论文部分内容阅读
摘要：决策者的有限理性和公共政策的权变性为政策解读留下了空间。公共政策解读大体可以分为决策者的工具性解读、执行者的程序性解读、专家的理论性解读和目标群体的损益性解读等方面，而解读主体利益及其解读能力的差异、政治系统的封闭性、政策漏洞以及地方主义的存在，又导致了公共政策解读上的冲突，一定程度上损害了公共政策的目标。因此，应该通过增强政府透明度、强化参与决策、加强政策宣传、减少政策漏洞、加强政策监控等措施，最终减少政策解读恶性冲突发生的机会。
关键词：公共政策；解读；冲突；整合
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)03-0036-06
公共政策是政治系统对全社会的价值做有权威性的分配。从戴维·伊斯顿给出的关于公共政策本质的界定中可以看出，对于公共政策来说，其效用可以服务于政治和社会两个系统，而两个系统又是非常宽泛的，各自包含许多方面。由于公共政策的价值分配性，每个方面都想弄清楚公共政策对自身的效用问题，而他们对公共政策的这种解读也就往往从个人的效用出发，从而导致同一政策产生不同的甚至是相互冲突的解读。
一、公共政策解读的层面
公共政策解读是指某项公共政策的相关主体对这项政策的认知或理解。对公共政策来说，要想付诸实施，必须先由相关主体进行解读，没有公共政策的解读，就不可能有公共政策的实施。
1、公共政策的解读空间
之所以存在不同主体的公共政策解读，是因为任何政策都有可解读的空间和必要。
①公共政策的解读空间。只有在解读空间存在的情况下，政策解读才能进行。一般来说，在政策过程中，决策者的有限理性和公共政策的权变性两个方面的要素为政策解读提供了空间。
当一项政策被制定出来，其内容从形式上丢掉了人格，具有了不以个人意志为转移的客观性，公共政策对每个方面效用的分配似乎已经盖棺定论。但是，正如罗伯特·西蒙所言，人的理性总是有限的，决策者不可能获得决策所需要的全部信息，不可能整合出全社会一致的价值偏好，不可能设计出解决问题的全部方案，不可能对每个方案都进行全面细致的评估和比较。因此，也就不可能设计出完美的方案，而仅仅设计出“令人满意的方案”。决策者不是完美理性人，只能在部分信息的基础上进行决策，无法对每个相关主体的利益得失都进行明确详细的规定，这就意味着每一主体对于其在一项政策中的利益得失的认识可能会存在差别，这就为公共政策的不同解读提供了可能。
权变观点强调的是组织的多变量性，公共政策作为特定组织——政府进行治理的工具，强调政策环境的多变量性。对于公共政策来说，其在制定阶段面临特定的外部环境，但等公共政策制定出来并实施的时候，环境可能已经发生了变化。因此，决策者为了保持政策的效力，有必要针对将来可能的各种情况作出一系列规定。但是，将来的情况往往难以准确的预测，决策者一般很难对将来的各种情况作出详细的说明或规定，只能作出一些相对“宽泛”的规定。这样，政策规定存在多种可能的情况，相关主体可根据不同情况进行细化。因此，公共政策的权变性也为政策解读提供了空间。
②公共政策解读的必要性。公共政策的信息性以及相关政策主体与目标群体的“经济理性”为公共政策解读提供了必要。
公共政策是政治系统不断地从外部信息资源中汲取信息，并对信息进行加工处理和整合，最后形成公共政策并输出的过程。从形式上看，公共政策是一种信息符号，它在制定阶段如果不被决策者理解、执行阶段不被执行者和目标群体理解，那么政策过程就难以运行，因此，要想使政策过程正常地运行，就必须对公共政策进行解读。
现代社会中，特定公共政策的相关主体和目标群体作为“经济人”，往往追求自身利益最大化，但公共政策作为他们维护和实现自身利益的一种工具，并不是自动维护和实现他们利益的机器，而是需要相关主体和目标群体主动使用这种工具，显然，对这种工具的熟悉程度很大程度上决定了他们使用这种工具的熟练程度，进一步的结论就是，对政策越熟悉，运用它维护和实现自身利益就越有利，因此，相关政策主体和目标群体为了实现自身的“经济理性”，也有必要去对政策进行解读。
2、公共政策解读的层次
差异性是公共政策解读的一个基本特征。从哲学语意上说，正是这种差异性给予了政策解读以价值和意义。政策解读的差异性是建立在解读主体利益差异基础之上的，正如马克思所言，人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。政策解读作为人们的一种有意识的行为，都是出于各自利益的需要而做出；而且，解读的内容作为思想意识层面的东西，需要从主体的利益角度进行解释，因为“思想”一旦离开“利益”，就一定会使自己出丑，当不同主体出于不同利益需要对一项具体的公共政策进行解读时，解读的差异性便得到充分体现。
公共政策解读的差异性意味着解读模式的多样性，但这并不意味着解读的模式没有规律可言。既然解读的内容取决于解读主体的利益，那么具有相同或相近利益的主体对于同一政策的解读往往是差不多的。概括来说，公共政策解读主要有以下4种模式(每种模式都从含义、动力、特点、缺陷4个方面进行说明)。
①工具性解读：决策者的解读。任何一项政策，首先对其进行解读的是决策者，决策者只有在对其制定的政策进行有效解读的基础上，才能使政策获得支持和通过。任何一项政策对于决策者首先具有工具性价值，公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。可见，公共政策是服务于特定政府目标的、用以实现其特定目标的工具。在现代国家中，代表国家来实现其目标的是作为决策，者的政治家，因此说公共政策是政府的工具实际上就是说它是政治家的工具。
