论文部分内容阅读
摘要：城市规划是一个从决策到实施的动态过程。控制性详细规划作为城市管理与建设的主要依据和核心引导，指导着城市规划的相关工作。由于控规受到相关因素的影响而降低了实用性。因此，本文从规划设计角度详细考察了控制性详细规划主要控制指标的落实情况，提出了增强控规实用性的相关措施。
关键词：控制性详细规划；城市建设；控制指标；编制体系
随着经济水平的提高和城市现代化建设的加深，城市建设迫切需要一个规划指导其建设与开发活动。控制性详细规划（简称控规）作为城市建设与管理的依据和核心引导，能够满足城市规划的深度和广度。为了保证控规的指导作用得到有效地发挥，有必要对其实用性进行全面分析。进一步考察控规主要控制指标的落实情况，以便针对不合理之处提出卓有成效的建议，促使形成科学、合理的控规的控制指标体系。
一、控规的控制指标内容构成
（一）用地使用控制指标
用地使用控制，即对城市建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出的规定。具体控制内容包括用地使用性质、用地使用相容性和用地边界、用地面积等。其中，用地性质和用地使用相容性是其重要控制内容。用地使用性质按用地分类标准规定去确定用地上的建设内容；用地使用相容性最大的功能就是通过土地使用性质的适建要求，保证了控规管理的灵活性。
（二）地块细分控制指标
地块作为规划区域的基本单元，在控规中具有十分重要地位。原因之一，因为它是未来土地买卖、批租、利用的基本单位，可以说初步界定了土地的责、权及利；原因之二，就是地块划分的规模、形状、大小直接影响着城市的历史风貌和环境肌理的延续性。因此，地块细分应根据地区区位条件，综合考虑用地实际开发运作方式，对不同性质与权属的用地提出细分标准，且不允许无限细分。
（三）开发强度控制指标
确定用地的开发强度，应当通过成本—收益的关系去衡量建设用地的使用强度，兼顾环境效益和经济效益。建设用地开发前，应当估算合理的容积率指标，因为它是评定建设用地使用强度的重要指标。容积率是规划地块内各类建筑总面积与地块面积之比。
（四）建筑建造控制指标
建筑建造控制是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出的必要的技术规定。主要技术规定内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退等，以及消防、抗震、卫生防疫、安全防護、防洪等。其中，建筑高度和建筑后退是建筑建造控制的主要控制内容。
（五）配套设施控制指标
设施配套控制是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求，主要用来保证生产与生活活动的正常进行。通常情况下，公共设施配套包括文化、教育、体育、公共卫生等公共设施和商业、服务业等生活服务设施的配置要求；市政设施配套包括停车场和基础设施容量的规定。为了保证城市生产、生活活动的正常进行，应按照该地块发展目标，综合考虑地价、环境质量响等要素，明确相应的公共设施、市政公用设施的配置标准和用地布局。
二、影响控规实用性的主要因素
（一）不够重视产权因素
土地产权是指存在于土地之中的排他性的完全权利，是土地所有权、使用权、开发权、租赁权、抵押权等多项权利组成的权利束。很多情况下，控规在实施过程中发生调整，都与无法改变土地产权有关。为了避免该种情况的发生，有必须重视产权因素对地块的影响。
（二）不可预见性因素
由于城市建设与发展是一个动态过程，在不断发展与规划的过程中必然遇到瞬息万变的情况，产生很多事先不可预见的变化因素。从宏观角度讲，不断变化发展的经济与市场环境等；从微观角度角度讲，某个地块上的建筑物变迁改造引起的土地布局变化，都属于不可预见性因素。
（三）政府本身因招商而向投资方做出妥协让步。
控制性详细规划作为一种政府行为，即是规划行政主管部门审批建设项目的最直接依据，同样也受制于政府决策。由于政府在招商引资的影响下，经常为了“留住”投资商而对其做出妥协让步的事情。
（四）经济因素与市场因素
目前，城市建设已经进入市场化，多数用地使用的建设主体都是房地产开发商。投资企业的根本利益是追求经济利益最优化，由于瞬息万变的市场环境，房地产开发商为了适应经济市场环境的变化，根据经济因素和市场因素对控规进行调整，以追求最大化的经济利益。
（五）控规编制时机和过程的影响
倘若超前进行城市建设规划，控规就会缺少规划对象而无法发挥指导作用；倘若控规制定的内容不能包括全部控制内容，即落后于城市建设，也会发挥不了指导作用。可见，控规是否能够发挥实用性，与编制的时机有着密切的关联。除此之外，控规编制内容和审批过程太过繁琐，也影响了自身对市场变化的反映能力，导致降低了实用性。
（六）编制组织方式太过机械
