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摘 要：生态环境公益诉讼损害赔偿资金在实践中出现多头管理、使用效率低下、后续监督乏力等情形，影响生态环境公益诉讼实效。应加强顶层设计、强化部门联动配合、完善配套制度，推动建立全国统一的环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度，促进生态环境公益诉讼损害赔偿资金的科学管理与高效使用。
关键词：生态环境公益诉讼 损害赔偿资金 生态环境修复 政府性基金
一、生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理现状
作者团队对内蒙古、吉林、江苏、山东、广东、甘肃等19个较早开展公益诉讼检察工作或生态环境损害赔偿制度改革试点省份开展调研，自2015年7月至2020年12月（非公益诉讼试点省份自2017年7月起算），上述省份检察机关共提起生态环境公益诉讼5327件，请求法院判令污染环境侵权人承担环境公益诉讼损害赔偿资金67.77亿元，法院判决支持4759件、60.51亿元（其他案件正在审理中），执行到位12.41亿元，用于生态环境修复或者替代修复1376件、4.91亿元，沉淀在各类资金账户中的资金7.11亿元。
（一）资金管理主要模式
1.财政管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金上缴财政账户，由财政部门负责统一管理，系实践中运用最多的资金管理模式。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，共向财政部门上缴损害赔偿资金1304件、6.65亿元，占执行到位数额53.57%。该模式有两种情形：一是上缴国库，即将损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，纳入一般公共预算管理，系财政管理模式的通行做法;二是缴至专门成立的公益诉讼专项资金账户，专项用于生态环境修复等公益保护事项。又可细分为专户管理、专账管理与“专科”（公益诉讼科目）管理。该模式的优点在于财政部门在资金管理方面的专业性，资金管理、支取程序规范，资金入账、申请使用、审核、拨付等环节须经严格审批程序，资金使用安全性高。不足在于，受财政管理“收支两条线”影响，上缴财政部门的损害赔偿资金由财政部门纳入一般公共预算集中统筹使用，不能专款专用，无法用于对应的个案受损生态环境修复;并且，资金使用审批程序繁琐，周期较长，专项资金账户设立较难，使用效率较低，不利于受损生态环境修复。
2.司法管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴至人民法院或人民检察院账户，由人民法院或人民检察院负责管理。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，向人民法院账户交纳损害赔偿资金1242件、3.63亿元，占执行到位数额29.26%;向人民检察院账户交纳损害赔偿资金365件、4642.79万元，占执行到位数额3.74%。该模式的优点在于司法机关可直接审核、拨付资金，资金使用效率较高，有利于及时修复生态环境。弊端在于专门管理力量不足，专业性和规范性易受质疑，同时增加了司法人员的额外工作负担与办案风险。
3.行政管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴至生态环境、农业农村、自然资源等对生态环境负有监管职责的行政机关或行政机关指定的第三方治理机构账户。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，向行政机关或行政机关指定的第三方机构缴纳损害赔偿资金673件、数额1.7亿元，占执行到位数额13.72%。该模式的优点在于行政机关具备修复生态的专业优势，便于资金精准、高效使用及后期评估验收，但存在资金使用部门分散、不易跟进落实以及司法机关与行政机关、第三方机构衔接配合不畅等问题。
4.委托基金会或信托公司管理。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金以信托形式委托基金会或信托公司管理。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，委托基金会管理损害赔偿资金9件，130.85万元，占执行到位数额0.12%;委托信托公司管理1件，4万元，占执行到位数额0.004%。比较典型的是江西思华生态环境保护基金会的公益信托形式与深圳市的慈善信托形式。该模式因起步较晚，目前占比较小。优势是允许社会力量参与，节约行政管理成本，资金使用比较灵活高效，但存在资金安全使用与监管等方面的风险。
