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【摘要】城乡结合部是大城市城市化建设的重点和难点区域。1994年北京启动了绿化隔离地区试点建设工作，丰台区城乡结合部历经二十年的建设，在为改善首都生态环境，提升区域综合实力，改善群众生活等方面做出了历史性贡献的同时也存在急需解决的问题。本文在参加丰台政协丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研的基础上，对存在的问题进行分析，重点分析了问题产生的主要原因，认为缺乏统筹规划设计，农村集体土地村级所有制形式的阻碍，政策不稳定、不统一、缺乏可操作性是当前制约城乡结合部城市化建设的根源。针对问题产生的原因，本文提出了统筹规划，体制改革等化解建议。
【关键词】北京；城乡结合部；城市化建设；问题建议
1、丰台区城乡结合部城市化建设的历程
1.1“一绿”的试点推进和全面建设阶段
1994年，以《北京市人民政府批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发1994年7号，简称“7号文”）为标志，北京启动了“一绿”试点建设工作。“7号文”提出将全村土地征为国有并划拨给村集体，通过房地产开发带动新村和绿化建设；农民“转居不转工”，由集体经济组织自行安置；“真绿”实现后，按绿地面积的2-3%给予配套开发建设指标。但是1997年中央出台《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发（1997）11号），由于耕地占补等原因，试点单位被停止办理征地手续，试点推进工作基本处于停顿状态。这期间丰台有15个试点村，其中2个村城市化取得了明显效果。
2000年，北京市人民政府印发《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》的通知（京政发[2000]12号，以下简称“12号文”），要求用3-4年的时间全面完成绿化建设任务，“一绿”步入全面建设阶段。“12号文”提倡农民合作建房或引资开发建设，大力发展绿色产业，占地指标控制在绿地面积的3-5%；为避免征地困难，提出绿地不征用，人员暂不转居，由集体自行安置等。但到2004年国家土地出让政策发生重大改变，经营性土地必须以市场化方式（即招拍挂的方式）出让，使自主引资开发模式受到冲击，“一绿”建设陷入了困境。这期间丰台一个乡和25个村纳入到建设范围，开展了旧村改造和新村建设，由于资金、成本等原因，仅区位条件好的几个村取得了初步成效。
2008年，为进一步加快“绿隔”建设，《北京市人民政府批转市发展改革委关于进一步推进本市第一道绿化隔离带地区建设意见的通知》（京政发〔2008〕17号，简称“17号文”）明确提出尊重历史、面对现实的原则，针对各村实施过程中出现的困难和问题，通过“一村一策”的方式解决。“17号文”出台以后，要求各相关部门提出相应配套政策和具体实施意见，但由于种种原因，相关部门没有及时跟进出台相关政策和意见，使“17号文”缺少实施细则和配套政策支撑而难以实施。
1.2“二绿”实施和重点功能区、重点工程、重点项目带动阶段
2003年，市政府出台《关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》（京政发[2003]15号），全面开展“二绿”建设。建设内容以绿化为主，不涉及旧村改造和新村建设，按实现绿化面积给予3%的配套开发用地指标。但是由于没有配套政策和实施细则跟进，3%的开发指标很难落实，导致区域内的农村集体组织只有完成绿化造林的任务，却无土地开发和产业升级的途径和空间。