事实上，控规编制的方式、内容及控制指标基本上没有更改过。这样的城市规划难以适应市场经济瞬息万变的需求。尽管花费了大量的人力、物力和财力，却没有发挥出计划中的想象效果。
三、提高控规实用性的创造性建议
（一）深化对控规实用性的认识
在当前市场经济瞬息万变的环境下，控规的实用性逐渐降低，其主要控制指标也应该适当地被修改与创新。面对控制指标被修改的问题，社会各界人士应该以积极乐观的态度看待它。当然，我们也不能一看到控规实施过程中发生调整现象，就片面地认为它失去了实用性。因此，强调控规一成不变与片面地评定它失去实用性，这都是不科学、不合理的观点。
（二）引入产权因素，完善地块细分控制指标体系
明确的产权界定会促进土地资源分配的效益最大化，推动经济发展。反之，模糊的产权界定会使人们无序追逐产权中定义不清的部分的收益，引起资源的浪费。因此，为了保证地块细分体系的科学合理，有必要引入产权因素，做到兼顾经济利益。避免因为地块产权不清，引起土地资源与经济的浪费。
（三）加强控规的法制化，形成动态的编制体系
现行控规在编制方面过于重视技术的合理化，忽略了法律程序而导致缺乏必要的法律保障。为了保证控规的权威性，强化规划的严肃性，必须加强法制建设。由于控制城市规划是一个动态过程，控规编制也应该与其相适应，建立一个动态的控规编制体系，避免在控规实施过程中遇到不可预见性因素而产生严重后果。
（四）重视控规编制空间单元划分的科学与合理
编制单元作为组织编制的基本单位，为了使控规编制更加科学化与合理化，必须深化、落实城市总体规划的意图，形成系统有序的城市规划控制引导体系，合理划分控规编制的空间单元。
（五）建立刚性与弹性相结合的控规指标体系
控规的控制内容可分为规定性和引导性两部分。规定性内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等；引导性内容一般为弹性内容，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等。为了保证控规内容具有一定的适应性与灵活性，应积极建立刚性与弹性相结合的控规指标体系，以应对实施过程中外界因素对自身的影响。
四、总结
事实上，影响控规实用性的因素有很多。除了上述论述过的主要内容，还包括控规的法律地位、城市开发建设机制等因素。为了保证控规的实用性能够得到充分发挥，不仅需要采取以上建设性措施，还有很多其他工作要做。这是一项任重而道远的工作，但经过无数人的努力，一定能够扫清影响控规实用性的因素。
参考文献
[1] 刘宇辉. 我国城市地下空间开发存在问题的政府对策研究[D]. 长春工业大学，2010 .
关键词：控制性详细规划；城市建设；控制指标；编制体系
随着经济水平的提高和城市现代化建设的加深，城市建设迫切需要一个规划指导其建设与开发活动。控制性详细规划（简称控规）作为城市建设与管理的依据和核心引导，能够满足城市规划的深度和广度。为了保证控规的指导作用得到有效地发挥，有必要对其实用性进行全面分析。进一步考察控规主要控制指标的落实情况，以便针对不合理之处提出卓有成效的建议，促使形成科学、合理的控规的控制指标体系。
一、控规的控制指标内容构成
（一）用地使用控制指标
用地使用控制，即对城市建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出的规定。具体控制内容包括用地使用性质、用地使用相容性和用地边界、用地面积等。其中，用地性质和用地使用相容性是其重要控制内容。用地使用性质按用地分类标准规定去确定用地上的建设内容；用地使用相容性最大的功能就是通过土地使用性质的适建要求，保证了控规管理的灵活性。
（二）地块细分控制指标
地块作为规划区域的基本单元，在控规中具有十分重要地位。原因之一，因为它是未来土地买卖、批租、利用的基本单位，可以说初步界定了土地的责、权及利；原因之二，就是地块划分的规模、形状、大小直接影响着城市的历史风貌和环境肌理的延续性。因此，地块细分应根据地区区位条件，综合考虑用地实际开发运作方式，对不同性质与权属的用地提出细分标准，且不允许无限细分。
（三）开发强度控制指标
确定用地的开发强度，应当通过成本—收益的关系去衡量建设用地的使用强度，兼顾环境效益和经济效益。建设用地开发前，应当估算合理的容积率指标，因为它是评定建设用地使用强度的重要指标。容积率是规划地块内各类建筑总面积与地块面积之比。
（四）建筑建造控制指标
建筑建造控制是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出的必要的技术规定。主要技术规定内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退等，以及消防、抗震、卫生防疫、安全防護、防洪等。其中，建筑高度和建筑后退是建筑建造控制的主要控制内容。
（五）配套设施控制指标
