的社会行动和政治行动，在这一过程中，个人会发现，如果要想得到其他人的合作，他就不得不考虑比他自己眼前的私人利益更为宽泛的事务，从而将个人利益与公共利益结合在一起。除此之外，卢梭承认潜在的协会或团体的存在，但他心目中更为青睐的是公民对决策过程的个体参与；如果实在不能避免团体和协会的参与，则应在数量上尽可能多地安排协会和团体，从而使他们呈现出分权的态势，以带来结果上尽可能的平等。在他看来，参与不仅仅是一套民治制度安排中的保护性附属物，而且是作为参与者的公民的一种心理效应，公民彼此之间互相独立和平等，不依赖其他人的观点进行投票。〔11〕此外，参与实践能够起到政治社会化的作用，培育出公民参与所需要的特定品质和素养。
密尔将参与民主的理念从卢梭的成熟国家背景推进了一个现代政治体系。他认为以个人参与为基础的民主只有在一定条件下才是可能的；如果这些条件不存在，那么代议制民主就是唯一的可能的形式〔12〕。代议制民主以选举制度为基石，选派代表通过立法来进行具备程序正义的政治决策，在一定程度上克服了直接民主的局限性，又不失民主的基本原则，还能够促进较好品质的和较高层次的民族性格的发展。“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外，所有人亲自参加公共事务是不可能的，从而可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”〔13〕密尔不赞成社会公众的参与必须以理性为基础的观点，他认为，公民们没有必要进行逻辑的和理性的计算，因为一旦人们参与公共事务，他们就会被迫扩展自己的视野而考虑公共利益，个人必须“看重不属于他自己的利益，在遇到各种冲突的要求时，接受超越于他私人特殊性的另一个法则的引导；在每一个环节，按照公共善的目标运用各种理性的原则和公理”。〔14〕他认为教育和参与本身能够推动人们对公共利益的关注，只有在一个大众的、参与制度背景下才看到了一种积极的、具有公共精神的性格得到培养；同时将精英统治限定在对大多数人负责的层面上。显然，密尔的“参与”的实质内涵不同于卢梭的政治平等，而是主张参与活动仅仅是通过讨论同意或反对由君主任命的一个特别委员会提出的法案；〔15〕其目的也不是为了安排扩大公民参与的方式，而在于为精英统治寻找一种合法性基础、一种理想的政府形式。但是，代议制民主是一种有限的和间接的民主形式，它不是人民对国家公共政策的直接参与，因而局限性非常明显，如多数原则隐患重重，可能存在“多数人的暴政”，从而将政体走向专制；选举制度的不同设计可能导致真正民意代理人无法脱颖而出，从而可能使公共利益发生偏离，导致社会对“主权在民”这一命题的疑惑，进而影响公民政策参与的可能与效果。应该说，密尔的代议制政府理论只是一种调和型的产物，在打破了早期西方民主国家以精英统治为核心的格局的同时，仍试图将大众参与与精英统治相结合，这种思想与公民政策参与的真正民主命题相去甚远，缺少公民政策参与赖以生存的大众根基，难以对今天的公民政策参与提供指导，因为只有帮助社会大众寻找一种保护个人利益免遭国家侵害的机制或安排，才能使公民政策参与获得理论和实践上的正当性。 18世纪的美国联邦党人在总结洛克、孟德斯鸠的分权制衡学说的基础上在民主实践中建构了三权分立的体系，推行宪政民主，托克维尔通过深度观察，将民主作为一种社会意义进行了诠释，他将民主理解为社会的各个方面走向平等的趋势的同义语。〔16〕托克维尔认为每个人都是自己利益的最好看护者，因此对于涉及某些人利益的事务，应当允许和鼓励这些人的参与，广泛参与是他们的利益能够得以有效增进的保证。托克维尔认为当公民不仅关心自身的利益而且关于思考自身的利益时，公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。〔17〕我们可以看到民主理论家们弥补代议制民主中多数专制困境并推动公民个体参与的可能的努力。
三、公民政策参与主体的论辩：全民参与、精英参与或多元参与 20世纪初期，关于公民政策参与的民主理论基本分化为共和主义和自由主义两种取向。前者继续主张公民直接参与到具体的公共事务和公共决策中，并几乎变成了一种单纯的理论思辨或假说。查尔斯·梅里亚姆（Charles Merriam）、杜威（John Dewey）、林德赛（Lindsay）等人支持社会公众广泛参与的共和主义观点。而自由主义倡导的是由经选举产生的“官员”在严格界定的地域内行使权力以“代表”公民的利益或主张并坚持“法治”，如李普赛特（S. M. Lipset）、阿尔蒙德（Gabriel Abraham Almond）、达尔、施密特（Wihelm Schmidt）、韦伯（Marks Weber）、拉斯韦尔（Harlod D. Lasswell）、熊彼特（Joseph Schumpeter）等。