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摘要：土地储备制度起源于欧洲，发展于欧美地区。我国自20世纪90年代末，在借鉴国外发展经验的基础上，相继成立了土地储备机构，建立了土地储备制度。经过二十多年的发展，土地储备有效解决了土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题，为培育和规范土地市场、有效配置土地资源、优化城市空间布局、促进城市经济以及社会发展发挥了重要作用。十九大后，中国特色社会主义步入新时代。土地储备工作要深入贯彻新发展理念，积极应对新情况新问题新挑战，强化政府主导和公益性定位，适应土地市场发展改革需求，寻找新的转型发展之路。
关键词：土地储备;转型;路径
引言
土地储备是指由纳入国家自然资源部门名录管理的土地储备机构依法通过收回、征收、收购、行使优先购买权等方式取得土地，并对所取得土地进行土地平整、道路等基础设施建设工作来满足“净地”供应条件，并按照土地供应计划进行配置。土地储备制度始于20世纪90年代上海“土地发展中心”的设立，经过20余年的发展，土地储备制度得到了逐步规范、完善和发展，彰显了土地储备制度激活土地价值，调控土地市场，平稳房地产市场，提升城市品质，推动城市发展的“管理者、经营者”的作用。随着国土空间规划“五级三类四体系”的建立，新修订的土地法的实施，土地储备工作之前形成的固有打法和套路已经不能满足新的时代要求，新形势下土地储备工作的继续发展亟须新的思路、新的路径。
1土地储备转型问题
1.1土地储备供应的商品住宅土地多
据不完全统计，截至2020年11月底，全国300个地方政府共向房地产市场投放11.1亿m2的商品住宅土地，与2019年同比上涨2.2%;实际成交9.3亿m2，与2019年同比上涨6.3%;政府获取商品住宅土地出让金4.4亿元，与2019年同比上涨17.8%。商品住宅的楼面成交价格也创历史新高。为确保房地产市场健康稳定发展，部分地方政府向市场投放优质土地。相比之下，各级地方政府推出的商业用地较少。
1.2城市规划制约土地储备效率问题
现代城市开发建设的理念是规划先行，城市规划设计方案的实施决定着未来该城市各功能区土地的使用功效，决定城市建设的大方向。目前，不少城市规划只注重追求城市的“高大上”外在形象，却忽略交通路网、功能绿地等市政配套及未来城市新增需求规划。甚至出现将具有防洪泄洪、涵养水源功效的湿地填埋建造高档小区的现象，导致城区雨水一大，城市居民开启“看海”模式。未经过实地深入研究并与城市自然生态环境相脱节的城市规划，后期易造成土地收储工作的被动，甚至使土地收储工作滞后延迟，无法按照各级地方政府制定的土地收储计划进行土地收储及出让，无法及时起到土地储备调剂房地产供给的作用。城市规划不能在短时间内进行频繁调整，一旦调整就会牵涉一系列问题。由此可以看出城市规划制约土地储备工作。
1.3土地储备资金创新力不够
为了进一步防范地方政府债务风险，2016年开始，国家实施了一系列政策措施，对土地储备资金进行了限制和约束，剥离、叫停了土地储备机构利用储备土地进行融资的资金筹集方式。根据新修订的《土地储备管理办法》，土地储备资金来源主要有土地出让收入、国有土地收益基金和其他财政资金，需要通过政府预算统筹安排。一方面，民生保障、基础设施建设对财政资金的需求量较大，用土地出让收入，国有土地收益基金作为储备资金来源，存在降低成本需要多出让土地，而增加出让土地规模又要增加储备资金量来储备土地的矛盾;另一方面，利用土地储备专项债券作为缓解资金需求途径也存在资金额度比较小、灵活度不强的问题，总体上土地储备专项债券使用率不高，现有的土地储备资金来源模式无法满足规模化、片区化、集中式的土地储备和供应需求。
2新时代土地储备转型路径
2.1落实重大战略，提供用地保障
土地储备作为土地管理的一项重要内容，充分体現政府的主导性。自2004年以来，按照上海市委、市政府的工作要求，通过土地储备方式，先后为世博会、虹桥枢纽、迪士尼、特斯拉等国家和本市战略项目落地提供用地保障。上述项目特点各一。世博会项目地处城市中心，以存量转型为主，推动了黄浦江沿线工业企业和居住困难居民搬迁;虹桥枢纽建设项目主要立足交通用地的实际需求，实施边储边供，逐步开发;迪士尼项目以新增空间为主，统一规划，分区储备。特斯拉项目是积极对接国家重要产业布局要求，实现“土地要素跟着项目走”的管理要求。
2.2推动城市规划与土地储备一体化
