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摘要：虽然我国的部门预算改革走过了十几年的历程，但仍然存在一些问题，如法制滞后、效率低下、监督不够等，必须通过完善法制、实施绩效评估、加强监督等方法来深化我国的部门预算支出管理。
关键词：部门预算；支出管理
一、部门预算支出管理基本理论简述
所谓部门预算，是指由我国政府中各个部门编制的能够反映其全部财政收入和支出状况的预算，这是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，可以简单地理解为：一个部门一本预算。
相比于传统预算，部门预算有以下特点。第一，简明性。一个部门按照年度收支状况编制一本预算，使公众可以一目了然地了解到各个部门的预算收支状况，也有利于政府审计部门和公众对部门预算的监督。第二，全面性。与传统预算相比，部门预算范围更广，既包括预算内的收支状况，也包括预算外的收支状况及部门其他收支状况，能够反映部门的所有收入和支出状况。第三，统一性。这是从预算批复的角度来讲的，传统预算批复方法是由财政部各司单独向各部门批复，现在则由财政部预算司来统一批复。第四，逐级编制。传统预算编制方法是上级部门替下级部门代编，而上级部门难以做到对下级部门实际情况进行全面的了解，因此具有盲目性；部门预算的编制采用的是自上而下的逐级编制的方法，避免了预算中的盲目性。
部门预算支出应该遵循以下原则。第一，合法原则。各部门的各项支出必须要符合我国的《预算法》及其他相关的法律法规的规定，依法开展财务支出工作，遵循现行的财务规章制度。第二，真实原则。政府部门的各项开支必须要符合真实情况，有科学客观的依据，不能以主观印象作为制订财务支出计划的依据。第三，公开原则。部门预算支出必须做到透明公开，防止暗箱操作。第四，效益原则。政府部门的各项支出要讲求效益，以最小的投入获得最大的产出。
部门预算支出通常采用“零基预算”的方法，即在编制部门预算支出时，不考虑上一财政年度的执行状况，仅仅考虑本年度实际的支出需求及财政实力，从“零”开始审议各部门的预算支出项目的合理性和必要性，在综合平衡的基础上制订部门预算支出计划。部门预算支出的编制要经过“两上两下”的程序。
二、我国政府部门预算支出管理现状分析
经过十余年的改革历程，我国的财政预算支出结构也得到了调整，变得越来越合理，但是仍有需改进的地方。
从上表可以得出以下结论。（1）我国的经济建设支出费用总体上是逐渐递减的，但还是占据了我国财政支出的很大部分，与世界发达国家相比，还远远落后（发达国家的财政支出中用于经济建设的支出低于30%）。（2）我国的社会文教费用支出从总体上是增长的，虽然增长幅度很小，但还是能够说明我国政府部门开始重视社会文教工作。（3）国防支出费用呈下降趋势，但幅度很小。（4）行政管理费用飞速上涨。这是我国政府部门机构重叠、人员膨胀的必然结果。（5）其他费用支出也逐步上升，尤其在2006年的时候达到顶点，其后的几年又呈下降趋势，总体保持稳定。
三、部门预算支出管理中存在的问题
（一）法制化水平低
我国现行的预算法是1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》，当时我国的经济体制改革还带有很多的计划经济色彩，因此该《预算法》也难以摆脱旧体制和旧模式的影响，不能够充分反映社会主义市场经济条件下财政预算管理方面的新要求。但是，现在我国已经实施部门预算改革十余年了，可想而知，由于相关的配套立法改革滞后，许多的改革措施缺乏相应的理论依据，最终会阻碍改革的步伐。
（二）效率低
一方面，这是由政府部门机构膨胀引起的。我国政府机构逐年膨胀，政府公务人员数量也随之增加。据资料显示，1978～1996年，我国的人口增长速度为27.1%，而同时期的财政供养人员数量却增长了82.3%。并且，近年来这种趋势不但没得到遏制，反倒是人数越来越多，每年只用于公务人员日常开支的经费就很多。另一方面，当前我国社会中普遍存在奢侈之风，政府部门也不例外，铺张浪费、不计成本的现象大量存在，造成了财政资金的大量浪费。
（三）存在占用、挪用经费的现象