在积极推进“二绿”建设的同时，丽泽金融商务区、丰台科技园二期、城南行动计划、园博会、种子大会等一批重点功能区、重点项目和重大工程相继起步建设，推动了丰台区15个村的城市化建设。和“一绿”的自主改造开发建设的模式不同，这些项目主要采取城市土地开发模式，城市土地开发和土地储备逐步成为城乡结合部地区城市化建设的主要途径。但是由于拆迁补偿、回迁上楼、人员安置等事关农民切身利益的政策和“一绿”政策有所不同，又难于统一和前后衔接，给部分已启动“绿隔”建设的村带来了一定的负面影响，甚至形成了一些历史遗留问题。
1.3重点村城市化试点建设阶段
为彻底破解城乡结合部地区城市化建设的困难和问题，2010年北京市委市政府启动50个重点村城市化工程建设试点工作，首次把城市化作为工作目标，提出了“农民妥善安置、外来人口合理安排、区域产业健康发展，绿色空间同步实现”的任务，要求“政策集成、一村一策”，通过土地储备和土地开发的方式实现城市化。丰台有8个村纳入试点，重点村建设完成了农民回迁安置和整建制农转居任务，实现了宅基地和集体企业的全面搬迁腾退，部分土地得以入市，取得了阶段性成效。但是由于重点村政策与已有政策难以合理衔接等原因，这一政策并没有普遍推广实施。
1.4环境整治和棚户区改造建设阶段
2014年，以《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号文）为标志，全面启动了棚户区改造和环境整治项目。在政策上，简化了行政审批手续，下放了审批权限，与国开行合作搭建了市级统贷平台等，但是目前尚无配套政策和实施细则出台。丰台有22个村纳入了改造范围，其中2个村已经启动，其他村尚在前期准备中。
2、北京城乡结合部城市化建设面临的主要问题
2.1土地利用效益有待提高
丰台区目前采取的“一村一策”的规划编制方式，虽然能因地制宜地安排各类用地和指标，但客观上造成了规划分散，资源无法统筹利用，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。首先，村级集体经济组织既是规划实施主体，又是利益主体，在规划实施过程中往往只关注本村的利益，在追求自身利益最大化的同时，客观上忽视了乡级区域土地利用效益的最大化。其次，城乡结合部地区规划编制承担着多项目标和任务，既要解决“三农”问题，完成城市化，又要完成绿化隔离、基础设施和公共配套服务设施建设，还要满足政府收益、保障房建设等任务。村级集体组织有限的土地资源难以承载过多的任务目标，各村之间土地资源又难以统筹整合，村级土地利用规划也就很难实现土地利用的科学性与合理性。第三，由于开发建设周期长，政策、市场变化快，造成既有规划方案难以实施，形成了规划反复调整的局面，再加上规划调整的背后是各方利益调整反复博弈的过程，使得规划调整的时间人为的延长，土地开发利用很难按计划取得效益。 2.2土地开发难度大
受区位、成本、搬迁、手续和资金等因素的影响，城乡结合部土地开发难度大，进展缓慢，例如葆台村2009年完成了地上物拆迁，至今历时6年，但土地仍未入市，人员仍未转居安置。土地开发难度大主要体现在：一、随着房价、地价的不断攀升，土地开发成本不断提高，导致资金平衡难度越来越大；二、随着宏观调控政策的变化，涉“房”融资条件和渠道逐步收紧，抵押和担保条件越来越严，而村集体资源有限，缺乏抵押担保支撑，难以满足银行等融资机构的抵押担保要求，同时，随着地方政府融资平台和债务平台的进一步清理和规范，各村改造建设项目也很难再利用政府融资平台，农村集体组织融资筹资困难；三、由于缺乏统一的搬迁补偿标准和政策，造成同区位间的各村搬迁补偿标准不统一，同一个村内部前后标准也难以统一，使得村民互相攀比观望甚至“找后帐”，严重影响搬迁进程，同时项目区域内的城市居民和国有单位受制于归属单位和产权关系的复杂性和政策的限制，搬迁难度更大。搬迁腾退困难不仅延长了土地开发时间，增加了开发成本，也大大增加了开发建设的不确定性和风险。
2.3农村集体产业发展困难