既然公共政策是实现决策者政治目标的工具，那么决策者对于任何一项政策的解读，都着眼于这项政策工具价值的实现，当其认为某项政策方案能够实现其所要实现的政治目标时，他才会支持这项政策方案，并使它成为最终的政策。而作为决策者工具的政策通过实施达到其目标，其工具价值得以体现，同时，决策者的价值也得到体现，因此，对于决策者来说，其进行政策解读的动力来自于公共政策工具价值的实现给其带来的“收获”，这些“收获”是其维持政治生命的基本条件。
决策者对于公共政策的工具性解读，具有鲜明的政治性。对于政府来说，没有什么比维护其合理存在更重要，行政的第一个目标，就是获得并保持权力，因此，当决策者运用政策工具时，首要考虑的就是这些政策工具的运用至少不会损害政府存在的合理性，而且更为重要的是，决策者总是想方设法通过政策工具的运用来证明政府存在的合理价值。因此，决策者无论对公共政策作出何种解读，都首先是为政府存在的合理性寻找依据，只不 过在大多数情况下，这些解读披上了公共利益的外衣而被隐藏起来。
但是，公共政策的工具性解读存在异化问题，决策者可能为了自身以及有关群体的利益考虑而做出对自己或这些群体有利的政策解读，这时公共政策工具就异化为其谋求私利的“工具”。
②程序性解读：执行者的解读。对执行的政策进行解读，这是执行者有效进行政策执行的前提。对于执行者来说，任何政策都是一种规定了程序的活动，政策执行是实现既定政策目标的活动过程，政策目标以及实现政策目标的方法和途径在政策制定阶段已经由决策者确立，执行者所要做的就是根据政策提供的方法和途径来实现政策目标，因此，既有的公共政策为执行者提供了一系列可采取的行动的集合，其工作在很大程度上就是从这些可行集合中选择一种或几种来行为，从而使决策者的目标一步步实现。执行者在政策由现实状态向目标状态转变过程中起到了过渡作用，而具体的政策为其提供了行为的程序，从这层意义上说，公共政策对于执行者来说仅仅具有程序性的价值。
既然公共政策为执行者规定了实现政策目标的程序，执行者本身也就成为实现目标的工具，那么执行者的价值就体现在自身作为工具的有效性上，只有自身作为实现政策目标的有效工具，执行者的存在才是合理的和有意义的，而其要想有效实现政策目标，必须对政策进行有效的解读，明确目标是什么以及通过什么样的方法和途径实现目标，只有这样才能体现自身价值。
执行者的程序性解读具有鲜明的操作性。虽然每一项政策都出于适应性的考虑而保留一定的弹性，这些弹性为执行者提供了一定的自由裁量权，但这些裁量权是政策范围内的权力，一旦超出这个范围任何行为都将被禁止。政策提供给执行者的是相对概括和抽象的方法和途径，而执行者要想把其转变成自身的行为，必须使得政策规定的方法和途径具有可操作性，否则，任何政策都将得不到执行。因此，执行者对政策程序性解读的操作性，意味着执行者通过自己的主观活动把政策内容解释为一系列可操作的行为或活动，从而使得相对抽象的政策规范转化为具体的政策行为。
但是，对于执行者来说，其政策解读并不总是与决策者相一致，或者由于决策者为执行者留下的解读空间过大，或者由于执行者故意偏颇地解读政策，或者由于执行者利用执行政策的便利为自己或相关的群体谋取不正当的利益。
③理论性解读：专家的解读。知识分子是现代社会结构中一个独特而必不可少的部分，能够为社会的发展提供理论路径。有一部分知识分子是公共政策方面的专家，他们往往凭借自身独特的学术权威而对公共政策作出有别于其他群体的解读。专家对政策进行解读，首要的是利用自身的理论优势，分析政策的作用机理，从而确定决策者制定的政策能否达到预期的目标，并对政策提出一些定性的结论。因此，专家进行的政策解读可以称为理论性解读。
公共政策的理论性解读主要由政策专家来进行，但任何理论的价值只有被用于指导实践时才会得以体现，因此，对于公共政策专家来说，最终目的是把公共政策理论应用于公共政策实践，其中对公共政策进行解读是政策实践必不可少的一环。因此，政策专家为了体现自身理论的价值，进而体现自身的价值，也往往会积极对公共政策进行解读。
专家对公共政策的解读具有鲜明的批判性。政策专家一般属于体制外解读主体，既不掌握决策权，也不掌握执行权，只能依靠自身所掌握的理论工具来对公共政策施加影响。但如果仅作一般性解释，既不会对政府的政策过程产生影响，也难以引起目标群体的关注，所体现的价值不大。在这种情况下，专家们大多倾向于对公共政策作出批判性解读，指出当前公共政策存在的一系列问题，从而既对政府改进或制定政策提供一定的帮助，也可引起相关政策目标群体的强烈关注，使专家自身的价值得到充分体现。
但是，专家对政策的理论性解读往往会带来一些争议。他们对公共政策的解读除了依据自身所掌握的理论之外，还离不开其价值偏好的影响，价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素。专家在对公共政策进行解读时，必然或多或少地融入自己的主观看法，使政策解读具有很强的主观性，政策解读的主观性主要带来两方面的不利影响：解读的错误和解读的争议。当专家的主观认识与政策实际不相符合时，便会出现政策误读的情况；而当专家带着自己的价值偏好来对政策进行解读时，不同专家对于同一公共政策的解读就会出现观点上的差异，可能会对政策执行带来阻碍。