在城市土地储备工作的前期、收储、出让环节，要做好规划和收储一体化。其中最重要的就是前期环节。在前期环节，要结合最近时间内的城市规划方案和建设方案全面寻找土地储备资源。这其中包含着众多内容，例如国民经济发展计划、城市重点发展项目和内容、城镇土地储备的重点地区和根据土地的应用性质而需要置换的用地等，这些都是需要解决的问题。在收储环节的具体操作中，要提前预留土地储备用地，保障城市未来规划的实施。在出让环节，要提前进行产业谋划，结合地方实际情况，分类进行不同的开发。在整个土地储备开展过程中，尽可能减少不能收储不符合规划标准的土地资源，或开发之后不利于经济增长的土地以及城镇的绿化用地等。
2.3加快国有土地储备出让信息化平台融合建设
各级财政、国土等政府职能部门加快土地出让数据整合共享力度，实现多源数据库网络共享。同步加快国土相关部门的信息数据整合，将国有土地出让相关数据录入国有储备出让信息化数据库，再与规划等政府部门的相关国有资源空间数据进行对接，逐步将各级政府的土地出让工作相关数据汇入数据池，将相关数据编织成一张网，形成一张图。同时整合资源信息，完善国有土地储备出让工作流程，建立和完善共有土地出让信息化和标准化的工作流程，构建完善国有土地出让的工作体系，强化国有土地出让工作的标准化规范化，不断提高国有土地出让工作人员自身的工作能力，提升国有土地出让的有效性，保障交易国有土地出让信息平台融合的平稳运转，促进房地产市场的健康平稳的发展。
2.4坚持精细化管理，切实提升土地储备工作效能
完善“净地”标准，严格入库储备地块的“三清”管理，即“产权清、地上清、地下清”，营造良好的营商服务环境，积极做好储备土地前期开发，建立土壤污染性调查、文物勘探保护等工作并联式、区域化实施机制，确保企业“拿地即可交地、交地即可开工”。提高土地储备工作在城市职能性质、形态方向、用地结构、产业发展等方面内容的研究能力，科学化布局落子。一方面，结合土地储备规划，按计划出让规模，分年度逐批次完成土地出让供应;另一方面，构建集中式、片区式土地储备格局，引导城乡建设基础设施、公共设施适度超前布局建设，减少储备土地因区位不同产生的级差收益区别，让土地储备工作不只是经营城市土地，还要改善人居水平和质量。配套土地储备计划，建立储备土地项目库管理机制，即对应土地储备计划项目建立土地前期开发项目库，调整储备土地规模、结构、时序，同步动态化、统筹化做好储备土地周边基础设施、公共设施建设的实施。
结语
土地储备是执行政府城市规划建设的重要手段。通过城市规划，能提升土地的利用效率，更能为土地储备调节房地产市场起到强有力的保障。土地储备要与城市规划相互配合，才能实现房地产市场的利益最大化。
参考文献
[1]王玲玲.土地储备管理信息系统设计与实现[J].国土资源导刊，2018，11（5）：34-36.
[2]葛秀历，李丽.土地管理信息化建设分析[J].信息记录材料，2019，20（6）：97-98.
关键词：土地储备;转型;路径
引言
土地储备是指由纳入国家自然资源部门名录管理的土地储备机构依法通过收回、征收、收购、行使优先购买权等方式取得土地，并对所取得土地进行土地平整、道路等基础设施建设工作来满足“净地”供应条件，并按照土地供应计划进行配置。土地储备制度始于20世纪90年代上海“土地发展中心”的设立，经过20余年的发展，土地储备制度得到了逐步规范、完善和发展，彰显了土地储备制度激活土地价值，调控土地市场，平稳房地产市场，提升城市品质，推动城市发展的“管理者、经营者”的作用。随着国土空间规划“五级三类四体系”的建立，新修订的土地法的实施，土地储备工作之前形成的固有打法和套路已经不能满足新的时代要求，新形势下土地储备工作的继续发展亟须新的思路、新的路径。
1土地储备转型问题
1.1土地储备供应的商品住宅土地多
据不完全统计，截至2020年11月底，全国300个地方政府共向房地产市场投放11.1亿m2的商品住宅土地，与2019年同比上涨2.2%;实际成交9.3亿m2，与2019年同比上涨6.3%;政府获取商品住宅土地出让金4.4亿元，与2019年同比上涨17.8%。商品住宅的楼面成交价格也创历史新高。为确保房地产市场健康稳定发展，部分地方政府向市场投放优质土地。相比之下，各级地方政府推出的商业用地较少。
1.2城市规划制约土地储备效率问题
现代城市开发建设的理念是规划先行，城市规划设计方案的实施决定着未来该城市各功能区土地的使用功效，决定城市建设的大方向。目前，不少城市规划只注重追求城市的“高大上”外在形象，却忽略交通路网、功能绿地等市政配套及未来城市新增需求规划。甚至出现将具有防洪泄洪、涵养水源功效的湿地填埋建造高档小区的现象，导致城区雨水一大，城市居民开启“看海”模式。未经过实地深入研究并与城市自然生态环境相脱节的城市规划，后期易造成土地收储工作的被动，甚至使土地收储工作滞后延迟，无法按照各级地方政府制定的土地收储计划进行土地收储及出让，无法及时起到土地储备调剂房地产供给的作用。城市规划不能在短时间内进行频繁调整，一旦调整就会牵涉一系列问题。由此可以看出城市规划制约土地储备工作。