（1）用地难落实，建设难同步。现行两种集体产业建设模式都存在一定的困难和问题：实物还建模式缺乏指导细则，往往由村集体和二级开发商单独协商，往往是久拖不决；留地自建模式则受制于土地出让方式的限制，主要靠市有关部门采取“一事一议”方式报市政府审批，审批周期长，且存在不确定性。对于纳入土地储备或土地开发的村庄，需要等待完成一级开发结案后，才能办理集体产业用地出让手续，产业项目很难与搬迁同步启动，拉长了建设过渡周期，增加了集体经济负担。
（2）产业转型升级难，发展环境急需改善。集体产业用地规划分散，布局零散，用地面积小，相互之间缺乏产业关联，整合提升难度大。城乡结合部地区基础设施和公共服务设施投入力度和建设水平与规划要求及现实需求差距较大，道路实施率低，市政设施承载力弱，文化设施、教育设施和医疗设施等公共服务设施建设滞后的环境也制约了集体产业的发展。
（3）农村集体经济组织法人治理结构不完善，缺乏市场竞争力。农村集体经济组织虽然参照现代企业制度搭起了组织框架，但未能有效运转，部分村集体经济组织依然延续传统的治理模式，董事会、监事会、管理层作用发挥不够充分。特别是股权权能不完整，股民股权封闭运行，抵押权、转让权尚未放开，资本、资产运营功能缺失。
3、城镇化建设面临问题的原因分析
城乡结合部城镇化建设中形成的诸多问题，既有现实的原因，也有历史积累的矛盾，归纳起来主要有以下几个方面的原因：
3.1 缺乏统筹规划设计
城乡结合部地区市场化建设虽然历经20余年，但一直以来缺乏全局性、系统性和科学性的统筹规划设计，开发建设基本上是村自为战，各干各的，缺少区域发展定位、建设目标、总体规划、实施路径等顶层规划设计的指导，相对应也就缺少统筹管理机制来协调各村的利益，导致土地利用难以实现规模效益和整合效益。
3.2农村集体土地村级所有制形式的阻碍
由于历史原因，丰台区在农村核算体制上，主要采取以行政村为单位的独立核算形式，集体土地所有权基本上采取村级集体所有形式，这在制度上造成各村利益相互分割、相互独立，管理体制相互封闭，上级政府很难统筹规划管理各村的城市化建设的局面，阻碍了乡域资源的统筹和整合，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。
3.3政策不稳定、不统一、缺乏可操作性
由于缺乏统一、长期稳定的政策，许多村庄虽处在同一区位，遇到的困难和问题也类似，但由于政出多样，征地补偿等政策标准不统一，造成村民互相攀比，利益难以平衡，人为的加大了开发建设的难度。在集体产业、绿色产业、成本审核、土地定向出让等许多关键环节，由于可操作性的配套政策和具体细则迟迟不能出台，造成依据不清、程序不明，许多项目无法正常报批，只能依靠政府领导反复与市相关部门进行协调推动，部分项目甚至只能采取“一事一议”方式报市政府批准，导致项目审批进展慢，并且提高了项目的风险，增加了融资筹资等工作的困难。
3.4政府管理体制、管理理念与快速发展的城市化要求不同步
1.门槛众多，路径不明导致行政审批效率低。城乡结合部城市化建设的责任和实施主体都在区、乡，但是审批权限大部分在市级部门，在审批过程中，多采取区级部门先把关、再与市级部门沟通协调、最后由市级部门批准的流程，由于涉及部门较多、程序复杂、时间较长，加之由于担心审批责任，各级职能部门对审批环节慎之又慎，经常出现审批材料互相前置、相互制约，临时性增加审批材料、更改审批程序的情况，导致审批手续缓慢，严重制约了项目进度。
2.政府过多的依赖行政手段，强调政府的主导作用，市场手段和集体经济组织的主体作用发挥不够。在城乡结合部城市化建设过程中，政府往往是强调“十年任务两年完成”、“3至4年基本完成绿化建设任务”，拿“责任书”、“一票否决”等压任务、压责任，按行政命令推进、搞运动式实施，造成矛盾积压，留下隐患。这也导致政府、村集体、开发商、搬迁户之间利益博弈日趋激烈，使得城市化真正的主体农民被城市化，社会矛盾日益突出。