④损益性解读：目标群体的解读。正如戴维·伊斯顿所说，公共政策是对全社会价值作有权威的分配，这意味着公共政策对于其目标群体具有利益相关性，而且在通常情况下体现为利益分配的或选性——即通过政策分配，相关主体要么获得一定利益，要么损失一定利益，目标群体作为“经济人”，在政策分配利益的过程中寻求利益的最大化，对政策给自身带来的损失和收益进行“成本一收益”计算，努力寻求成本(损失)的最小化和收益的最大化。由此可以看出，目标群体对于政策的解读注重分析政策给自身带来的损失和收益两个方面，从而其解读是一种损益性解读。
目标群体对公共政策进行损益性解读，源于其作为“经济人”的利益最大化追求。既然公共政策具有分配价值的功能，那么公共政策就可以成为目标群体维护和实现自身利益的手段。虽然公共政策内容具有一定的客观性，但是其所规定的赋予目标群体的利益却往往需要目标群体进行充分地解读，才能最大限度地从中获取价值，正是这一点激励着目标群体积极地对公共政策进行解读。
目标群体对公共政策的解读具有鲜明的寻利性(或避害性)，这同样是由政策的价值分配性和目标群体“经济人”的特点所导致的。公共政策的价值分配功能，通过将公共政策作为利益分配方案来实现，方案内容虽然是具体的，但往往留有一定的弹性，这些弹性的存在使得目标群体所得到或丧失的利益具有了一定的变数，在这种情况下，目标群体总是在规则弹性范围内寻求最有利于自身利益的解读方式。
但是，目标群体对公共政策的解读存在一定的盲从性。由于目标群体数量庞大，人群结构复杂，其解读公共政策的能力也千差万别，个别主体的解读通过社会传播可能会为其他解读能力比较低的目标群体所接受，从而出现盲从的现象。当个别目标群体为了达到一定的目的做了错误的解读时，就会给政策执行造成巨大的障碍。
二、公共政策解读的冲突
公共政策的解读根据解读主体可以分为4种模式，但无论在解读主体内部还是在解读主体之间，对政策的解读都不是完全统一的，而是存在着一系列的冲突。
1、公共政策解读冲突的表现
①官方与非官方间解读的冲突。官方的政策解读主要是指决策者的工具性解读和执行者的程序性解读；非官方的解读主要是指专家的理论性解读和目标群体的损益性解读。对于官方的解读来说，其主体作为体制内的受益者，总是尽可能避免 对政府不利的解读，总是为政策现实的合理性寻找证据。而非官方的解读主体作为体制外的解读者，是政策所要解决的社会问题的相关者，他们对问题的解决产生了一种政策期待，这种政策期待具有一定的理想成分，即通过政府的努力使得问题得到完美的解决。但是，政策现实往往低于政策期待，毕竟政府可用的公共资源是有限的，不可能所有问题的解决都能让人满意，于是，非官方主体的政策期待与官方制造的政策现实之间便出现了冲突。
②决策者与执行者间解读的冲突。虽然决策者和执行者都是体制内的政策主体，很多情况下政策的制定者也是执行者，但是，从政府的宏观结构来看，政策的制定者和执行者是可以相对分离的，主要表现为：立法机关与行政机关的相对独立、以决策为主的上级与以执行为主的下级的相对独立。立法机关制定的政策，负责执行的行政机关进行解读时就有可能有所偏差；上级政府制定的政策，作为执行的下级部门或政府可能会做出不同于上级的解读，这些都会造成公共政策解读上的冲突。
③决策者内部解读的冲突。现代民主国家一般实行集体决策，一项政策方案需要得到多数决策者的同意才能通过，成为正式的政策。但由于各个决策者往往代表不同的利益群体，或者拥有不同的价值偏好，他们对同一政策方案的解读往往是不同的，可能会出现冲突。
④执行者内部解读的冲突。上级制定的公共政策，作为执行者的各个下级可以做出不同于上级的解读，而且他们之间的解读也可以不同，面对上级政府提供的统一的“政策蛋糕”，各个下级执行者之间往往会做出最有利于自身的解读，这时，同一政府系统内、不同下级部门或政府之间对同一政策解读的冲突便会产生。
⑤目标群体内部解读的冲突。现代社会中目标群体对政策的解读带有强烈的寻利性，但群体间的差异性越来越大也是现代社会中的一个不争事实，不同的群体拥有不同的利益和要求，他们试图对公共政策作出对自身有利的解读，这样就会产生政策解读上的冲突。
2、公共政策解读冲突的原因
不同主体在公共政策解读上存在冲突有其客观必然性，因为决策者的有限理性决定了任何公共政策都非完美，总是存在一定的漏洞；公共政策为了适应变化着的环境而保持一定的权变性，可以根据环境的具体情况进行解读；而不同政策主体间利益、认知能力、价值偏好的差异是客观存在的，这使得任何公共政策都不可避免地产生不同的解读，因而解读存在一定的冲突是必然的。
但是，这并不意味着任何政策解读冲突都是合理的，当相关主体的政策解读与政策本意偏差过大时，会给政策执行带来损害性后果，这样的政策解读冲突称为恶性解读冲突，一般来说，恶性政策解读的冲突是由以下几个方面的原因造成的。
①背后的利益因素。政策解读主体背后的利益因素是造成政策解读冲突的最基本和最根本的原因。每个政策解读主体都有特定的利益，同时往往也代表了某一类人的利益，这些利益之间往往相互冲突，而“经济人”追求自身利益最大化的动机往往驱使各个主体对公共政策作出对自身最为有利的解读，因此，利益上的冲突必然会带来政策解读上的冲突。