达尔认为自由主义民主包含一系列有助于国家成功运转的规则和制度：一是以宪法的形式确定了对民选官员制定政府政策的控制；二是建立了在经常的、公正和自由的选举中选择并和平更迭选举官员的机制；三是在选举中，每个成年人（除精神病患者和罪犯外）都享有投票权；四是竞选公职的权利；五是每个公民都拥有言论自由的充分权利，包括对政府行为及其社会经济制度的批评；六是公民拥有建立和加入社团的权利。〔18〕但其精英主义取向明显，它把民主政治的重心从公民（或人民）转向了政治家，或者说从公民参与转向了选举竞争事实上。精英民主理论从本质上来讲与公民参与公共政策过程是背道而驰的。精英主义民主理论是民主进程的一个重要转折，它把民主只看作是一种选择政治精英的机制，虽然也重视公民通过选举进行参与，但精英主义论者所指的公民是经过挑选的社会精英，他们怀疑社会公众的政治参与能力这就在事实上造成了公民政策参与的代表性欠缺，难以体现每一个人的利益诉求都需得到保障的问题，也会带来多数人和少数人间利益取舍的悖论，因此是一种很浅表层的认识，非常不全面，使公民政策参与失去了必要前提。
20世纪各种政治事件和利益集团活跃的活动导致了多元民主论的兴起，其代表人物达尔期盼将直接民主和间接民主相结合的努力是增强公民政策参与的广度和深度的具体表现。他运用多元民主理论解释西方民主运行的实际情况，如“多重少数人的统治”、多元社会组织的功能以及民主与市场之间密不可分的关系，提出了有效控制社会的政治资源和所有组织的政治资源、经济民主化等完善西方民主制度的一些主张，并主张有效参与、平等投票和知情权充分等民主过程的标准。多元论者设想在一个民主社会的体系中存在多样化的社会团体，他们相互独立并能够有效参与公共政策过程。但是多元主义理论终究没有超越代议制民主的范式和追求程序正义的局限性，只是将推动了个人寻求团体的庇护，还将国家权力分散化了，甚至主观否认国家主权，就连达尔自己在为多元民主辩护时也承认了其局限在于使政治不平等固化、造成公民意识扭曲、影响公共决策的公正性、人民代表可能丧失对公共议事日程的控制力等方面〔19〕。这些因素可能造成公民政策参与的困境。但是，多元论者关于相互独立的社会团体作为政策参与主体的思想为解决民主社会中原子化的个体在政策参与过程中力量单薄且政策意见碎片化等问题提供了参考路径，并与公民社会的崛起相呼应。
四、公民政策参与思想的复兴：参与民主及强势民主的理论架构 参与民主理论不是什么新型的理论范式，而是对古典民主理论的一种复兴。它的主要思想就是扩大并实现参与以弥补代议制民主理论之缺陷。
1960年，阿诺德·考夫曼（Arnold Calfman）首次提出“参与民主”的概念，随即广泛运用于社会各个领域，但此时并没有上升到政治生活和国家层面。1970年，卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》的出版标志着参与民主理论的正式出现。佩特曼在总结了卢梭、密尔和科尔的观点的基础上提出：真正的民主应该是所有的公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等。〔20〕她也没有忽视参与的教育功能，认为参与可以发展和培育出这种制度本身需要的品质，参与的实践是可以增强公民的参与能力的。而且，佩特曼没有将公民参与仅仅看成一件宏观层面上的事情，而是汲取了科尔参与理论中关于工作场所的参与的观点，把公民参与公共事务管理的最恰当的场域定位在与人们生活息息相关的社区或工作场所之中，而这里正是人们熟悉并感兴趣的地方，能够增加公民政策参与行为的发生。
佩特曼的参与民主理论一经提出就在西方政治理论界产生了巨大的反响，许多学者在同期出版了一系列相关的成果，如诺曼·H.尼（Norman H. Nie）和西德尼·伏巴（Sidney Verba）合著的《政治参与》、蒲岛由纪夫的《政治参与》以及奈斯比特的共同参与民主论等。这些理论成果对参与民主的概念、政治参与的方式和政治参与的作用等做出了不同程度、不同范围的解释。〔21〕在其他诸多的参与民主理论作家中，对我国公民政策参与研究有较强借鉴意义的有麦克弗森（S. MacPherson）、哈贝马斯和本杰明·巴伯（B. Barber）。麦克弗森的主要观点是人们通过民主参与以最大限度地发展个人能力，“公民只有不断直接参与社会和国家的管理，自由和个人发展才能充分实现”〔22〕；同时主张将竞争性政党制度与可能实行直接民主的组织结合起来，并按照直接民主制的原则及程序使政党民主化，从而使参与性民主获得坚实的基础。哈贝马斯以公共领域和社会交往行为为研究的切入点把社会公众的民主诉求与自由主义宪政相结合，强调公共领域中公民的自由商谈。他认为，凡涉及重大的公共政策，在政策实施之间都应该经过讨论和争辩，通过不同意见的对话，最终达成妥协和共识；在公共意见的表达上，公众是不可以被替代的，代议制民主仅适用于公职人员的选举。在哈贝马斯看来，公共决策的合法性来自于所有人的一致同意，虽然受到类形式主义的质疑，但其程序民主的思想引导人们不仅关注决策行为的合法性，还关心元政策的合法性。当然，哈贝马斯关于“只要信息的流动及对信息的处理不受阻碍，所有商议都可以得到合理的或公平的结果”这一假定命题是存在一定的问题的，但这并不妨碍其思想为公民参与公共政策过程表达自己的意见和建议提供借鉴。 