设施配套控制是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求，主要用来保证生产与生活活动的正常进行。通常情况下，公共设施配套包括文化、教育、体育、公共卫生等公共设施和商业、服务业等生活服务设施的配置要求；市政设施配套包括停车场和基础设施容量的规定。为了保证城市生产、生活活动的正常进行，应按照该地块发展目标，综合考虑地价、环境质量响等要素，明确相应的公共设施、市政公用设施的配置标准和用地布局。
二、影响控规实用性的主要因素
（一）不够重视产权因素
土地产权是指存在于土地之中的排他性的完全权利，是土地所有权、使用权、开发权、租赁权、抵押权等多项权利组成的权利束。很多情况下，控规在实施过程中发生调整，都与无法改变土地产权有关。为了避免该种情况的发生，有必须重视产权因素对地块的影响。
（二）不可预见性因素
由于城市建设与发展是一个动态过程，在不断发展与规划的过程中必然遇到瞬息万变的情况，产生很多事先不可预见的变化因素。从宏观角度讲，不断变化发展的经济与市场环境等；从微观角度角度讲，某个地块上的建筑物变迁改造引起的土地布局变化，都属于不可预见性因素。
（三）政府本身因招商而向投资方做出妥协让步。
控制性详细规划作为一种政府行为，即是规划行政主管部门审批建设项目的最直接依据，同样也受制于政府决策。由于政府在招商引资的影响下，经常为了“留住”投资商而对其做出妥协让步的事情。
（四）经济因素与市场因素
目前，城市建设已经进入市场化，多数用地使用的建设主体都是房地产开发商。投资企业的根本利益是追求经济利益最优化，由于瞬息万变的市场环境，房地产开发商为了适应经济市场环境的变化，根据经济因素和市场因素对控规进行调整，以追求最大化的经济利益。
（五）控规编制时机和过程的影响
倘若超前进行城市建设规划，控规就会缺少规划对象而无法发挥指导作用；倘若控规制定的内容不能包括全部控制内容，即落后于城市建设，也会发挥不了指导作用。可见，控规是否能够发挥实用性，与编制的时机有着密切的关联。除此之外，控规编制内容和审批过程太过繁琐，也影响了自身对市场变化的反映能力，导致降低了实用性。
（六）编制组织方式太过机械
事实上，控规编制的方式、内容及控制指标基本上没有更改过。这样的城市规划难以适应市场经济瞬息万变的需求。尽管花费了大量的人力、物力和财力，却没有发挥出计划中的想象效果。
三、提高控规实用性的创造性建议
（一）深化对控规实用性的认识
在当前市场经济瞬息万变的环境下，控规的实用性逐渐降低，其主要控制指标也应该适当地被修改与创新。面对控制指标被修改的问题，社会各界人士应该以积极乐观的态度看待它。当然，我们也不能一看到控规实施过程中发生调整现象，就片面地认为它失去了实用性。因此，强调控规一成不变与片面地评定它失去实用性，这都是不科学、不合理的观点。
（二）引入产权因素，完善地块细分控制指标体系
明确的产权界定会促进土地资源分配的效益最大化，推动经济发展。反之，模糊的产权界定会使人们无序追逐产权中定义不清的部分的收益，引起资源的浪费。因此，为了保证地块细分体系的科学合理，有必要引入产权因素，做到兼顾经济利益。避免因为地块产权不清，引起土地资源与经济的浪费。
（三）加强控规的法制化，形成动态的编制体系
现行控规在编制方面过于重视技术的合理化，忽略了法律程序而导致缺乏必要的法律保障。为了保证控规的权威性，强化规划的严肃性，必须加强法制建设。由于控制城市规划是一个动态过程，控规编制也应该与其相适应，建立一个动态的控规编制体系，避免在控规实施过程中遇到不可预见性因素而产生严重后果。
（四）重视控规编制空间单元划分的科学与合理
编制单元作为组织编制的基本单位，为了使控规编制更加科学化与合理化，必须深化、落实城市总体规划的意图，形成系统有序的城市规划控制引导体系，合理划分控规编制的空间单元。
（五）建立刚性与弹性相结合的控规指标体系
控规的控制内容可分为规定性和引导性两部分。规定性内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等；引导性内容一般为弹性内容，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等。为了保证控规内容具有一定的适应性与灵活性，应积极建立刚性与弹性相结合的控规指标体系，以应对实施过程中外界因素对自身的影响。
四、总结
事实上，影响控规实用性的因素有很多。除了上述论述过的主要内容，还包括控规的法律地位、城市开发建设机制等因素。为了保证控规的实用性能够得到充分发挥，不仅需要采取以上建设性措施，还有很多其他工作要做。这是一项任重而道远的工作，但经过无数人的努力，一定能够扫清影响控规实用性的因素。
参考文献
[1] 刘宇辉. 我国城市地下空间开发存在问题的政府对策研究[D]. 长春工业大学，2010 .