②政治系统的封闭性。政治系统的封闭性是指政府相对于社会系统而言的独立性，根据戴维·伊斯顿构建的政治系统，公共政策是政治系统权威性决定的输出，是政治系统与其外部环境之间相互作用的结果。但是，当政治系统的封闭性过强时，政治系统与外部社会环境间的信息资源交换将难以进行，此时，作为政治系统产物的公共政策，由于缺乏相互之间的沟通，相关主体对政策的解读可能会与政治系统的政策本意产生过大的偏差。
③地方(或部门)主义作祟。上级的政策要依靠下级政府或部门落实，但前提是下级政府或部门能够对上级的政策进行准确的解读。下级政府或部门可能会出于地方(或部门)利益的考虑，仅仅倾向于做出对自身有利的解读，这样的解读有时候会与上级的政策本意相去甚远，于是，政策解读的冲突可能会出现。
④政策解读空间过大。政策解读是以政策解读空间的存在为前提，在合理的解读空间内，所有的政策解读都应该是合理的，但是如果由于政策本身存在漏洞，对于某些问题规定的过于模糊，从而为各个主体留下了过多的解读空间，此时，各个主体由于难以领会决策者的意图，可能会出现较大的政策解读偏差，从而造成政策解读上的冲突。
⑤相关主体解读能力太弱。对于各个政策解读主体来说，他们的政策解读能力是参差不齐的，有些主体特别是一些目标群体的公共政策解读能力偏弱，仅仅依靠他们自身很难真正领悟政策的本意之所在，当这样的主体存在并且对政策进行解读时，可能会做出过于片面的甚至是错误的解读，从而使其与其他主体的解读出现比较大的偏差，造成政策解读上的冲突。
三、公共政策解读的整合
虽然政策解读冲突的存在具有一定的必然性，但恶性政策解读冲突如果过大、过多，会给政策目标的实现带来不利的后果，必须对公共政策解读进行整合。
1、公共政策解读整合的必要性
政策解读冲突的不利影响为政策解读的整合提供了必要性，其不利影响主要表现在3个方面。
①决策者内部政策解读的冲突往往导致政策难产。对于待表决的政策方案，如果各个决策者在解读上存在重大分歧，往往难以达成一致意见，在这种情形下，就需要旷日持久的谈判和讨论，使得政策制定过程拖沓冗长，有可能错过对社会问题介入的最佳时机，从而给社会问题的解决增加难度，损害公共利益。
②决策者与执行者之间、执行者内部政策解读的冲突直接破坏政策目标的实现。决策者虽然确定政策目标，但政策目标的实现最终需要依靠执行者的操作，当执行者对政策的解读偏离政策本来的目标时，其所进行的执行活动不仅不能实现政策目标，反而有可能增加政策的负面效应，从而给公共利益带来损害。
③官方与非官方、目标群体内部政策解读的冲突会给政策的执行带来阻力。目标群体的态度在一定程度上决定了政策执行的难度，当目标群体通过对政策的解读，愿意接受政策时，政策的执行往往比较容易；而当目标群体通过对政策的解读，认为政策的实施对自身不利，从而不愿意接受政策时，政策的执行往往遇到很大的阻力，从而增加政策执行成本，给公共利益带来损害。
2、政策解读整合的策略
既然不同主体间的恶性政策解读冲突损害公共利益，那么就应该尽量减少恶性政策解读冲突。
①增强政府透明度。政治系统的封闭性是造成官方与非官方间政策解读冲突的原因之一，应该逐步消除政治系统的封闭性。增强政府的透明度是打破政治封闭性的有效方法之一，通过建立和实施信息公开制度，使得决策和执行的整个过程都在公众和相关主体的“注视”下进行，公众和相关主体就能获得决策者制定政策的意图和目的，从而为避免政策解读的冲突提供有利的条件。
②提升政策过程的民主参与度。打破政治系 统封闭性的另一个有效途径是实施参与决策。参与决策既包括吸收社会公众参与决策过程，也包括吸收其他相关政策主体参与决策过程，通过参与决策，相关目标群体和政策主体的意志都得以适当地表达，从而增强对政策的认识和认同。当各个主体在参与过程中形成对政策方案的统一解读后，在政策实施阶段，各主体对政策的解读往往就不会产生太大的分歧。
③加强政策宣传。不同主体之所以在政策解读上出现分歧，很大程度上是因为缺乏政策解读的统一基础——有关政策的真实信息。因此，为了消除政策解读冲突，可以通过加强政策执行前、执行中相关信息的宣传，通过多种途径、多种方式把政策出台的原因、意图、过程等信息向社会做大量的宣传，这样，信息的受众能够在这些真实信息的基础上对政策进行解读，有利于形成统一的观点。
④消除政策漏洞。公共政策的漏洞也为政策解读冲突的产生提供了条件，因此，在政策制定阶段应该尽量减少政策的漏洞，对于每个事项的规定应该尽量具体明确，不使用具有歧义和晦涩难懂的语句，从而减少相关主体进行政策解读时面临的困难，有利于形成对政策统一的认识，从而消除政策解读冲突产生的可能。
⑤加强政策监控。政策执行中，执行者或者由于认知水平、价值偏好和疏忽，或者为了特定利益，故意歪曲对一些政策的理解，也会造成决策者与执行者、执行者与目标群体之间政策解读上的冲突，要防止和纠正执行者的这种行为，只能通过加强政策监控来进行，通过建立和健全政策监控系统，明确各个监控主体的权力和权利，把政策执行过程中的各个环节纳入监控系统中，并对出现曲解政策的行为进行及时的纠正，保证政策按照决策者设定的目标发挥效用，从而防止政策解读冲突的产生。
⑥提升相关主体的政策水平。相关主体自身的认知能力以及认知态度等都可以影响到其能否对政策进行正确的解读，因此，通过加强相关主体和目标群体的教育，或者进行有针对性的培训，使其掌握更多的政策知识，提升其解读政策的能力，从而有利于消除其对政策的错误解读。
四、结论