20世纪后期，本杰明·巴伯在审思各种民主理论的前提下将民主理论划分为“强势民主”与“弱势民主”，并以强势民主理论作为工具性的、代议制的和自由主义民主的一种相关的替代模式〔23〕。“强势民主”是现代形式的一种“参与民主”，对古典式的直接民主进行了符合现代社会庞大规模的改良。巴伯认为，根据纯粹的民主原则，政治系统中的所有公民，应该自我作主、自行治理所有公共事务，而不应委托他人，方才符合“民主”旨意。强势民主理论的基本预设是公民能够做出有意义的自主选择，它依赖于一种自治的公民共同体的理念，认为使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育，使公民的共同目标和互助行为成为可能的不是他们的利他主义和其他美好的性格，而是他们的公民态度和参与制度。它强调公民行动为首要美德，包含参与、委托和服务，包括共同审议、共同决策和共同工作等特征。“一种强势民主模式应该促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排专项寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用。”〔24〕与其他民主理论相比，强势民主理论更关注在操作层面将公众组织起来，并通过一定的方式调节不同个体之间的差异。它努力地想要设计一系列能够经得起生存能力、实用性以及理论连贯性的考验的制度，如邻里集会、全国性的公民创制权和公民复决程序、电子投票、抽签轮值制度、票券制度等，使公民参与公共政策过程的讨论、判断和公共观察成为可能，在一定程度上防止了由于代言人或代言机构而造成的民意流失，使公民显现出其政治人格参与政策过程。它呼唤公民社会发挥自我治理的功效，但也强调政府在制度设计上发挥的主导作用。虽然强势民主理论的前提预设引发了学界的争论，但强势民主的理论和制度选择强调公民群体广泛而持续地参与讨论是构成现代民主社会必不可少的条件，也是公共政策民主化孜孜以求的目标。
强势民主理论与正在兴起的协商民主理论一道给民主政治带来了新的契机，以往公共政策制定过程中公民参与不足的困境也有了新的解决思路，社会公众表达自己的政策意见和建议的途径增加，民主的实践意义超越了其象征意义。
五、公民政策参与路径的现代指向：协商民主理论 20世纪后期，由自由和平等的公民通过公共协商进行决策的协商民主的理念代表了民主理论的一个极为重要的发展。〔25〕这种新的民主理论范式主要致力于为公民提供公共对话和协商的可能，同样可以追溯到古希腊的民主实践，且超越了代议制民主的局限。协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性。〔26〕。
1980年，毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主”一词，只是当时他主要从最流行的参与民主的视角提出此概念，主张公民参与而反对精英理论，因而并没有引起足够的重视。真正赋予协商民主生命力的是伯纳德·曼宁（Bernard Manin）和乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）。曼宁的《论合法性与政治协商》和科恩的《协商与民主合法性》使协商民主理论引起了更多学者的关注〔27〕，到20世纪90年代后期，罗尔斯和哈贝马斯也将自己视为协商民主论者，着力阐发了协商民主理论的要义，以推动公民更多参与到公共政策活动之中。由此，协商民主理论思潮日盛，且内涵各有侧重。
米勒（David Miller）认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么这种民主体制就是协商的。因此，这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。〔28〕瓦拉德斯（Jorge M. Valadez）等人则认为协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定政策，而公共协商正是政治共同体的成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。〔29〕埃尔斯特（Jon Elster）认为，协商民主是自由平等公民通过讨论做出决策的过程，具有合法性的政治选择必须是自由、平等、理性的行为人之间协商的产物。〔30〕博曼和雷吉则宣称：“协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推理的政治自治理想。”〔31〕而科恩的观点是：协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体，这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。〔32〕他认为民主政治包括“集中关注共同的善的公共协商，要求公民之间存在某种形式的明显平等，并以促进形成关于共同的善的公共概念的形式塑造公民认同和利益”〔33〕。科恩描绘了一个理想的协商程序，即通过在平等公民间进行公共讨论得以证明其正当性，并反过来成为一种协商机制的模式。而哈贝马斯提供的民主协商模式则是一种内部相互分离、由宪法组合而成的政治体系中的核心结构，其关于协商政治的双轨模式主要指立法和司法活动中正式决策领域的协商程序，与公共领域中形成意见的非正式程序相互补充。