我国的部门预算支出可以分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是指维持各个部门的正常运转所必须的开支，如部门工作人员的工资；项目支出是指各部门为了完成其特定的工作任务和目标，由财政部门专项安排的支出。这两者是不同的，因此各部门在使用财政资金时必须把二者分开。但在实际的资金使用过程中，很多部门都没有将二者进行严格区分。例如，有的部门把项目支出的资金用于改善公务人员的工资福利方面，导致用于项目支出的资金数额减少，影响了部门特定工作任务的完成。更有甚者，通过胡编乱造各种项目来获取财政资金，出现违反财经纪律的行为。
（四）项目评估机制不完善
管理部门预算支出时，对各部门申报的项目进行评估是必要的。我国目前的项目评估工作的流程大致是专家评估，然后财政部门审核，整个过程中缺乏公众的参与及科学的论证过程。由于难以对各部门通过胡编乱造项目来骗取财政资金的现象加以遏制，所以各个部门申报的项目越来越多，甚至出现项目重叠的现象。
（五）对部门预算支出管理的监督不够
对部门预算支出进行监督是保证预算支出工作标准化、透明化和规范化的重要措施，但是在实际的部门预算监督工作中，监督效果并不理想。首先，人大具有监督权，但是人大的监督工作很大程度上流于形式。一方面，人大代表来自于不同的行业和部门，知识、学历和能力水平也不同，且人大代表都有自己的本职工作，让他们进行专业的预算监督工作难度很大；另一方面，人大审议部门预算的时间有限，难以发现预算中的细微问题。其次，社会舆论和公众也是预算监督工作的重要主体，但是在实际的生活中，公众能够了解财政预算状况的渠道还不多。
四、进一步深化部门预算支出管理的建议 （一）积极推进部门预算立法工作
我国的预算法制工作严重滞后于预算改革工作，许多的改革措施缺乏法律依据，因此有必要完善我国的预算立法工作，使部门预算改革有法可依。合法性原则是预算工作的首要原则，政府预算的法制性越强，其预算控制力就越强，预算工作的透明度就越高。我国《预算法》的修订和完善需要各方的积极支持和配合，要立足我国的基本国情，同时还应借鉴英美等发达国家的宝贵经验，深入开展调查研究工作，吸取各方面的宝贵经验，为我国的部门预算改革提供坚实的法律基础。
（二）提高部门预算支出效益
首先，进行政治体制改革，转变政府职能，精简政府机构，逐步减少财政供养人员数量，减轻我国财政压力。在我国的公务员体系之内，建立竞争机制，定期对其进行考核，对考核不合格的官员进行辞退，改变我国公务员系统“只进不出”的状况，走出政府机构“膨胀-精简-膨胀”的怪圈，提高行政效率。
其次，实施绩效预算改革。现阶段我国部门预算资金的拨付很大程度上还依赖于财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，经验决策的色彩较重，缺乏一种科学的预算考评体制。因此，要引入绩效预算，根据各部门上年度预算执行效果来分配下一年的财政资金。绩效预算考评是一种比较先进的预算管理手段，通过建立预算支出绩效评价体制，可以有效提高各个部门的资金使用效率，遏制奢侈、浪费等不正之风。
（三）严格规定财政资金使用用途
我国的部门预算支出按其性质的不同，可分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是用来维持各个部门的正常运转的，项目支出是用于各个部门完成特定项目的。但是，在实际情况中，不少部门都存在资金占用和挪用的现象。因此，要严格规定财政资金的使用用途，严格划分基本支出和项目支出。
（四）完善项目评估机制
对于各个部门申报的项目，要采用科学的方法进行评估论证。虽说专家的意见具有权威性，但是在项目评估工作中，充分吸收社会公众的意见也是很必要的。通过对各部门申报的项目进行成本—效益分析，给予那些确有必要和意义的项目财政资金支持，而对那些重叠的或无意义的项目，坚决不能拨付财政资金，以确保有限的财政资金高校利用。
（五）加强部门对预算支出的监督
首先，从人大监督的角度看，首先应该设立一个专门的预算监督委员会，委员会的成员应挑选那些经济、金融、财政及管理等方面的专家学者，这样才能保证预算监督工作的专业性及科学性，使人大切实起到监督的作用。
其次，预算支出的详细情况要尽可能做到透明和公开，尽可能通过多种渠道让社会公众及时全面了解预算支出情况，提高预算支出的透明度和公开性，使广大社会公众参与到预算工作中来，使预算工作更具科学性，更符合人民的意志和利益。
参考文献：
[1]谢晓妍.定西市部门预算支出管理研究[D].兰州大学，2012.