公共政策解读的冲突，本质上是公共政策作为一种利益分配手段而导致的相关主体的利益之争。由于我国政策主体构成复杂，一些群体对政策解读能力较低，尤其是受教育比较少的广大农民群众对政策的解读往往依赖于一些正规或非正规的信息途径，从而使得国家的很多政策难以准确地落实到广大农民这个群体，很多政策也很难落到实处。因此，采用何种有效的方法帮助这些群体对政策进行正确的解读，是摆在我们面前的又一个难题。
关键词：公共政策；解读；冲突；整合
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)03-0036-06
公共政策是政治系统对全社会的价值做有权威性的分配。从戴维·伊斯顿给出的关于公共政策本质的界定中可以看出，对于公共政策来说，其效用可以服务于政治和社会两个系统，而两个系统又是非常宽泛的，各自包含许多方面。由于公共政策的价值分配性，每个方面都想弄清楚公共政策对自身的效用问题，而他们对公共政策的这种解读也就往往从个人的效用出发，从而导致同一政策产生不同的甚至是相互冲突的解读。
一、公共政策解读的层面
公共政策解读是指某项公共政策的相关主体对这项政策的认知或理解。对公共政策来说，要想付诸实施，必须先由相关主体进行解读，没有公共政策的解读，就不可能有公共政策的实施。
1、公共政策的解读空间
之所以存在不同主体的公共政策解读，是因为任何政策都有可解读的空间和必要。
①公共政策的解读空间。只有在解读空间存在的情况下，政策解读才能进行。一般来说，在政策过程中，决策者的有限理性和公共政策的权变性两个方面的要素为政策解读提供了空间。
当一项政策被制定出来，其内容从形式上丢掉了人格，具有了不以个人意志为转移的客观性，公共政策对每个方面效用的分配似乎已经盖棺定论。但是，正如罗伯特·西蒙所言，人的理性总是有限的，决策者不可能获得决策所需要的全部信息，不可能整合出全社会一致的价值偏好，不可能设计出解决问题的全部方案，不可能对每个方案都进行全面细致的评估和比较。因此，也就不可能设计出完美的方案，而仅仅设计出“令人满意的方案”。决策者不是完美理性人，只能在部分信息的基础上进行决策，无法对每个相关主体的利益得失都进行明确详细的规定，这就意味着每一主体对于其在一项政策中的利益得失的认识可能会存在差别，这就为公共政策的不同解读提供了可能。
权变观点强调的是组织的多变量性，公共政策作为特定组织——政府进行治理的工具，强调政策环境的多变量性。对于公共政策来说，其在制定阶段面临特定的外部环境，但等公共政策制定出来并实施的时候，环境可能已经发生了变化。因此，决策者为了保持政策的效力，有必要针对将来可能的各种情况作出一系列规定。但是，将来的情况往往难以准确的预测，决策者一般很难对将来的各种情况作出详细的说明或规定，只能作出一些相对“宽泛”的规定。这样，政策规定存在多种可能的情况，相关主体可根据不同情况进行细化。因此，公共政策的权变性也为政策解读提供了空间。
②公共政策解读的必要性。公共政策的信息性以及相关政策主体与目标群体的“经济理性”为公共政策解读提供了必要。
公共政策是政治系统不断地从外部信息资源中汲取信息，并对信息进行加工处理和整合，最后形成公共政策并输出的过程。从形式上看，公共政策是一种信息符号，它在制定阶段如果不被决策者理解、执行阶段不被执行者和目标群体理解，那么政策过程就难以运行，因此，要想使政策过程正常地运行，就必须对公共政策进行解读。
现代社会中，特定公共政策的相关主体和目标群体作为“经济人”，往往追求自身利益最大化，但公共政策作为他们维护和实现自身利益的一种工具，并不是自动维护和实现他们利益的机器，而是需要相关主体和目标群体主动使用这种工具，显然，对这种工具的熟悉程度很大程度上决定了他们使用这种工具的熟练程度，进一步的结论就是，对政策越熟悉，运用它维护和实现自身利益就越有利，因此，相关政策主体和目标群体为了实现自身的“经济理性”，也有必要去对政策进行解读。
2、公共政策解读的层次
差异性是公共政策解读的一个基本特征。从哲学语意上说，正是这种差异性给予了政策解读以价值和意义。政策解读的差异性是建立在解读主体利益差异基础之上的，正如马克思所言，人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。政策解读作为人们的一种有意识的行为，都是出于各自利益的需要而做出；而且，解读的内容作为思想意识层面的东西，需要从主体的利益角度进行解释，因为“思想”一旦离开“利益”，就一定会使自己出丑，当不同主体出于不同利益需要对一项具体的公共政策进行解读时，解读的差异性便得到充分体现。
公共政策解读的差异性意味着解读模式的多样性，但这并不意味着解读的模式没有规律可言。既然解读的内容取决于解读主体的利益，那么具有相同或相近利益的主体对于同一政策的解读往往是差不多的。概括来说，公共政策解读主要有以下4种模式(每种模式都从含义、动力、特点、缺陷4个方面进行说明)。
①工具性解读：决策者的解读。任何一项政策，首先对其进行解读的是决策者，决策者只有在对其制定的政策进行有效解读的基础上，才能使政策获得支持和通过。任何一项政策对于决策者首先具有工具性价值，公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。可见，公共政策是服务于特定政府目标的、用以实现其特定目标的工具。在现代国家中，代表国家来实现其目标的是作为决策，者的政治家，因此说公共政策是政府的工具实际上就是说它是政治家的工具。