学界从不同的角度研究协商民主理论，将其作为一种理性的决策形式、一种组织形态、或是一种治理形式，其共性主要在于其包容性、理性和合法性。首先，协商民主的观点建立在自由主义和批判理论之上，他们不满于代议制民主的安排，认为代议制民主体制并没有试图改变社会和经济权力难以平等分配的现状，使社会分层加剧；而公共决策的形似趋于僵化和碎片化，无法深层次解决公共问题。其次，协商民主以公共协商为形式，而其基石则是自由、平等的公民。公共协商本身既是民主的目标也是实现民主的途径，协商的过程能够起到公民教育和汇聚共同体力量的作用。再次，协商民主的理想通常要通过具备理性的公民来实现，这种理性必须符合公共性的条件，以公共利益为出发点，在多元主义文化中达成对话者之间的认知共识。然后，协商民主强调对话而不是独白。他们认为如果充分满足协商的条件，则决策更具合法性，更为公正和包容。最后，协商民主重新强调公民的公共责任，激发公民重新审思民主之本质，鼓励其参与到公共决策的过程改变公共事务的治理模式。虽然协商民主理论尚不完善，难以回答谁是公民需要负责的统一的政治共同体，模糊了道德框架和认知的差异，也忽视了需要进行合作的不同团体之间的不平等状态，但是，这种将民主决策视为平等公民之间理性讨论的结果的理论无疑为公民政策参与提供了一种全新的视角。 六、结语
在现代民主社会，一个好的公共政策要实现其政策目标需要以政策的民主性和科学性作为基础，以最大多数人的满意为归属，若无规范性的理论来指导政策实践，则可能偏离公共政策对社会利益的均衡分配和公共利益的实现。当一个政策议题浮现，要厘清社会群体中到底谁来参与，参与的度如何把握，公民对政策议程的影响力事实上以及理应有多大，公共讨论和对话的覆盖面广度如何，政策制定主体的回应行为如何保证以及公共政策产品是否真的体现了公民的意见和偏好等问题，仅仅依靠自为性的实践来探索是难以保证公民政策参与的有效性的。因而，从民主理论的演进中寻找支撑公民政策参与的充足理据能够对未来的公民政策参与的应然选择提供借鉴和指南，同时对我国学界多从中国镜像审思公民政策参与的问题和路径进行的研究不失为一种补充。在理据充分的基础上，未来的公民政策参与的研究应致力于形成本土化的规范性理论，以合法的程序保障对结果正义的追求，进而使中国的公民政策参与能够真正起到提升公共政策民主性的作用，使社会公众成为整个公共政策活动不可或缺的环节，进一步巩固公共政策合法性基础。
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〔关键词〕公民政策参与；协调民主；直接民主；间接民主；公民参与
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一、引言
公民政策参与（Citizens’ Policy Participation）主要指公民就公共政策议题通过不同途径参与公共政策的整个过程，表达自己的政策偏好和政策建议，力图影响公共政策并推动公共利益的实现的过程。自上世纪末开始的新公民参与运动随着全球化的浪潮席卷世界，公民能动主义的观念逐步加强，公众在政治经济活动中不断运用宪法赋予的公民权力，努力采取各种行动，促使自己的意见在未来能够有计划地被列入考虑〔1〕。公民政策参与是在新的时代背景下公共治理过程中无可逆转的趋势，理应成为公共政策活动中必要的程序构成。积极的公民参与到公共政策的过程中总是能够推动政策产品更符合公众的偏好，资源配置更趋向于公共利益，进而使政策制定建立在全体社会公众满意的基础上。此外，公民政策参与能够增强公共政策活动的合法性。在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化〔2〕，“拥有合法性的行政国家必须要植根于积极的公民参与文化环境中”。〔3〕因此，公民政策参与的必要性已经成为一种共识，但是，如何在中国本土语境中使公民参与途径选择、范围控制、约束性条件以及有效性方面达成耦合，需要进一步思考并形成本土化的理论体系来指导公民参与的实践。本文力图在这些方面进行一些思考，以探索中国式公民参与的理据。