4、城乡结合部城市化建设问题的化解建议
4.1以市场主导，政府引导为原则，做好城市化建设的统筹规划设计
（1）乡域规划统筹。打破各村单独实施的原有模式，统筹乡级区域土地资源，合理调整规划用地和规划指标，综合平衡建设指标，确保建设用地不增加、规划绿地不减少，为控制人口规模、改善人口结构、调整产业结构、实现减人增绿的目标提供规划支撑。
（2）区域开发统筹。加大土地资源开发利用的统筹力度，变项目带动为区域统筹，打破“各村算各帐、村村算不平”的方式，在更大范围和空间内进行土地的统筹开发和区域成本核算，以平衡开发成本，平衡利益分配，实现规划目标。加强一级开发统筹力度，在乡级层面形成统一的管理体制，统一的成本核算体系和统一的利益共享机制。加强回迁房建设统筹力度，做到全乡统筹规划设计、统一建设标准、统一过程监管，保障农民回迁安置的正当权益。 （3）产业发展统筹。以市场为主导，京津冀协同发展纲要为指导，在乡或更大的范围合理规划布局产业，实现“职”“住”合一，符合首都功能疏解要求的产业发展目标。
4.2以体制改革促进城市化建设合理有序进行
（1）深化农村集体经济组织产权制度改革。结合整建制撤村转居进程，理顺集体经济组织与村（居）委会的关系，明确集体经济组织的市场主体地位以及合作经济属性；逐步推动基础设施和公共服务等社会职能的分离，减轻股份合作企业负担；积极推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，鼓励股份合作企业的子公司进行市场化、公司化改革。建立健全以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，推进福利分配向股份分红转变。探索土地所有权和经营权相分离的改革，采取股权激励、高薪聘用、委托经营等方式，调动集体经济组织经营主体的发展积极性，提高资产运营效益。
（2）积极探索集体建设用地统筹利用模式和流转方式。及时总结北京统筹利用集体建设用地试点工作经验，积极推广成功的统筹利用模式。建议借鉴崔各庄乡社区股份合作制改革试点经验进行产权与股份制改革，实现土地资源的乡级统筹，即组建乡级土地股份公司，各行政村用集体土地使用权入股，各村集体成为公司股东，股权占比依据各村集体土地占全乡土地面积的比例确定。土地股份公司负责土地的统一经营，各村按照实际投入的土地面积获得相应收益，实现土地资源的乡级统筹。
按照十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”的精神，尽快研究出台有关配套政策和具体实施细则，使集体建设用地合理的流转起来。通过流转对接统筹利用，通过市场配置土地资源，实现土地利用效益的最大化。
（3）建立区域利益分享机制和筹资融资统筹协调机制。深入研究土地、资源和规划指标等区域统筹过程中的利益分享机制，以公开、公平、公正、共享为原则，从资金、政策、劳动力安置、集体经济发展等多方面入手，探索实物分配、资产量化、收益分成等多元化利益分享机制，形成清晰的跨区域统筹利益分享机制
建立区级统一的筹融资渠道和平台，统一对接各村融资需求，统一对接各类融资机构、统一筹措抵押和担保物，根据项目成熟度、工作进展和要求，支持各类项目主体统筹开展融资工作，保障城市化建设顺利开展。
4.3制定统一、稳定、可操作的城市化建设政策
市级政府进一步加强现有政策的整合和完善，及时出台配套政策和实施细则。按照前后衔接、左右平衡的原则，统筹区位补偿标准，使同一区域补偿标准和政策整体统一；统筹宅基地、居民私宅和国有用地住宅补偿政策和标准，使不同搬迁群体补偿标准相对平衡，有序推进居民搬迁；根据当前实际情况，研究和统筹集体企业和国有企业搬迁政策和标准，适当提高补偿，促进各类企业顺利搬迁腾退。在政策统一稳定可操作的同时，规范审批流程，减少审批时间。
参考文献
[1]丰台政协.丰台区城乡结合部地区建设相关问题调研报告[R].2015.