既然公共政策是实现决策者政治目标的工具，那么决策者对于任何一项政策的解读，都着眼于这项政策工具价值的实现，当其认为某项政策方案能够实现其所要实现的政治目标时，他才会支持这项政策方案，并使它成为最终的政策。而作为决策者工具的政策通过实施达到其目标，其工具价值得以体现，同时，决策者的价值也得到体现，因此，对于决策者来说，其进行政策解读的动力来自于公共政策工具价值的实现给其带来的“收获”，这些“收获”是其维持政治生命的基本条件。
决策者对于公共政策的工具性解读，具有鲜明的政治性。对于政府来说，没有什么比维护其合理存在更重要，行政的第一个目标，就是获得并保持权力，因此，当决策者运用政策工具时，首要考虑的就是这些政策工具的运用至少不会损害政府存在的合理性，而且更为重要的是，决策者总是想方设法通过政策工具的运用来证明政府存在的合理价值。因此，决策者无论对公共政策作出何种解读，都首先是为政府存在的合理性寻找依据，只不 过在大多数情况下，这些解读披上了公共利益的外衣而被隐藏起来。
但是，公共政策的工具性解读存在异化问题，决策者可能为了自身以及有关群体的利益考虑而做出对自己或这些群体有利的政策解读，这时公共政策工具就异化为其谋求私利的“工具”。
②程序性解读：执行者的解读。对执行的政策进行解读，这是执行者有效进行政策执行的前提。对于执行者来说，任何政策都是一种规定了程序的活动，政策执行是实现既定政策目标的活动过程，政策目标以及实现政策目标的方法和途径在政策制定阶段已经由决策者确立，执行者所要做的就是根据政策提供的方法和途径来实现政策目标，因此，既有的公共政策为执行者提供了一系列可采取的行动的集合，其工作在很大程度上就是从这些可行集合中选择一种或几种来行为，从而使决策者的目标一步步实现。执行者在政策由现实状态向目标状态转变过程中起到了过渡作用，而具体的政策为其提供了行为的程序，从这层意义上说，公共政策对于执行者来说仅仅具有程序性的价值。
既然公共政策为执行者规定了实现政策目标的程序，执行者本身也就成为实现目标的工具，那么执行者的价值就体现在自身作为工具的有效性上，只有自身作为实现政策目标的有效工具，执行者的存在才是合理的和有意义的，而其要想有效实现政策目标，必须对政策进行有效的解读，明确目标是什么以及通过什么样的方法和途径实现目标，只有这样才能体现自身价值。
执行者的程序性解读具有鲜明的操作性。虽然每一项政策都出于适应性的考虑而保留一定的弹性，这些弹性为执行者提供了一定的自由裁量权，但这些裁量权是政策范围内的权力，一旦超出这个范围任何行为都将被禁止。政策提供给执行者的是相对概括和抽象的方法和途径，而执行者要想把其转变成自身的行为，必须使得政策规定的方法和途径具有可操作性，否则，任何政策都将得不到执行。因此，执行者对政策程序性解读的操作性，意味着执行者通过自己的主观活动把政策内容解释为一系列可操作的行为或活动，从而使得相对抽象的政策规范转化为具体的政策行为。
但是，对于执行者来说，其政策解读并不总是与决策者相一致，或者由于决策者为执行者留下的解读空间过大，或者由于执行者故意偏颇地解读政策，或者由于执行者利用执行政策的便利为自己或相关的群体谋取不正当的利益。
③理论性解读：专家的解读。知识分子是现代社会结构中一个独特而必不可少的部分，能够为社会的发展提供理论路径。有一部分知识分子是公共政策方面的专家，他们往往凭借自身独特的学术权威而对公共政策作出有别于其他群体的解读。专家对政策进行解读，首要的是利用自身的理论优势，分析政策的作用机理，从而确定决策者制定的政策能否达到预期的目标，并对政策提出一些定性的结论。因此，专家进行的政策解读可以称为理论性解读。
公共政策的理论性解读主要由政策专家来进行，但任何理论的价值只有被用于指导实践时才会得以体现，因此，对于公共政策专家来说，最终目的是把公共政策理论应用于公共政策实践，其中对公共政策进行解读是政策实践必不可少的一环。因此，政策专家为了体现自身理论的价值，进而体现自身的价值，也往往会积极对公共政策进行解读。
专家对公共政策的解读具有鲜明的批判性。政策专家一般属于体制外解读主体，既不掌握决策权，也不掌握执行权，只能依靠自身所掌握的理论工具来对公共政策施加影响。但如果仅作一般性解释，既不会对政府的政策过程产生影响，也难以引起目标群体的关注，所体现的价值不大。在这种情况下，专家们大多倾向于对公共政策作出批判性解读，指出当前公共政策存在的一系列问题，从而既对政府改进或制定政策提供一定的帮助，也可引起相关政策目标群体的强烈关注，使专家自身的价值得到充分体现。
但是，专家对政策的理论性解读往往会带来一些争议。他们对公共政策的解读除了依据自身所掌握的理论之外，还离不开其价值偏好的影响，价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素。专家在对公共政策进行解读时，必然或多或少地融入自己的主观看法，使政策解读具有很强的主观性，政策解读的主观性主要带来两方面的不利影响：解读的错误和解读的争议。当专家的主观认识与政策实际不相符合时，便会出现政策误读的情况；而当专家带着自己的价值偏好来对政策进行解读时，不同专家对于同一公共政策的解读就会出现观点上的差异，可能会对政策执行带来阻碍。