二、公民政策参与思想的缘起：直接与间接民主范式的参与观 在民主理想的传统中，参与是居于核心地位的。〔5〕但不同的民主理论赋予参与的内涵是不一样的。公民政策参与强调每一个社会成员都需要表达自己的利益诉求和政策偏好，因此，其理据可以追溯到古希腊时期的直接民主制。尽管古希腊人关于民主的假定和实践与当代的民主截然不同，没有涉及现代民主概念中所蕴含的个人权利，而仅将参与的权利赋予城邦中少数的成年公民，且仅就有关的问题进行直接投票，但是如果只看那些享受民主的人们的权力与特权，那么一切时代没有一个国家的参与比它的程度更高〔6〕。他们的参与理想在梭伦、克里斯提尼和厄菲阿尔特等人的民主制度设计中是显而易见的。而柏拉图更是在《理想国》中指出，城邦的存在是为了表达和保证公民的利益。〔7〕这与现代民主社会中政策参与行为的正义性相契合，也为公民政策参与的程序设计提供了参考。
近代以降，卢梭和密尔、托克维尔等民主理论家认为“参与”是公民实现自我和发展自我的良好途径，政治参与本身就应具有民主追求的目的，不能因为民意在理性方面有所欠缺就限制公众参与政治过程〔8〕。他们对人性及人之理性持有乐观的看法，相信人可以根据自身的利益做出最佳的判断，且人性可以通过教育和适当的政治与社会变迁得以改进。其中，卢梭可以被视为公民政策参与方面最卓越的理论家。他所论述的参与直指对决策过程的直接参与，与古希腊的参与理念一脉相承。他认为人们应该由他们自己所创造的政治形势的运作逻辑来统治，“一旦公共服务不再成为公民的重要事情，并且公民宁愿掏自己的口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是濒临毁灭了”。〔9〕同时强调参与能够起到保护私人利益和确保好政府的双重功效，提出了应该将政府的合法性与“公意”紧密相连，“公意永远是正确的，而且永远以公共利益为依归”。〔10〕在投票原则方面，他为多数原则设立了一个前提，即全体人民都积极地参与投票，并自由地表达公意，从而使人民成为真正的主权者，他认为只有全体公民积极主动地参与国家政治过程，才能产生公意。可见，卢梭的理想制度旨在通过参与过程的作用推动每个人的负责任的社会行动和政治行动，在这一过程中，个人会发现，如果要想得到其他人的合作，他就不得不考虑比他自己眼前的私人利益更为宽泛的事务，从而将个人利益与公共利益结合在一起。除此之外，卢梭承认潜在的协会或团体的存在，但他心目中更为青睐的是公民对决策过程的个体参与；如果实在不能避免团体和协会的参与，则应在数量上尽可能多地安排协会和团体，从而使他们呈现出分权的态势，以带来结果上尽可能的平等。在他看来，参与不仅仅是一套民治制度安排中的保护性附属物，而且是作为参与者的公民的一种心理效应，公民彼此之间互相独立和平等，不依赖其他人的观点进行投票。〔11〕此外，参与实践能够起到政治社会化的作用，培育出公民参与所需要的特定品质和素养。
密尔将参与民主的理念从卢梭的成熟国家背景推进了一个现代政治体系。他认为以个人参与为基础的民主只有在一定条件下才是可能的；如果这些条件不存在，那么代议制民主就是唯一的可能的形式〔12〕。代议制民主以选举制度为基石，选派代表通过立法来进行具备程序正义的政治决策，在一定程度上克服了直接民主的局限性，又不失民主的基本原则，还能够促进较好品质的和较高层次的民族性格的发展。“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外，所有人亲自参加公共事务是不可能的，从而可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”〔13〕密尔不赞成社会公众的参与必须以理性为基础的观点，他认为，公民们没有必要进行逻辑的和理性的计算，因为一旦人们参与公共事务，他们就会被迫扩展自己的视野而考虑公共利益，个人必须“看重不属于他自己的利益，在遇到各种冲突的要求时，接受超越于他私人特殊性的另一个法则的引导；在每一个环节，按照公共善的目标运用各种理性的原则和公理”。〔14〕他认为教育和参与本身能够推动人们对公共利益的关注，只有在一个大众的、参与制度背景下才看到了一种积极的、具有公共精神的性格得到培养；同时将精英统治限定在对大多数人负责的层面上。显然，密尔的“参与”的实质内涵不同于卢梭的政治平等，而是主张参与活动仅仅是通过讨论同意或反对由君主任命的一个特别委员会提出的法案；〔15〕其目的也不是为了安排扩大公民参与的方式，而在于为精英统治寻找一种合法性基础、一种理想的政府形式。但是，代议制民主是一种有限的和间接的民主形式，它不是人民对国家公共政策的直接参与，因而局限性非常明显，如多数原则隐患重重，可能存在“多数人的暴政”，从而将政体走向专制；选举制度的不同设计可能导致真正民意代理人无法脱颖而出，从而可能使公共利益发生偏离，导致社会对“主权在民”这一命题的疑惑，进而影响公民政策参与的可能与效果。应该说，密尔的代议制政府理论只是一种调和型的产物，在打破了早期西方民主国家以精英统治为核心的格局的同时，仍试图将大众参与与精英统治相结合，这种思想与公民政策参与的真正民主命题相去甚远，缺少公民政策参与赖以生存的大众根基，难以对今天的公民政策参与提供指导，因为只有帮助社会大众寻找一种保护个人利益免遭国家侵害的机制或安排，才能使公民政策参与获得理论和实践上的正当性。 