[2]徐勤政等.利益冲突与政策困境——北京城乡结合部规划实施中的问题与政策建议[J].国际城市规划，2014，29（4）.
[3]曾赞荣.“绿隔”政策实施下北京市城乡结合部土地利用问题及开发模式研究[J].城市发展研究，2014，21（7）.
[4]吴纳维.北京绿隔产业用地规划实施现状问题与对策[J].城市规划，2014（02）.
[5]孟天奇.新型城镇化趋势下的城乡结合部问题分析[J].现代物业·新建设，2014（08）.
【关键词】北京；城乡结合部；城市化建设；问题建议
1、丰台区城乡结合部城市化建设的历程
1.1“一绿”的试点推进和全面建设阶段
1994年，以《北京市人民政府批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发1994年7号，简称“7号文”）为标志，北京启动了“一绿”试点建设工作。“7号文”提出将全村土地征为国有并划拨给村集体，通过房地产开发带动新村和绿化建设；农民“转居不转工”，由集体经济组织自行安置；“真绿”实现后，按绿地面积的2-3%给予配套开发建设指标。但是1997年中央出台《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发（1997）11号），由于耕地占补等原因，试点单位被停止办理征地手续，试点推进工作基本处于停顿状态。这期间丰台有15个试点村，其中2个村城市化取得了明显效果。
2000年，北京市人民政府印发《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》的通知（京政发[2000]12号，以下简称“12号文”），要求用3-4年的时间全面完成绿化建设任务，“一绿”步入全面建设阶段。“12号文”提倡农民合作建房或引资开发建设，大力发展绿色产业，占地指标控制在绿地面积的3-5%；为避免征地困难，提出绿地不征用，人员暂不转居，由集体自行安置等。但到2004年国家土地出让政策发生重大改变，经营性土地必须以市场化方式（即招拍挂的方式）出让，使自主引资开发模式受到冲击，“一绿”建设陷入了困境。这期间丰台一个乡和25个村纳入到建设范围，开展了旧村改造和新村建设，由于资金、成本等原因，仅区位条件好的几个村取得了初步成效。
2008年，为进一步加快“绿隔”建设，《北京市人民政府批转市发展改革委关于进一步推进本市第一道绿化隔离带地区建设意见的通知》（京政发〔2008〕17号，简称“17号文”）明确提出尊重历史、面对现实的原则，针对各村实施过程中出现的困难和问题，通过“一村一策”的方式解决。“17号文”出台以后，要求各相关部门提出相应配套政策和具体实施意见，但由于种种原因，相关部门没有及时跟进出台相关政策和意见，使“17号文”缺少实施细则和配套政策支撑而难以实施。
1.2“二绿”实施和重点功能区、重点工程、重点项目带动阶段
2003年，市政府出台《关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》（京政发[2003]15号），全面开展“二绿”建设。建设内容以绿化为主，不涉及旧村改造和新村建设，按实现绿化面积给予3%的配套开发用地指标。但是由于没有配套政策和实施细则跟进，3%的开发指标很难落实，导致区域内的农村集体组织只有完成绿化造林的任务，却无土地开发和产业升级的途径和空间。
在积极推进“二绿”建设的同时，丽泽金融商务区、丰台科技园二期、城南行动计划、园博会、种子大会等一批重点功能区、重点项目和重大工程相继起步建设，推动了丰台区15个村的城市化建设。和“一绿”的自主改造开发建设的模式不同，这些项目主要采取城市土地开发模式，城市土地开发和土地储备逐步成为城乡结合部地区城市化建设的主要途径。但是由于拆迁补偿、回迁上楼、人员安置等事关农民切身利益的政策和“一绿”政策有所不同，又难于统一和前后衔接，给部分已启动“绿隔”建设的村带来了一定的负面影响，甚至形成了一些历史遗留问题。