[2]陈庆海，张瑞琰.我国部门预算改革问题与对策[J].合作经济与科技，2007（13）.
[3]彭建.政府预算理论演进与制度创新[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
[4]李萍.部门预算执行中的问题及对策[J].北方经贸，2009（02）.
[5]陈庆海，张瑞琰.我国部门预算改革问题与对策[J].合作经济与科技，2007（13）.
*本文系国家社会科学基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（项目编号：12BJY005；负责人：刘邦凡）的研究成果。
（作者单位：刘邦凡、连凯宇，燕山大学公共管理学院；李明达，秦皇岛市卫生学校）
关键词：部门预算；支出管理
一、部门预算支出管理基本理论简述
所谓部门预算，是指由我国政府中各个部门编制的能够反映其全部财政收入和支出状况的预算，这是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，可以简单地理解为：一个部门一本预算。
相比于传统预算，部门预算有以下特点。第一，简明性。一个部门按照年度收支状况编制一本预算，使公众可以一目了然地了解到各个部门的预算收支状况，也有利于政府审计部门和公众对部门预算的监督。第二，全面性。与传统预算相比，部门预算范围更广，既包括预算内的收支状况，也包括预算外的收支状况及部门其他收支状况，能够反映部门的所有收入和支出状况。第三，统一性。这是从预算批复的角度来讲的，传统预算批复方法是由财政部各司单独向各部门批复，现在则由财政部预算司来统一批复。第四，逐级编制。传统预算编制方法是上级部门替下级部门代编，而上级部门难以做到对下级部门实际情况进行全面的了解，因此具有盲目性；部门预算的编制采用的是自上而下的逐级编制的方法，避免了预算中的盲目性。
部门预算支出应该遵循以下原则。第一，合法原则。各部门的各项支出必须要符合我国的《预算法》及其他相关的法律法规的规定，依法开展财务支出工作，遵循现行的财务规章制度。第二，真实原则。政府部门的各项开支必须要符合真实情况，有科学客观的依据，不能以主观印象作为制订财务支出计划的依据。第三，公开原则。部门预算支出必须做到透明公开，防止暗箱操作。第四，效益原则。政府部门的各项支出要讲求效益，以最小的投入获得最大的产出。
部门预算支出通常采用“零基预算”的方法，即在编制部门预算支出时，不考虑上一财政年度的执行状况，仅仅考虑本年度实际的支出需求及财政实力，从“零”开始审议各部门的预算支出项目的合理性和必要性，在综合平衡的基础上制订部门预算支出计划。部门预算支出的编制要经过“两上两下”的程序。
二、我国政府部门预算支出管理现状分析
经过十余年的改革历程，我国的财政预算支出结构也得到了调整，变得越来越合理，但是仍有需改进的地方。
从上表可以得出以下结论。（1）我国的经济建设支出费用总体上是逐渐递减的，但还是占据了我国财政支出的很大部分，与世界发达国家相比，还远远落后（发达国家的财政支出中用于经济建设的支出低于30%）。（2）我国的社会文教费用支出从总体上是增长的，虽然增长幅度很小，但还是能够说明我国政府部门开始重视社会文教工作。（3）国防支出费用呈下降趋势，但幅度很小。（4）行政管理费用飞速上涨。这是我国政府部门机构重叠、人员膨胀的必然结果。（5）其他费用支出也逐步上升，尤其在2006年的时候达到顶点，其后的几年又呈下降趋势，总体保持稳定。
三、部门预算支出管理中存在的问题
（一）法制化水平低
我国现行的预算法是1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》，当时我国的经济体制改革还带有很多的计划经济色彩，因此该《预算法》也难以摆脱旧体制和旧模式的影响，不能够充分反映社会主义市场经济条件下财政预算管理方面的新要求。但是，现在我国已经实施部门预算改革十余年了，可想而知，由于相关的配套立法改革滞后，许多的改革措施缺乏相应的理论依据，最终会阻碍改革的步伐。
（二）效率低