18世纪的美国联邦党人在总结洛克、孟德斯鸠的分权制衡学说的基础上在民主实践中建构了三权分立的体系，推行宪政民主，托克维尔通过深度观察，将民主作为一种社会意义进行了诠释，他将民主理解为社会的各个方面走向平等的趋势的同义语。〔16〕托克维尔认为每个人都是自己利益的最好看护者，因此对于涉及某些人利益的事务，应当允许和鼓励这些人的参与，广泛参与是他们的利益能够得以有效增进的保证。托克维尔认为当公民不仅关心自身的利益而且关于思考自身的利益时，公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。〔17〕我们可以看到民主理论家们弥补代议制民主中多数专制困境并推动公民个体参与的可能的努力。
三、公民政策参与主体的论辩：全民参与、精英参与或多元参与 20世纪初期，关于公民政策参与的民主理论基本分化为共和主义和自由主义两种取向。前者继续主张公民直接参与到具体的公共事务和公共决策中，并几乎变成了一种单纯的理论思辨或假说。查尔斯·梅里亚姆（Charles Merriam）、杜威（John Dewey）、林德赛（Lindsay）等人支持社会公众广泛参与的共和主义观点。而自由主义倡导的是由经选举产生的“官员”在严格界定的地域内行使权力以“代表”公民的利益或主张并坚持“法治”，如李普赛特（S. M. Lipset）、阿尔蒙德（Gabriel Abraham Almond）、达尔、施密特（Wihelm Schmidt）、韦伯（Marks Weber）、拉斯韦尔（Harlod D. Lasswell）、熊彼特（Joseph Schumpeter）等。达尔认为自由主义民主包含一系列有助于国家成功运转的规则和制度：一是以宪法的形式确定了对民选官员制定政府政策的控制；二是建立了在经常的、公正和自由的选举中选择并和平更迭选举官员的机制；三是在选举中，每个成年人（除精神病患者和罪犯外）都享有投票权；四是竞选公职的权利；五是每个公民都拥有言论自由的充分权利，包括对政府行为及其社会经济制度的批评；六是公民拥有建立和加入社团的权利。〔18〕但其精英主义取向明显，它把民主政治的重心从公民（或人民）转向了政治家，或者说从公民参与转向了选举竞争事实上。精英民主理论从本质上来讲与公民参与公共政策过程是背道而驰的。精英主义民主理论是民主进程的一个重要转折，它把民主只看作是一种选择政治精英的机制，虽然也重视公民通过选举进行参与，但精英主义论者所指的公民是经过挑选的社会精英，他们怀疑社会公众的政治参与能力这就在事实上造成了公民政策参与的代表性欠缺，难以体现每一个人的利益诉求都需得到保障的问题，也会带来多数人和少数人间利益取舍的悖论，因此是一种很浅表层的认识，非常不全面，使公民政策参与失去了必要前提。
20世纪各种政治事件和利益集团活跃的活动导致了多元民主论的兴起，其代表人物达尔期盼将直接民主和间接民主相结合的努力是增强公民政策参与的广度和深度的具体表现。他运用多元民主理论解释西方民主运行的实际情况，如“多重少数人的统治”、多元社会组织的功能以及民主与市场之间密不可分的关系，提出了有效控制社会的政治资源和所有组织的政治资源、经济民主化等完善西方民主制度的一些主张，并主张有效参与、平等投票和知情权充分等民主过程的标准。多元论者设想在一个民主社会的体系中存在多样化的社会团体，他们相互独立并能够有效参与公共政策过程。但是多元主义理论终究没有超越代议制民主的范式和追求程序正义的局限性，只是将推动了个人寻求团体的庇护，还将国家权力分散化了，甚至主观否认国家主权，就连达尔自己在为多元民主辩护时也承认了其局限在于使政治不平等固化、造成公民意识扭曲、影响公共决策的公正性、人民代表可能丧失对公共议事日程的控制力等方面〔19〕。这些因素可能造成公民政策参与的困境。但是，多元论者关于相互独立的社会团体作为政策参与主体的思想为解决民主社会中原子化的个体在政策参与过程中力量单薄且政策意见碎片化等问题提供了参考路径，并与公民社会的崛起相呼应。
四、公民政策参与思想的复兴：参与民主及强势民主的理论架构 参与民主理论不是什么新型的理论范式，而是对古典民主理论的一种复兴。它的主要思想就是扩大并实现参与以弥补代议制民主理论之缺陷。
1960年，阿诺德·考夫曼（Arnold Calfman）首次提出“参与民主”的概念，随即广泛运用于社会各个领域，但此时并没有上升到政治生活和国家层面。1970年，卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》的出版标志着参与民主理论的正式出现。佩特曼在总结了卢梭、密尔和科尔的观点的基础上提出：真正的民主应该是所有的公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等。〔20〕她也没有忽视参与的教育功能，认为参与可以发展和培育出这种制度本身需要的品质，参与的实践是可以增强公民的参与能力的。而且，佩特曼没有将公民参与仅仅看成一件宏观层面上的事情，而是汲取了科尔参与理论中关于工作场所的参与的观点，把公民参与公共事务管理的最恰当的场域定位在与人们生活息息相关的社区或工作场所之中，而这里正是人们熟悉并感兴趣的地方，能够增加公民政策参与行为的发生。