5.其他模式。如杭州市富阳区检察院与第三方公司签订专用资金账户代管协议，由其承担专用资金账户管理工作。重庆市涪陵区委政法委與司法机关、有关行政机关成立生态司法修复基金管理委员会，承担生态司法修复金的管理、审核等职责。
（二）资金管理基本特征
在模式选择上，绝大多数省份采取分散管理、多头管理模式，即根据各地现状灵活采用财政管理、司法管理、行政管理、委托基金会或信托公司管理等，采取单一管理模式的省份较少。本次调研中，仅北京市采取单一模式，将执行到位的生态环境检察公益诉讼损害赔偿资金全部缴至人民法院账户管理。在适用比例上，财政管理模式居首，基金会或信托公司管理模式占比较低。
（三）资金使用启动方式与监督现状
关于资金使用程序，实践做法不一。主要有以下启动方式：一是由生态环境等行政机关提出资金使用申请，财政部门审批资金支出预算;二是由人民法院执行环节自主决定或者法院和检察院共同协商确定;三是由资金管理委员会向人民法院提出申请，人民法院出具法律文书予以司法确认;四是人民法院或环境侵权人与基金会或信托公司签订公益信托合同，向基金会或信托公司直接交付资金。
关于资金监管，主要有财政监督、审计监督、司法监督、行政机关或基金会内部监督、通过信息公开方式接受公众监督等多种监督方式，因缺乏规范依据，可能出现监管真空地带或薄弱环节，监管的规范化及多种监管方式的“组合拳”尚需进一步强化。
二、生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度存在的问题
（一）缺乏顶层设计，尚未形成统一的管理办法
当前，仅《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》以地方性法规形式明确设立生态环境公益基金。虽然财政部等九部门联合印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定生态环境公益诉讼损害赔偿资金的管理可参照《办法》规定进行，但生态环境损害赔偿不能完全涵盖环境公益诉讼范围，在不适用生态环境损害赔偿的案件中，生态环境公益诉讼损害赔偿金能否参照适用《办法》，有待商榷。即使可参照适用，资金如何管理、使用、监督，缺乏可操作性规定。 （二）账户管理分散，使用效率低下，监督乏力
目前，生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理账户分散，未形成集中统一管理，难以发挥“点对点”式的生态环境修复作用。由于赔偿资金使用审批程序、监管方式缺乏细化规定，资金使用效率较低，后续监管乏力。本次调研所涉19个省份，执行到位的资金中用于生态环境修复或替代修复的占比40%，沉淀在各类账户中的资金占比较高，资金使用率超过50%的省份不过半数。
（三）相关部门不愿管理环境公益诉讼损害赔偿资金
我国执行严格的国库集中收付制度，对财政专户的开立条件与程序予以严格规定与限制，致使司法实践中检察机关与财政部门沟通设立环境公益诉讼专项资金账户十分困难，财政部门配合意愿整体较低。从此次调研情况看，设立公益诉讼专项资金账户的地区仍属少数，且集中在市、县两级，尚无省级单位统筹设立公益诉讼专项资金账户。在设立财政专户受阻的情形下，部分地区只能推进环境公益诉讼损害赔偿资金专账管理或在财政账户中设置检察公益诉讼科目。
部分地区财政部门、行政机关接收、管理、使用环境公益诉讼损害赔偿资金的积极性不高。出于管理成本及风险控制等因素考量，部分地区财政部门或行政机关不愿接收损害赔偿资金，致使部分资金沉淀在法院或检察院账户。由于资金支出程序繁琐，行政机关申请使用资金的积极性不高，有时出现“一案一模式，每案必沟通”的现象，影响了资金使用效率。
（四）判决实际执结率较低，损害赔偿资金到账率低
环境公益诉讼判决生效后，案件实际执结率较低，制约了生态环境修复质效。本次调研所涉19个省份，环境公益诉讼生效判决实际执结率平均不足30%，其中超过50%的省份仅1/3。原因有：
一是侵权人缺乏赔付能力或履行意愿。因赔偿能力有限，环境民事公益诉讼标的额较大，大多侵权人不能完全履行赔偿义务，有的则无任何可供执行的财产，致使判决实际执结率偏低;部分侵权人在被追究刑事责任后履行环境侵权民事责任的意愿较低，或虽有意愿履行但在缴纳刑事罚金后出现民事赔偿能力不足的情形，或因被判处实体刑暂时无法履行赔偿责任。