1.3重点村城市化试点建设阶段
为彻底破解城乡结合部地区城市化建设的困难和问题，2010年北京市委市政府启动50个重点村城市化工程建设试点工作，首次把城市化作为工作目标，提出了“农民妥善安置、外来人口合理安排、区域产业健康发展，绿色空间同步实现”的任务，要求“政策集成、一村一策”，通过土地储备和土地开发的方式实现城市化。丰台有8个村纳入试点，重点村建设完成了农民回迁安置和整建制农转居任务，实现了宅基地和集体企业的全面搬迁腾退，部分土地得以入市，取得了阶段性成效。但是由于重点村政策与已有政策难以合理衔接等原因，这一政策并没有普遍推广实施。
1.4环境整治和棚户区改造建设阶段
2014年，以《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发[2014]18号文）为标志，全面启动了棚户区改造和环境整治项目。在政策上，简化了行政审批手续，下放了审批权限，与国开行合作搭建了市级统贷平台等，但是目前尚无配套政策和实施细则出台。丰台有22个村纳入了改造范围，其中2个村已经启动，其他村尚在前期准备中。
2、北京城乡结合部城市化建设面临的主要问题
2.1土地利用效益有待提高
丰台区目前采取的“一村一策”的规划编制方式，虽然能因地制宜地安排各类用地和指标，但客观上造成了规划分散，资源无法统筹利用，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。首先，村级集体经济组织既是规划实施主体，又是利益主体，在规划实施过程中往往只关注本村的利益，在追求自身利益最大化的同时，客观上忽视了乡级区域土地利用效益的最大化。其次，城乡结合部地区规划编制承担着多项目标和任务，既要解决“三农”问题，完成城市化，又要完成绿化隔离、基础设施和公共配套服务设施建设，还要满足政府收益、保障房建设等任务。村级集体组织有限的土地资源难以承载过多的任务目标，各村之间土地资源又难以统筹整合，村级土地利用规划也就很难实现土地利用的科学性与合理性。第三，由于开发建设周期长，政策、市场变化快，造成既有规划方案难以实施，形成了规划反复调整的局面，再加上规划调整的背后是各方利益调整反复博弈的过程，使得规划调整的时间人为的延长，土地开发利用很难按计划取得效益。 2.2土地开发难度大
受区位、成本、搬迁、手续和资金等因素的影响，城乡结合部土地开发难度大，进展缓慢，例如葆台村2009年完成了地上物拆迁，至今历时6年，但土地仍未入市，人员仍未转居安置。土地开发难度大主要体现在：一、随着房价、地价的不断攀升，土地开发成本不断提高，导致资金平衡难度越来越大；二、随着宏观调控政策的变化，涉“房”融资条件和渠道逐步收紧，抵押和担保条件越来越严，而村集体资源有限，缺乏抵押担保支撑，难以满足银行等融资机构的抵押担保要求，同时，随着地方政府融资平台和债务平台的进一步清理和规范，各村改造建设项目也很难再利用政府融资平台，农村集体组织融资筹资困难；三、由于缺乏统一的搬迁补偿标准和政策，造成同区位间的各村搬迁补偿标准不统一，同一个村内部前后标准也难以统一，使得村民互相攀比观望甚至“找后帐”，严重影响搬迁进程，同时项目区域内的城市居民和国有单位受制于归属单位和产权关系的复杂性和政策的限制，搬迁难度更大。搬迁腾退困难不仅延长了土地开发时间，增加了开发成本，也大大增加了开发建设的不确定性和风险。
2.3农村集体产业发展困难