④损益性解读：目标群体的解读。正如戴维·伊斯顿所说，公共政策是对全社会价值作有权威的分配，这意味着公共政策对于其目标群体具有利益相关性，而且在通常情况下体现为利益分配的或选性——即通过政策分配，相关主体要么获得一定利益，要么损失一定利益，目标群体作为“经济人”，在政策分配利益的过程中寻求利益的最大化，对政策给自身带来的损失和收益进行“成本一收益”计算，努力寻求成本(损失)的最小化和收益的最大化。由此可以看出，目标群体对于政策的解读注重分析政策给自身带来的损失和收益两个方面，从而其解读是一种损益性解读。
目标群体对公共政策进行损益性解读，源于其作为“经济人”的利益最大化追求。既然公共政策具有分配价值的功能，那么公共政策就可以成为目标群体维护和实现自身利益的手段。虽然公共政策内容具有一定的客观性，但是其所规定的赋予目标群体的利益却往往需要目标群体进行充分地解读，才能最大限度地从中获取价值，正是这一点激励着目标群体积极地对公共政策进行解读。
目标群体对公共政策的解读具有鲜明的寻利性(或避害性)，这同样是由政策的价值分配性和目标群体“经济人”的特点所导致的。公共政策的价值分配功能，通过将公共政策作为利益分配方案来实现，方案内容虽然是具体的，但往往留有一定的弹性，这些弹性的存在使得目标群体所得到或丧失的利益具有了一定的变数，在这种情况下，目标群体总是在规则弹性范围内寻求最有利于自身利益的解读方式。
但是，目标群体对公共政策的解读存在一定的盲从性。由于目标群体数量庞大，人群结构复杂，其解读公共政策的能力也千差万别，个别主体的解读通过社会传播可能会为其他解读能力比较低的目标群体所接受，从而出现盲从的现象。当个别目标群体为了达到一定的目的做了错误的解读时，就会给政策执行造成巨大的障碍。
二、公共政策解读的冲突
公共政策的解读根据解读主体可以分为4种模式，但无论在解读主体内部还是在解读主体之间，对政策的解读都不是完全统一的，而是存在着一系列的冲突。
1、公共政策解读冲突的表现
①官方与非官方间解读的冲突。官方的政策解读主要是指决策者的工具性解读和执行者的程序性解读；非官方的解读主要是指专家的理论性解读和目标群体的损益性解读。对于官方的解读来说，其主体作为体制内的受益者，总是尽可能避免 对政府不利的解读，总是为政策现实的合理性寻找证据。而非官方的解读主体作为体制外的解读者，是政策所要解决的社会问题的相关者，他们对问题的解决产生了一种政策期待，这种政策期待具有一定的理想成分，即通过政府的努力使得问题得到完美的解决。但是，政策现实往往低于政策期待，毕竟政府可用的公共资源是有限的，不可能所有问题的解决都能让人满意，于是，非官方主体的政策期待与官方制造的政策现实之间便出现了冲突。
②决策者与执行者间解读的冲突。虽然决策者和执行者都是体制内的政策主体，很多情况下政策的制定者也是执行者，但是，从政府的宏观结构来看，政策的制定者和执行者是可以相对分离的，主要表现为：立法机关与行政机关的相对独立、以决策为主的上级与以执行为主的下级的相对独立。立法机关制定的政策，负责执行的行政机关进行解读时就有可能有所偏差；上级政府制定的政策，作为执行的下级部门或政府可能会做出不同于上级的解读，这些都会造成公共政策解读上的冲突。
③决策者内部解读的冲突。现代民主国家一般实行集体决策，一项政策方案需要得到多数决策者的同意才能通过，成为正式的政策。但由于各个决策者往往代表不同的利益群体，或者拥有不同的价值偏好，他们对同一政策方案的解读往往是不同的，可能会出现冲突。
④执行者内部解读的冲突。上级制定的公共政策，作为执行者的各个下级可以做出不同于上级的解读，而且他们之间的解读也可以不同，面对上级政府提供的统一的“政策蛋糕”，各个下级执行者之间往往会做出最有利于自身的解读，这时，同一政府系统内、不同下级部门或政府之间对同一政策解读的冲突便会产生。
⑤目标群体内部解读的冲突。现代社会中目标群体对政策的解读带有强烈的寻利性，但群体间的差异性越来越大也是现代社会中的一个不争事实，不同的群体拥有不同的利益和要求，他们试图对公共政策作出对自身有利的解读，这样就会产生政策解读上的冲突。
2、公共政策解读冲突的原因
不同主体在公共政策解读上存在冲突有其客观必然性，因为决策者的有限理性决定了任何公共政策都非完美，总是存在一定的漏洞；公共政策为了适应变化着的环境而保持一定的权变性，可以根据环境的具体情况进行解读；而不同政策主体间利益、认知能力、价值偏好的差异是客观存在的，这使得任何公共政策都不可避免地产生不同的解读，因而解读存在一定的冲突是必然的。
但是，这并不意味着任何政策解读冲突都是合理的，当相关主体的政策解读与政策本意偏差过大时，会给政策执行带来损害性后果，这样的政策解读冲突称为恶性解读冲突，一般来说，恶性政策解读的冲突是由以下几个方面的原因造成的。
①背后的利益因素。政策解读主体背后的利益因素是造成政策解读冲突的最基本和最根本的原因。每个政策解读主体都有特定的利益，同时往往也代表了某一类人的利益，这些利益之间往往相互冲突，而“经济人”追求自身利益最大化的动机往往驱使各个主体对公共政策作出对自身最为有利的解读，因此，利益上的冲突必然会带来政策解读上的冲突。
②政治系统的封闭性。政治系统的封闭性是指政府相对于社会系统而言的独立性，根据戴维·伊斯顿构建的政治系统，公共政策是政治系统权威性决定的输出，是政治系统与其外部环境之间相互作用的结果。但是，当政治系统的封闭性过强时，政治系统与外部社会环境间的信息资源交换将难以进行，此时，作为政治系统产物的公共政策，由于缺乏相互之间的沟通，相关主体对政策的解读可能会与政治系统的政策本意产生过大的偏差。