二是判决执行情况不容乐观。其一，审判部门移送执行迟延。相关司法解释未对移送执行的时限与具体流程予以细化规定。尤其是经过二审的环境公益诉讼案件，一审、二审法院在案件移送执行过程中存在衔接不畅问题，致使判决生效后未及时转入执行环节，影响了执行效率。其二，执行部门怠于履行执行职责。有的未依法及时立案，有的立案后迟迟不采取执行措施，有的在未穷尽财产调查措施的情形下终结本次执行程序。其三，人民法院在刑事附带民事公益诉讼案件执行过程中未严格遵循民事优先原则。部分人民法院未让侵权人先行承担环境损害赔偿责任，而是在财产刑执行完毕后再执行民事责任部分，导致资金难以执行到位。
三是检察机关监督判决执行的力度不够。检察机关对办理的环境公益诉讼案件，存在重判决、轻监督的倾向，对人民法院迟延移送执行、迟延执行立案、怠于采取执行措施等违法情形未及时、充分开展执行监督工作，也影响了资金到账率。
（五）损害赔偿资金管理面临跨区划协调的难题
在管理主体方面，生態环境公益诉讼损害赔偿资金执行到位后，应由集中管辖地还是生态环境损害结果发生地有关部门管理，并无明确规定，产生实践操作难题。由于跨区划申请使用、拨付、监督资金的具体流程缺乏明确规定，在集中管辖地管理资金的情形下，资金如何跨区划用于生态环境损害结果发生地受损生态环境的修复，面临现实困难。部分地区资金作为政府非税收入缴入集中管辖地国库后，生态环境损害结果发生地有关部门难以跨区划申请、使用，不利于受损生态环境的修复治理。
（六）相关配套制度不健全
1.生态环境损害鉴定难、鉴定贵的现象依然较为普遍。鉴定成本过高制约环境公益诉讼案件的办理，实践中出现委托鉴定、评估费用高于生态环境修复费用的情形，在缺乏专门办案经费保障、侵权人赔偿能力有限的情形下，将有限的环境公益诉讼损害赔偿资金用于鉴定、评估等费用支出后，剩余用于生态环境修复或替代修复的资金数额很少，严重影响受损生态环境修复。
2.生态环境修复缺乏评估标准与评估机制。生态环境修复效果评估专业性、技术性较强，在评估主体、评估程序、评估结果认定等方面缺乏可操作性的规范指引，影响了资金的实际使用效益。
3.相关部门的联动配合机制尚需完善。虽然许多省份相关部门就资金的管理、使用、监督联合出台了规范性文件，但涉及资金管理入口、申请使用、拨付、修复后评估、后续监管等细节，各部门的衔接配合力度仍显不足，尚未形成畅通机制，更多依赖个案沟通，制约了资金管理、使用、监督工作的有序开展。
三、加强生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理的路径选择
（一）加强顶层设计
1.完善立法。在未来公益诉讼单独立法中明确环境公益诉讼损害赔偿资金的性质、来源、使用范围、使用及审批程序、后续监管和责任追究等要求，为资金的管理、使用、监督提供规范依据。
2.提升现行规范的可操作性。一是针对财政管理模式，参照或纳入生态环境损害赔偿资金管理规定的，应注意生态环境公益诉讼损害赔偿资金与生态环境损害赔偿资金在资金来源、使用范围、参与主体等方面的区别，对生态环境公益诉讼损害赔偿资金的执收、管理、参与主体、使用及审批程序、各部门之间的衔接机制等予以细化规定;二是针对司法管理与行政管理模式，应完善资金使用的案件类型、启动方式、司法机关与财政、生态环境等行政机关以及第三方机构的衔接配合等相关规则;三是针对委托基金会与信托公司管理的，应注重在资金的安全管理与后续监管机制等方面完善规则，确保资金的安全使用。
（二）进一步强化部门衔接配合
加强与人民法院、财政、生态环境等部门的衔接配合。针对生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理、使用、监督中的问题，检察机关应通过向地方党委、人大汇报的方式推进问题解决。建立完善制度机制，强化各部门在资金管理、使用、监督具体流程与环节中的配合力度，实现无缝衔接。针对各地普遍反映的资金使用效率不高、专项资金账户设立难等共性问题，最高人民法院、最高人民检察院应加强与财政部、生态环境部等部门的沟通联系，推进相关问题解决。 加强与社会组织的沟通联系。检察机关应与社会组织以座谈会、专题调研等方式定期开展交流，推动资金切实用于生态环境修复，提高环境公益诉讼质效。
（三）推动建立全国统一的环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度