（1）用地难落实，建设难同步。现行两种集体产业建设模式都存在一定的困难和问题：实物还建模式缺乏指导细则，往往由村集体和二级开发商单独协商，往往是久拖不决；留地自建模式则受制于土地出让方式的限制，主要靠市有关部门采取“一事一议”方式报市政府审批，审批周期长，且存在不确定性。对于纳入土地储备或土地开发的村庄，需要等待完成一级开发结案后，才能办理集体产业用地出让手续，产业项目很难与搬迁同步启动，拉长了建设过渡周期，增加了集体经济负担。
（2）产业转型升级难，发展环境急需改善。集体产业用地规划分散，布局零散，用地面积小，相互之间缺乏产业关联，整合提升难度大。城乡结合部地区基础设施和公共服务设施投入力度和建设水平与规划要求及现实需求差距较大，道路实施率低，市政设施承载力弱，文化设施、教育设施和医疗设施等公共服务设施建设滞后的环境也制约了集体产业的发展。
（3）农村集体经济组织法人治理结构不完善，缺乏市场竞争力。农村集体经济组织虽然参照现代企业制度搭起了组织框架，但未能有效运转，部分村集体经济组织依然延续传统的治理模式，董事会、监事会、管理层作用发挥不够充分。特别是股权权能不完整，股民股权封闭运行，抵押权、转让权尚未放开，资本、资产运营功能缺失。
3、城镇化建设面临问题的原因分析
城乡结合部城镇化建设中形成的诸多问题，既有现实的原因，也有历史积累的矛盾，归纳起来主要有以下几个方面的原因：
3.1 缺乏统筹规划设计
城乡结合部地区市场化建设虽然历经20余年，但一直以来缺乏全局性、系统性和科学性的统筹规划设计，开发建设基本上是村自为战，各干各的，缺少区域发展定位、建设目标、总体规划、实施路径等顶层规划设计的指导，相对应也就缺少统筹管理机制来协调各村的利益，导致土地利用难以实现规模效益和整合效益。
3.2农村集体土地村级所有制形式的阻碍
由于历史原因，丰台区在农村核算体制上，主要采取以行政村为单位的独立核算形式，集体土地所有权基本上采取村级集体所有形式，这在制度上造成各村利益相互分割、相互独立，管理体制相互封闭，上级政府很难统筹规划管理各村的城市化建设的局面，阻碍了乡域资源的统筹和整合，土地利用的规模效应和整合效益难以实现。
3.3政策不稳定、不统一、缺乏可操作性
由于缺乏统一、长期稳定的政策，许多村庄虽处在同一区位，遇到的困难和问题也类似，但由于政出多样，征地补偿等政策标准不统一，造成村民互相攀比，利益难以平衡，人为的加大了开发建设的难度。在集体产业、绿色产业、成本审核、土地定向出让等许多关键环节，由于可操作性的配套政策和具体细则迟迟不能出台，造成依据不清、程序不明，许多项目无法正常报批，只能依靠政府领导反复与市相关部门进行协调推动，部分项目甚至只能采取“一事一议”方式报市政府批准，导致项目审批进展慢，并且提高了项目的风险，增加了融资筹资等工作的困难。
3.4政府管理体制、管理理念与快速发展的城市化要求不同步
1.门槛众多，路径不明导致行政审批效率低。城乡结合部城市化建设的责任和实施主体都在区、乡，但是审批权限大部分在市级部门，在审批过程中，多采取区级部门先把关、再与市级部门沟通协调、最后由市级部门批准的流程，由于涉及部门较多、程序复杂、时间较长，加之由于担心审批责任，各级职能部门对审批环节慎之又慎，经常出现审批材料互相前置、相互制约，临时性增加审批材料、更改审批程序的情况，导致审批手续缓慢，严重制约了项目进度。
2.政府过多的依赖行政手段，强调政府的主导作用，市场手段和集体经济组织的主体作用发挥不够。在城乡结合部城市化建设过程中，政府往往是强调“十年任务两年完成”、“3至4年基本完成绿化建设任务”，拿“责任书”、“一票否决”等压任务、压责任，按行政命令推进、搞运动式实施，造成矛盾积压，留下隐患。这也导致政府、村集体、开发商、搬迁户之间利益博弈日趋激烈，使得城市化真正的主体农民被城市化，社会矛盾日益突出。
4、城乡结合部城市化建设问题的化解建议
4.1以市场主导，政府引导为原则，做好城市化建设的统筹规划设计