1.3土地储备资金创新力不够
为了进一步防范地方政府债务风险，2016年开始，国家实施了一系列政策措施，对土地储备资金进行了限制和约束，剥离、叫停了土地储备机构利用储备土地进行融资的资金筹集方式。根据新修订的《土地储备管理办法》，土地储备资金来源主要有土地出让收入、国有土地收益基金和其他财政资金，需要通过政府预算统筹安排。一方面，民生保障、基础设施建设对财政资金的需求量较大，用土地出让收入，国有土地收益基金作为储备资金来源，存在降低成本需要多出让土地，而增加出让土地规模又要增加储备资金量来储备土地的矛盾;另一方面，利用土地储备专项债券作为缓解资金需求途径也存在资金额度比较小、灵活度不强的问题，总体上土地储备专项债券使用率不高，现有的土地储备资金来源模式无法满足规模化、片区化、集中式的土地储备和供应需求。
2新时代土地储备转型路径
2.1落实重大战略，提供用地保障
土地储备作为土地管理的一项重要内容，充分体現政府的主导性。自2004年以来，按照上海市委、市政府的工作要求，通过土地储备方式，先后为世博会、虹桥枢纽、迪士尼、特斯拉等国家和本市战略项目落地提供用地保障。上述项目特点各一。世博会项目地处城市中心，以存量转型为主，推动了黄浦江沿线工业企业和居住困难居民搬迁;虹桥枢纽建设项目主要立足交通用地的实际需求，实施边储边供，逐步开发;迪士尼项目以新增空间为主，统一规划，分区储备。特斯拉项目是积极对接国家重要产业布局要求，实现“土地要素跟着项目走”的管理要求。
2.2推动城市规划与土地储备一体化
在城市土地储备工作的前期、收储、出让环节，要做好规划和收储一体化。其中最重要的就是前期环节。在前期环节，要结合最近时间内的城市规划方案和建设方案全面寻找土地储备资源。这其中包含着众多内容，例如国民经济发展计划、城市重点发展项目和内容、城镇土地储备的重点地区和根据土地的应用性质而需要置换的用地等，这些都是需要解决的问题。在收储环节的具体操作中，要提前预留土地储备用地，保障城市未来规划的实施。在出让环节，要提前进行产业谋划，结合地方实际情况，分类进行不同的开发。在整个土地储备开展过程中，尽可能减少不能收储不符合规划标准的土地资源，或开发之后不利于经济增长的土地以及城镇的绿化用地等。
2.3加快国有土地储备出让信息化平台融合建设
各级财政、国土等政府职能部门加快土地出让数据整合共享力度，实现多源数据库网络共享。同步加快国土相关部门的信息数据整合，将国有土地出让相关数据录入国有储备出让信息化数据库，再与规划等政府部门的相关国有资源空间数据进行对接，逐步将各级政府的土地出让工作相关数据汇入数据池，将相关数据编织成一张网，形成一张图。同时整合资源信息，完善国有土地储备出让工作流程，建立和完善共有土地出让信息化和标准化的工作流程，构建完善国有土地出让的工作体系，强化国有土地出让工作的标准化规范化，不断提高国有土地出让工作人员自身的工作能力，提升国有土地出让的有效性，保障交易国有土地出让信息平台融合的平稳运转，促进房地产市场的健康平稳的发展。
2.4坚持精细化管理，切实提升土地储备工作效能
完善“净地”标准，严格入库储备地块的“三清”管理，即“产权清、地上清、地下清”，营造良好的营商服务环境，积极做好储备土地前期开发，建立土壤污染性调查、文物勘探保护等工作并联式、区域化实施机制，确保企业“拿地即可交地、交地即可开工”。提高土地储备工作在城市职能性质、形态方向、用地结构、产业发展等方面内容的研究能力，科学化布局落子。一方面，结合土地储备规划，按计划出让规模，分年度逐批次完成土地出让供应;另一方面，构建集中式、片区式土地储备格局，引导城乡建设基础设施、公共设施适度超前布局建设，减少储备土地因区位不同产生的级差收益区别，让土地储备工作不只是经营城市土地，还要改善人居水平和质量。配套土地储备计划，建立储备土地项目库管理机制，即对应土地储备计划项目建立土地前期开发项目库，调整储备土地规模、结构、时序，同步动态化、统筹化做好储备土地周边基础设施、公共设施建设的实施。
结语
土地储备是执行政府城市规划建设的重要手段。通过城市规划，能提升土地的利用效率，更能为土地储备调节房地产市场起到强有力的保障。土地储备要与城市规划相互配合，才能实现房地产市场的利益最大化。
参考文献
[1]王玲玲.土地储备管理信息系统设计与实现[J].国土资源导刊，2018，11（5）：34-36.
[2]葛秀历，李丽.土地管理信息化建设分析[J].信息记录材料，2019，20（6）：97-98.