1.关于模式选择。当前应鼓励各类主体发挥首创精神，积极参与资金的管理、使用、监督，不宜“一刀切”地推广某一种模式。应在各种模式运行一段时间，累积丰富实践样本的基础上，逐步建立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度。从长远看，生态环境公益诉讼损害赔偿资金宜由财政部门统一管理较为妥当，理由在于，财政部门在资金管理方面更具专业性和权威性，并且大多数地区已对环境公益诉讼损害赔偿资金采取财政管理模式。
2.关于设立方式。建议设立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿专项基金，纳入政府性基金预算，由财政部门严格按照《预算法》进行预算编制、审查批准、执行调整、决算、监督和追责等，向全国人大常委会报告并接受对预算执行情况的监督。
3.关于设立步骤。可采取分步走的方式，首先，可参照土壤染污防治基金的做法，以省为单位统一设立，待条件成熟时再设立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿基金，并对基金的来源、管理、使用审批、监管、运作模式等作出明确规定。其次，在统一的生态环境公益诉讼损害赔偿基金设立前，可加强与各级财政部门联系，推动各级财政部门设立专门的公益诉讼专项资金账户，实现资金专款专用，及时用于生态环境修复。
（四）完善配套制度机制
着力破解生态环境损害鉴定难、鉴定贵问题，加大环境公益诉讼经费保障力度，拓宽资金来源渠道。建立统一、规范的评估标准与评估机制，完善生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接机制、公众参与机制、跨区域协作机制等配套制度机制。将资金管理、使用、监管情况纳入对地方财政部门、相关行政机关的绩效考核范畴，细化资金管理、使用的奖惩机制，强化资金监管力度，为生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度的健康发展提供有效的制度支撑。
（五）加大执行监督力度
检察机关应对人民法院迟延移送执行、迟延立案、怠于或违法采取执行措施等违法情形依法开展执行监督活动。对诉讼标的额巨大、生态环境受损严重、社會影响大的案件重点跟进，通过向人民法院制发检察建议、督促侵权人及时履行生态修复义务或环境损害赔偿责任等方式，推动提高案件实际执结率。对生态修复费用较高、侵权人赔偿能力不足的案件，要积极探索开展劳务代偿、以技术改进款项进行部分抵扣、义务法制宣传等替代性修复方式，提升环境公益诉讼实效。
关键词：生态环境公益诉讼 损害赔偿资金 生态环境修复 政府性基金
一、生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理现状
作者团队对内蒙古、吉林、江苏、山东、广东、甘肃等19个较早开展公益诉讼检察工作或生态环境损害赔偿制度改革试点省份开展调研，自2015年7月至2020年12月（非公益诉讼试点省份自2017年7月起算），上述省份检察机关共提起生态环境公益诉讼5327件，请求法院判令污染环境侵权人承担环境公益诉讼损害赔偿资金67.77亿元，法院判决支持4759件、60.51亿元（其他案件正在审理中），执行到位12.41亿元，用于生态环境修复或者替代修复1376件、4.91亿元，沉淀在各类资金账户中的资金7.11亿元。
（一）资金管理主要模式
1.财政管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金上缴财政账户，由财政部门负责统一管理，系实践中运用最多的资金管理模式。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，共向财政部门上缴损害赔偿资金1304件、6.65亿元，占执行到位数额53.57%。该模式有两种情形：一是上缴国库，即将损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，纳入一般公共预算管理，系财政管理模式的通行做法;二是缴至专门成立的公益诉讼专项资金账户，专项用于生态环境修复等公益保护事项。又可细分为专户管理、专账管理与“专科”（公益诉讼科目）管理。该模式的优点在于财政部门在资金管理方面的专业性，资金管理、支取程序规范，资金入账、申请使用、审核、拨付等环节须经严格审批程序，资金使用安全性高。不足在于，受财政管理“收支两条线”影响，上缴财政部门的损害赔偿资金由财政部门纳入一般公共预算集中统筹使用，不能专款专用，无法用于对应的个案受损生态环境修复;并且，资金使用审批程序繁琐，周期较长，专项资金账户设立较难，使用效率较低，不利于受损生态环境修复。