③地方(或部门)主义作祟。上级的政策要依靠下级政府或部门落实，但前提是下级政府或部门能够对上级的政策进行准确的解读。下级政府或部门可能会出于地方(或部门)利益的考虑，仅仅倾向于做出对自身有利的解读，这样的解读有时候会与上级的政策本意相去甚远，于是，政策解读的冲突可能会出现。
④政策解读空间过大。政策解读是以政策解读空间的存在为前提，在合理的解读空间内，所有的政策解读都应该是合理的，但是如果由于政策本身存在漏洞，对于某些问题规定的过于模糊，从而为各个主体留下了过多的解读空间，此时，各个主体由于难以领会决策者的意图，可能会出现较大的政策解读偏差，从而造成政策解读上的冲突。
⑤相关主体解读能力太弱。对于各个政策解读主体来说，他们的政策解读能力是参差不齐的，有些主体特别是一些目标群体的公共政策解读能力偏弱，仅仅依靠他们自身很难真正领悟政策的本意之所在，当这样的主体存在并且对政策进行解读时，可能会做出过于片面的甚至是错误的解读，从而使其与其他主体的解读出现比较大的偏差，造成政策解读上的冲突。
三、公共政策解读的整合
虽然政策解读冲突的存在具有一定的必然性，但恶性政策解读冲突如果过大、过多，会给政策目标的实现带来不利的后果，必须对公共政策解读进行整合。
1、公共政策解读整合的必要性
政策解读冲突的不利影响为政策解读的整合提供了必要性，其不利影响主要表现在3个方面。
①决策者内部政策解读的冲突往往导致政策难产。对于待表决的政策方案，如果各个决策者在解读上存在重大分歧，往往难以达成一致意见，在这种情形下，就需要旷日持久的谈判和讨论，使得政策制定过程拖沓冗长，有可能错过对社会问题介入的最佳时机，从而给社会问题的解决增加难度，损害公共利益。
②决策者与执行者之间、执行者内部政策解读的冲突直接破坏政策目标的实现。决策者虽然确定政策目标，但政策目标的实现最终需要依靠执行者的操作，当执行者对政策的解读偏离政策本来的目标时，其所进行的执行活动不仅不能实现政策目标，反而有可能增加政策的负面效应，从而给公共利益带来损害。
③官方与非官方、目标群体内部政策解读的冲突会给政策的执行带来阻力。目标群体的态度在一定程度上决定了政策执行的难度，当目标群体通过对政策的解读，愿意接受政策时，政策的执行往往比较容易；而当目标群体通过对政策的解读，认为政策的实施对自身不利，从而不愿意接受政策时，政策的执行往往遇到很大的阻力，从而增加政策执行成本，给公共利益带来损害。
2、政策解读整合的策略
既然不同主体间的恶性政策解读冲突损害公共利益，那么就应该尽量减少恶性政策解读冲突。
①增强政府透明度。政治系统的封闭性是造成官方与非官方间政策解读冲突的原因之一，应该逐步消除政治系统的封闭性。增强政府的透明度是打破政治封闭性的有效方法之一，通过建立和实施信息公开制度，使得决策和执行的整个过程都在公众和相关主体的“注视”下进行，公众和相关主体就能获得决策者制定政策的意图和目的，从而为避免政策解读的冲突提供有利的条件。
②提升政策过程的民主参与度。打破政治系 统封闭性的另一个有效途径是实施参与决策。参与决策既包括吸收社会公众参与决策过程，也包括吸收其他相关政策主体参与决策过程，通过参与决策，相关目标群体和政策主体的意志都得以适当地表达，从而增强对政策的认识和认同。当各个主体在参与过程中形成对政策方案的统一解读后，在政策实施阶段，各主体对政策的解读往往就不会产生太大的分歧。
③加强政策宣传。不同主体之所以在政策解读上出现分歧，很大程度上是因为缺乏政策解读的统一基础——有关政策的真实信息。因此，为了消除政策解读冲突，可以通过加强政策执行前、执行中相关信息的宣传，通过多种途径、多种方式把政策出台的原因、意图、过程等信息向社会做大量的宣传，这样，信息的受众能够在这些真实信息的基础上对政策进行解读，有利于形成统一的观点。
④消除政策漏洞。公共政策的漏洞也为政策解读冲突的产生提供了条件，因此，在政策制定阶段应该尽量减少政策的漏洞，对于每个事项的规定应该尽量具体明确，不使用具有歧义和晦涩难懂的语句，从而减少相关主体进行政策解读时面临的困难，有利于形成对政策统一的认识，从而消除政策解读冲突产生的可能。
⑤加强政策监控。政策执行中，执行者或者由于认知水平、价值偏好和疏忽，或者为了特定利益，故意歪曲对一些政策的理解，也会造成决策者与执行者、执行者与目标群体之间政策解读上的冲突，要防止和纠正执行者的这种行为，只能通过加强政策监控来进行，通过建立和健全政策监控系统，明确各个监控主体的权力和权利，把政策执行过程中的各个环节纳入监控系统中，并对出现曲解政策的行为进行及时的纠正，保证政策按照决策者设定的目标发挥效用，从而防止政策解读冲突的产生。
⑥提升相关主体的政策水平。相关主体自身的认知能力以及认知态度等都可以影响到其能否对政策进行正确的解读，因此，通过加强相关主体和目标群体的教育，或者进行有针对性的培训，使其掌握更多的政策知识，提升其解读政策的能力，从而有利于消除其对政策的错误解读。
四、结论
公共政策解读的冲突，本质上是公共政策作为一种利益分配手段而导致的相关主体的利益之争。由于我国政策主体构成复杂，一些群体对政策解读能力较低，尤其是受教育比较少的广大农民群众对政策的解读往往依赖于一些正规或非正规的信息途径，从而使得国家的很多政策难以准确地落实到广大农民这个群体，很多政策也很难落到实处。因此，采用何种有效的方法帮助这些群体对政策进行正确的解读，是摆在我们面前的又一个难题。