（1）乡域规划统筹。打破各村单独实施的原有模式，统筹乡级区域土地资源，合理调整规划用地和规划指标，综合平衡建设指标，确保建设用地不增加、规划绿地不减少，为控制人口规模、改善人口结构、调整产业结构、实现减人增绿的目标提供规划支撑。
（2）区域开发统筹。加大土地资源开发利用的统筹力度，变项目带动为区域统筹，打破“各村算各帐、村村算不平”的方式，在更大范围和空间内进行土地的统筹开发和区域成本核算，以平衡开发成本，平衡利益分配，实现规划目标。加强一级开发统筹力度，在乡级层面形成统一的管理体制，统一的成本核算体系和统一的利益共享机制。加强回迁房建设统筹力度，做到全乡统筹规划设计、统一建设标准、统一过程监管，保障农民回迁安置的正当权益。 （3）产业发展统筹。以市场为主导，京津冀协同发展纲要为指导，在乡或更大的范围合理规划布局产业，实现“职”“住”合一，符合首都功能疏解要求的产业发展目标。
4.2以体制改革促进城市化建设合理有序进行
（1）深化农村集体经济组织产权制度改革。结合整建制撤村转居进程，理顺集体经济组织与村（居）委会的关系，明确集体经济组织的市场主体地位以及合作经济属性；逐步推动基础设施和公共服务等社会职能的分离，减轻股份合作企业负担；积极推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，鼓励股份合作企业的子公司进行市场化、公司化改革。建立健全以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，推进福利分配向股份分红转变。探索土地所有权和经营权相分离的改革，采取股权激励、高薪聘用、委托经营等方式，调动集体经济组织经营主体的发展积极性，提高资产运营效益。
（2）积极探索集体建设用地统筹利用模式和流转方式。及时总结北京统筹利用集体建设用地试点工作经验，积极推广成功的统筹利用模式。建议借鉴崔各庄乡社区股份合作制改革试点经验进行产权与股份制改革，实现土地资源的乡级统筹，即组建乡级土地股份公司，各行政村用集体土地使用权入股，各村集体成为公司股东，股权占比依据各村集体土地占全乡土地面积的比例确定。土地股份公司负责土地的统一经营，各村按照实际投入的土地面积获得相应收益，实现土地资源的乡级统筹。
按照十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”的精神，尽快研究出台有关配套政策和具体实施细则，使集体建设用地合理的流转起来。通过流转对接统筹利用，通过市场配置土地资源，实现土地利用效益的最大化。
（3）建立区域利益分享机制和筹资融资统筹协调机制。深入研究土地、资源和规划指标等区域统筹过程中的利益分享机制，以公开、公平、公正、共享为原则，从资金、政策、劳动力安置、集体经济发展等多方面入手，探索实物分配、资产量化、收益分成等多元化利益分享机制，形成清晰的跨区域统筹利益分享机制
建立区级统一的筹融资渠道和平台，统一对接各村融资需求，统一对接各类融资机构、统一筹措抵押和担保物，根据项目成熟度、工作进展和要求，支持各类项目主体统筹开展融资工作，保障城市化建设顺利开展。
4.3制定统一、稳定、可操作的城市化建设政策
市级政府进一步加强现有政策的整合和完善，及时出台配套政策和实施细则。按照前后衔接、左右平衡的原则，统筹区位补偿标准，使同一区域补偿标准和政策整体统一；统筹宅基地、居民私宅和国有用地住宅补偿政策和标准，使不同搬迁群体补偿标准相对平衡，有序推进居民搬迁；根据当前实际情况，研究和统筹集体企业和国有企业搬迁政策和标准，适当提高补偿，促进各类企业顺利搬迁腾退。在政策统一稳定可操作的同时，规范审批流程，减少审批时间。
参考文献
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