2.司法管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴至人民法院或人民检察院账户，由人民法院或人民检察院负责管理。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，向人民法院账户交纳损害赔偿资金1242件、3.63亿元，占执行到位数额29.26%;向人民检察院账户交纳损害赔偿资金365件、4642.79万元，占执行到位数额3.74%。该模式的优点在于司法机关可直接审核、拨付资金，资金使用效率较高，有利于及时修复生态环境。弊端在于专门管理力量不足，专业性和规范性易受质疑，同时增加了司法人员的额外工作负担与办案风险。
3.行政管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴至生态环境、农业农村、自然资源等对生态环境负有监管职责的行政机关或行政机关指定的第三方治理机构账户。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，向行政机关或行政机关指定的第三方机构缴纳损害赔偿资金673件、数额1.7亿元，占执行到位数额13.72%。该模式的优点在于行政机关具备修复生态的专业优势，便于资金精准、高效使用及后期评估验收，但存在资金使用部门分散、不易跟进落实以及司法机关与行政机关、第三方机构衔接配合不畅等问题。
4.委托基金会或信托公司管理。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金以信托形式委托基金会或信托公司管理。本次调研所涉19个省份的生态环境检察公益诉讼，委托基金会管理损害赔偿资金9件，130.85万元，占执行到位数额0.12%;委托信托公司管理1件，4万元，占执行到位数额0.004%。比较典型的是江西思华生态环境保护基金会的公益信托形式与深圳市的慈善信托形式。该模式因起步较晚，目前占比较小。优势是允许社会力量参与，节约行政管理成本，资金使用比较灵活高效，但存在资金安全使用与监管等方面的风险。
5.其他模式。如杭州市富阳区检察院与第三方公司签订专用资金账户代管协议，由其承担专用资金账户管理工作。重庆市涪陵区委政法委與司法机关、有关行政机关成立生态司法修复基金管理委员会，承担生态司法修复金的管理、审核等职责。
（二）资金管理基本特征
在模式选择上，绝大多数省份采取分散管理、多头管理模式，即根据各地现状灵活采用财政管理、司法管理、行政管理、委托基金会或信托公司管理等，采取单一管理模式的省份较少。本次调研中，仅北京市采取单一模式，将执行到位的生态环境检察公益诉讼损害赔偿资金全部缴至人民法院账户管理。在适用比例上，财政管理模式居首，基金会或信托公司管理模式占比较低。
（三）资金使用启动方式与监督现状
关于资金使用程序，实践做法不一。主要有以下启动方式：一是由生态环境等行政机关提出资金使用申请，财政部门审批资金支出预算;二是由人民法院执行环节自主决定或者法院和检察院共同协商确定;三是由资金管理委员会向人民法院提出申请，人民法院出具法律文书予以司法确认;四是人民法院或环境侵权人与基金会或信托公司签订公益信托合同，向基金会或信托公司直接交付资金。
关于资金监管，主要有财政监督、审计监督、司法监督、行政机关或基金会内部监督、通过信息公开方式接受公众监督等多种监督方式，因缺乏规范依据，可能出现监管真空地带或薄弱环节，监管的规范化及多种监管方式的“组合拳”尚需进一步强化。
二、生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度存在的问题
（一）缺乏顶层设计，尚未形成统一的管理办法
当前，仅《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》以地方性法规形式明确设立生态环境公益基金。虽然财政部等九部门联合印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定生态环境公益诉讼损害赔偿资金的管理可参照《办法》规定进行，但生态环境损害赔偿不能完全涵盖环境公益诉讼范围，在不适用生态环境损害赔偿的案件中，生态环境公益诉讼损害赔偿金能否参照适用《办法》，有待商榷。即使可参照适用，资金如何管理、使用、监督，缺乏可操作性规定。 （二）账户管理分散，使用效率低下，监督乏力