佩特曼的参与民主理论一经提出就在西方政治理论界产生了巨大的反响，许多学者在同期出版了一系列相关的成果，如诺曼·H.尼（Norman H. Nie）和西德尼·伏巴（Sidney Verba）合著的《政治参与》、蒲岛由纪夫的《政治参与》以及奈斯比特的共同参与民主论等。这些理论成果对参与民主的概念、政治参与的方式和政治参与的作用等做出了不同程度、不同范围的解释。〔21〕在其他诸多的参与民主理论作家中，对我国公民政策参与研究有较强借鉴意义的有麦克弗森（S. MacPherson）、哈贝马斯和本杰明·巴伯（B. Barber）。麦克弗森的主要观点是人们通过民主参与以最大限度地发展个人能力，“公民只有不断直接参与社会和国家的管理，自由和个人发展才能充分实现”〔22〕；同时主张将竞争性政党制度与可能实行直接民主的组织结合起来，并按照直接民主制的原则及程序使政党民主化，从而使参与性民主获得坚实的基础。哈贝马斯以公共领域和社会交往行为为研究的切入点把社会公众的民主诉求与自由主义宪政相结合，强调公共领域中公民的自由商谈。他认为，凡涉及重大的公共政策，在政策实施之间都应该经过讨论和争辩，通过不同意见的对话，最终达成妥协和共识；在公共意见的表达上，公众是不可以被替代的，代议制民主仅适用于公职人员的选举。在哈贝马斯看来，公共决策的合法性来自于所有人的一致同意，虽然受到类形式主义的质疑，但其程序民主的思想引导人们不仅关注决策行为的合法性，还关心元政策的合法性。当然，哈贝马斯关于“只要信息的流动及对信息的处理不受阻碍，所有商议都可以得到合理的或公平的结果”这一假定命题是存在一定的问题的，但这并不妨碍其思想为公民参与公共政策过程表达自己的意见和建议提供借鉴。 20世纪后期，本杰明·巴伯在审思各种民主理论的前提下将民主理论划分为“强势民主”与“弱势民主”，并以强势民主理论作为工具性的、代议制的和自由主义民主的一种相关的替代模式〔23〕。“强势民主”是现代形式的一种“参与民主”，对古典式的直接民主进行了符合现代社会庞大规模的改良。巴伯认为，根据纯粹的民主原则，政治系统中的所有公民，应该自我作主、自行治理所有公共事务，而不应委托他人，方才符合“民主”旨意。强势民主理论的基本预设是公民能够做出有意义的自主选择，它依赖于一种自治的公民共同体的理念，认为使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育，使公民的共同目标和互助行为成为可能的不是他们的利他主义和其他美好的性格，而是他们的公民态度和参与制度。它强调公民行动为首要美德，包含参与、委托和服务，包括共同审议、共同决策和共同工作等特征。“一种强势民主模式应该促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排专项寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用。”〔24〕与其他民主理论相比，强势民主理论更关注在操作层面将公众组织起来，并通过一定的方式调节不同个体之间的差异。它努力地想要设计一系列能够经得起生存能力、实用性以及理论连贯性的考验的制度，如邻里集会、全国性的公民创制权和公民复决程序、电子投票、抽签轮值制度、票券制度等，使公民参与公共政策过程的讨论、判断和公共观察成为可能，在一定程度上防止了由于代言人或代言机构而造成的民意流失，使公民显现出其政治人格参与政策过程。它呼唤公民社会发挥自我治理的功效，但也强调政府在制度设计上发挥的主导作用。虽然强势民主理论的前提预设引发了学界的争论，但强势民主的理论和制度选择强调公民群体广泛而持续地参与讨论是构成现代民主社会必不可少的条件，也是公共政策民主化孜孜以求的目标。
强势民主理论与正在兴起的协商民主理论一道给民主政治带来了新的契机，以往公共政策制定过程中公民参与不足的困境也有了新的解决思路，社会公众表达自己的政策意见和建议的途径增加，民主的实践意义超越了其象征意义。
五、公民政策参与路径的现代指向：协商民主理论 20世纪后期，由自由和平等的公民通过公共协商进行决策的协商民主的理念代表了民主理论的一个极为重要的发展。〔25〕这种新的民主理论范式主要致力于为公民提供公共对话和协商的可能，同样可以追溯到古希腊的民主实践，且超越了代议制民主的局限。协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性。〔26〕。