目前，生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理账户分散，未形成集中统一管理，难以发挥“点对点”式的生态环境修复作用。由于赔偿资金使用审批程序、监管方式缺乏细化规定，资金使用效率较低，后续监管乏力。本次调研所涉19个省份，执行到位的资金中用于生态环境修复或替代修复的占比40%，沉淀在各类账户中的资金占比较高，资金使用率超过50%的省份不过半数。
（三）相关部门不愿管理环境公益诉讼损害赔偿资金
我国执行严格的国库集中收付制度，对财政专户的开立条件与程序予以严格规定与限制，致使司法实践中检察机关与财政部门沟通设立环境公益诉讼专项资金账户十分困难，财政部门配合意愿整体较低。从此次调研情况看，设立公益诉讼专项资金账户的地区仍属少数，且集中在市、县两级，尚无省级单位统筹设立公益诉讼专项资金账户。在设立财政专户受阻的情形下，部分地区只能推进环境公益诉讼损害赔偿资金专账管理或在财政账户中设置检察公益诉讼科目。
部分地区财政部门、行政机关接收、管理、使用环境公益诉讼损害赔偿资金的积极性不高。出于管理成本及风险控制等因素考量，部分地区财政部门或行政机关不愿接收损害赔偿资金，致使部分资金沉淀在法院或检察院账户。由于资金支出程序繁琐，行政机关申请使用资金的积极性不高，有时出现“一案一模式，每案必沟通”的现象，影响了资金使用效率。
（四）判决实际执结率较低，损害赔偿资金到账率低
环境公益诉讼判决生效后，案件实际执结率较低，制约了生态环境修复质效。本次调研所涉19个省份，环境公益诉讼生效判决实际执结率平均不足30%，其中超过50%的省份仅1/3。原因有：
一是侵权人缺乏赔付能力或履行意愿。因赔偿能力有限，环境民事公益诉讼标的额较大，大多侵权人不能完全履行赔偿义务，有的则无任何可供执行的财产，致使判决实际执结率偏低;部分侵权人在被追究刑事责任后履行环境侵权民事责任的意愿较低，或虽有意愿履行但在缴纳刑事罚金后出现民事赔偿能力不足的情形，或因被判处实体刑暂时无法履行赔偿责任。
二是判决执行情况不容乐观。其一，审判部门移送执行迟延。相关司法解释未对移送执行的时限与具体流程予以细化规定。尤其是经过二审的环境公益诉讼案件，一审、二审法院在案件移送执行过程中存在衔接不畅问题，致使判决生效后未及时转入执行环节，影响了执行效率。其二，执行部门怠于履行执行职责。有的未依法及时立案，有的立案后迟迟不采取执行措施，有的在未穷尽财产调查措施的情形下终结本次执行程序。其三，人民法院在刑事附带民事公益诉讼案件执行过程中未严格遵循民事优先原则。部分人民法院未让侵权人先行承担环境损害赔偿责任，而是在财产刑执行完毕后再执行民事责任部分，导致资金难以执行到位。
三是检察机关监督判决执行的力度不够。检察机关对办理的环境公益诉讼案件，存在重判决、轻监督的倾向，对人民法院迟延移送执行、迟延执行立案、怠于采取执行措施等违法情形未及时、充分开展执行监督工作，也影响了资金到账率。
（五）损害赔偿资金管理面临跨区划协调的难题
在管理主体方面，生態环境公益诉讼损害赔偿资金执行到位后，应由集中管辖地还是生态环境损害结果发生地有关部门管理，并无明确规定，产生实践操作难题。由于跨区划申请使用、拨付、监督资金的具体流程缺乏明确规定，在集中管辖地管理资金的情形下，资金如何跨区划用于生态环境损害结果发生地受损生态环境的修复，面临现实困难。部分地区资金作为政府非税收入缴入集中管辖地国库后，生态环境损害结果发生地有关部门难以跨区划申请、使用，不利于受损生态环境的修复治理。
（六）相关配套制度不健全
1.生态环境损害鉴定难、鉴定贵的现象依然较为普遍。鉴定成本过高制约环境公益诉讼案件的办理，实践中出现委托鉴定、评估费用高于生态环境修复费用的情形，在缺乏专门办案经费保障、侵权人赔偿能力有限的情形下，将有限的环境公益诉讼损害赔偿资金用于鉴定、评估等费用支出后，剩余用于生态环境修复或替代修复的资金数额很少，严重影响受损生态环境修复。
2.生态环境修复缺乏评估标准与评估机制。生态环境修复效果评估专业性、技术性较强，在评估主体、评估程序、评估结果认定等方面缺乏可操作性的规范指引，影响了资金的实际使用效益。
3.相关部门的联动配合机制尚需完善。虽然许多省份相关部门就资金的管理、使用、监督联合出台了规范性文件，但涉及资金管理入口、申请使用、拨付、修复后评估、后续监管等细节，各部门的衔接配合力度仍显不足，尚未形成畅通机制，更多依赖个案沟通，制约了资金管理、使用、监督工作的有序开展。