1980年，毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主”一词，只是当时他主要从最流行的参与民主的视角提出此概念，主张公民参与而反对精英理论，因而并没有引起足够的重视。真正赋予协商民主生命力的是伯纳德·曼宁（Bernard Manin）和乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）。曼宁的《论合法性与政治协商》和科恩的《协商与民主合法性》使协商民主理论引起了更多学者的关注〔27〕，到20世纪90年代后期，罗尔斯和哈贝马斯也将自己视为协商民主论者，着力阐发了协商民主理论的要义，以推动公民更多参与到公共政策活动之中。由此，协商民主理论思潮日盛，且内涵各有侧重。
米勒（David Miller）认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么这种民主体制就是协商的。因此，这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。〔28〕瓦拉德斯（Jorge M. Valadez）等人则认为协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定政策，而公共协商正是政治共同体的成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。〔29〕埃尔斯特（Jon Elster）认为，协商民主是自由平等公民通过讨论做出决策的过程，具有合法性的政治选择必须是自由、平等、理性的行为人之间协商的产物。〔30〕博曼和雷吉则宣称：“协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推理的政治自治理想。”〔31〕而科恩的观点是：协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体，这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。〔32〕他认为民主政治包括“集中关注共同的善的公共协商，要求公民之间存在某种形式的明显平等，并以促进形成关于共同的善的公共概念的形式塑造公民认同和利益”〔33〕。科恩描绘了一个理想的协商程序，即通过在平等公民间进行公共讨论得以证明其正当性，并反过来成为一种协商机制的模式。而哈贝马斯提供的民主协商模式则是一种内部相互分离、由宪法组合而成的政治体系中的核心结构，其关于协商政治的双轨模式主要指立法和司法活动中正式决策领域的协商程序，与公共领域中形成意见的非正式程序相互补充。
学界从不同的角度研究协商民主理论，将其作为一种理性的决策形式、一种组织形态、或是一种治理形式，其共性主要在于其包容性、理性和合法性。首先，协商民主的观点建立在自由主义和批判理论之上，他们不满于代议制民主的安排，认为代议制民主体制并没有试图改变社会和经济权力难以平等分配的现状，使社会分层加剧；而公共决策的形似趋于僵化和碎片化，无法深层次解决公共问题。其次，协商民主以公共协商为形式，而其基石则是自由、平等的公民。公共协商本身既是民主的目标也是实现民主的途径，协商的过程能够起到公民教育和汇聚共同体力量的作用。再次，协商民主的理想通常要通过具备理性的公民来实现，这种理性必须符合公共性的条件，以公共利益为出发点，在多元主义文化中达成对话者之间的认知共识。然后，协商民主强调对话而不是独白。他们认为如果充分满足协商的条件，则决策更具合法性，更为公正和包容。最后，协商民主重新强调公民的公共责任，激发公民重新审思民主之本质，鼓励其参与到公共决策的过程改变公共事务的治理模式。虽然协商民主理论尚不完善，难以回答谁是公民需要负责的统一的政治共同体，模糊了道德框架和认知的差异，也忽视了需要进行合作的不同团体之间的不平等状态，但是，这种将民主决策视为平等公民之间理性讨论的结果的理论无疑为公民政策参与提供了一种全新的视角。 六、结语
在现代民主社会，一个好的公共政策要实现其政策目标需要以政策的民主性和科学性作为基础，以最大多数人的满意为归属，若无规范性的理论来指导政策实践，则可能偏离公共政策对社会利益的均衡分配和公共利益的实现。当一个政策议题浮现，要厘清社会群体中到底谁来参与，参与的度如何把握，公民对政策议程的影响力事实上以及理应有多大，公共讨论和对话的覆盖面广度如何，政策制定主体的回应行为如何保证以及公共政策产品是否真的体现了公民的意见和偏好等问题，仅仅依靠自为性的实践来探索是难以保证公民政策参与的有效性的。因而，从民主理论的演进中寻找支撑公民政策参与的充足理据能够对未来的公民政策参与的应然选择提供借鉴和指南，同时对我国学界多从中国镜像审思公民政策参与的问题和路径进行的研究不失为一种补充。在理据充分的基础上，未来的公民政策参与的研究应致力于形成本土化的规范性理论，以合法的程序保障对结果正义的追求，进而使中国的公民政策参与能够真正起到提升公共政策民主性的作用，使社会公众成为整个公共政策活动不可或缺的环节，进一步巩固公共政策合法性基础。
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