三、加强生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理的路径选择
（一）加强顶层设计
1.完善立法。在未来公益诉讼单独立法中明确环境公益诉讼损害赔偿资金的性质、来源、使用范围、使用及审批程序、后续监管和责任追究等要求，为资金的管理、使用、监督提供规范依据。
2.提升现行规范的可操作性。一是针对财政管理模式，参照或纳入生态环境损害赔偿资金管理规定的，应注意生态环境公益诉讼损害赔偿资金与生态环境损害赔偿资金在资金来源、使用范围、参与主体等方面的区别，对生态环境公益诉讼损害赔偿资金的执收、管理、参与主体、使用及审批程序、各部门之间的衔接机制等予以细化规定;二是针对司法管理与行政管理模式，应完善资金使用的案件类型、启动方式、司法机关与财政、生态环境等行政机关以及第三方机构的衔接配合等相关规则;三是针对委托基金会与信托公司管理的，应注重在资金的安全管理与后续监管机制等方面完善规则，确保资金的安全使用。
（二）进一步强化部门衔接配合
加强与人民法院、财政、生态环境等部门的衔接配合。针对生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理、使用、监督中的问题，检察机关应通过向地方党委、人大汇报的方式推进问题解决。建立完善制度机制，强化各部门在资金管理、使用、监督具体流程与环节中的配合力度，实现无缝衔接。针对各地普遍反映的资金使用效率不高、专项资金账户设立难等共性问题，最高人民法院、最高人民检察院应加强与财政部、生态环境部等部门的沟通联系，推进相关问题解决。 加强与社会组织的沟通联系。检察机关应与社会组织以座谈会、专题调研等方式定期开展交流，推动资金切实用于生态环境修复，提高环境公益诉讼质效。
（三）推动建立全国统一的环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度
1.关于模式选择。当前应鼓励各类主体发挥首创精神，积极参与资金的管理、使用、监督，不宜“一刀切”地推广某一种模式。应在各种模式运行一段时间，累积丰富实践样本的基础上，逐步建立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度。从长远看，生态环境公益诉讼损害赔偿资金宜由财政部门统一管理较为妥当，理由在于，财政部门在资金管理方面更具专业性和权威性，并且大多数地区已对环境公益诉讼损害赔偿资金采取财政管理模式。
2.关于设立方式。建议设立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿专项基金，纳入政府性基金预算，由财政部门严格按照《预算法》进行预算编制、审查批准、执行调整、决算、监督和追责等，向全国人大常委会报告并接受对预算执行情况的监督。
3.关于设立步骤。可采取分步走的方式，首先，可参照土壤染污防治基金的做法，以省为单位统一设立，待条件成熟时再设立全国统一的生态环境公益诉讼损害赔偿基金，并对基金的来源、管理、使用审批、监管、运作模式等作出明确规定。其次，在统一的生态环境公益诉讼损害赔偿基金设立前，可加强与各级财政部门联系，推动各级财政部门设立专门的公益诉讼专项资金账户，实现资金专款专用，及时用于生态环境修复。
（四）完善配套制度机制
着力破解生态环境损害鉴定难、鉴定贵问题，加大环境公益诉讼经费保障力度，拓宽资金来源渠道。建立统一、规范的评估标准与评估机制，完善生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接机制、公众参与机制、跨区域协作机制等配套制度机制。将资金管理、使用、监管情况纳入对地方财政部门、相关行政机关的绩效考核范畴，细化资金管理、使用的奖惩机制，强化资金监管力度，为生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度的健康发展提供有效的制度支撑。
（五）加大执行监督力度
检察机关应对人民法院迟延移送执行、迟延立案、怠于或违法采取执行措施等违法情形依法开展执行监督活动。对诉讼标的额巨大、生态环境受损严重、社會影响大的案件重点跟进，通过向人民法院制发检察建议、督促侵权人及时履行生态修复义务或环境损害赔偿责任等方式，推动提高案件实际执结率。对生态修复费用较高、侵权人赔偿能力不足的案件，要积极探索开展劳务代偿、以技术改进款项进行部分抵扣、义务法制宣传等替代性修复方式，提升环境公益诉讼实效。