一方面，这是由政府部门机构膨胀引起的。我国政府机构逐年膨胀，政府公务人员数量也随之增加。据资料显示，1978～1996年，我国的人口增长速度为27.1%，而同时期的财政供养人员数量却增长了82.3%。并且，近年来这种趋势不但没得到遏制，反倒是人数越来越多，每年只用于公务人员日常开支的经费就很多。另一方面，当前我国社会中普遍存在奢侈之风，政府部门也不例外，铺张浪费、不计成本的现象大量存在，造成了财政资金的大量浪费。
（三）存在占用、挪用经费的现象
我国的部门预算支出可以分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是指维持各个部门的正常运转所必须的开支，如部门工作人员的工资；项目支出是指各部门为了完成其特定的工作任务和目标，由财政部门专项安排的支出。这两者是不同的，因此各部门在使用财政资金时必须把二者分开。但在实际的资金使用过程中，很多部门都没有将二者进行严格区分。例如，有的部门把项目支出的资金用于改善公务人员的工资福利方面，导致用于项目支出的资金数额减少，影响了部门特定工作任务的完成。更有甚者，通过胡编乱造各种项目来获取财政资金，出现违反财经纪律的行为。
（四）项目评估机制不完善
管理部门预算支出时，对各部门申报的项目进行评估是必要的。我国目前的项目评估工作的流程大致是专家评估，然后财政部门审核，整个过程中缺乏公众的参与及科学的论证过程。由于难以对各部门通过胡编乱造项目来骗取财政资金的现象加以遏制，所以各个部门申报的项目越来越多，甚至出现项目重叠的现象。
（五）对部门预算支出管理的监督不够
对部门预算支出进行监督是保证预算支出工作标准化、透明化和规范化的重要措施，但是在实际的部门预算监督工作中，监督效果并不理想。首先，人大具有监督权，但是人大的监督工作很大程度上流于形式。一方面，人大代表来自于不同的行业和部门，知识、学历和能力水平也不同，且人大代表都有自己的本职工作，让他们进行专业的预算监督工作难度很大；另一方面，人大审议部门预算的时间有限，难以发现预算中的细微问题。其次，社会舆论和公众也是预算监督工作的重要主体，但是在实际的生活中，公众能够了解财政预算状况的渠道还不多。
四、进一步深化部门预算支出管理的建议 （一）积极推进部门预算立法工作
我国的预算法制工作严重滞后于预算改革工作，许多的改革措施缺乏法律依据，因此有必要完善我国的预算立法工作，使部门预算改革有法可依。合法性原则是预算工作的首要原则，政府预算的法制性越强，其预算控制力就越强，预算工作的透明度就越高。我国《预算法》的修订和完善需要各方的积极支持和配合，要立足我国的基本国情，同时还应借鉴英美等发达国家的宝贵经验，深入开展调查研究工作，吸取各方面的宝贵经验，为我国的部门预算改革提供坚实的法律基础。
（二）提高部门预算支出效益
首先，进行政治体制改革，转变政府职能，精简政府机构，逐步减少财政供养人员数量，减轻我国财政压力。在我国的公务员体系之内，建立竞争机制，定期对其进行考核，对考核不合格的官员进行辞退，改变我国公务员系统“只进不出”的状况，走出政府机构“膨胀-精简-膨胀”的怪圈，提高行政效率。
其次，实施绩效预算改革。现阶段我国部门预算资金的拨付很大程度上还依赖于财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，经验决策的色彩较重，缺乏一种科学的预算考评体制。因此，要引入绩效预算，根据各部门上年度预算执行效果来分配下一年的财政资金。绩效预算考评是一种比较先进的预算管理手段，通过建立预算支出绩效评价体制，可以有效提高各个部门的资金使用效率，遏制奢侈、浪费等不正之风。
（三）严格规定财政资金使用用途
我国的部门预算支出按其性质的不同，可分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是用来维持各个部门的正常运转的，项目支出是用于各个部门完成特定项目的。但是，在实际情况中，不少部门都存在资金占用和挪用的现象。因此，要严格规定财政资金的使用用途，严格划分基本支出和项目支出。
（四）完善项目评估机制
对于各个部门申报的项目，要采用科学的方法进行评估论证。虽说专家的意见具有权威性，但是在项目评估工作中，充分吸收社会公众的意见也是很必要的。通过对各部门申报的项目进行成本—效益分析，给予那些确有必要和意义的项目财政资金支持，而对那些重叠的或无意义的项目，坚决不能拨付财政资金，以确保有限的财政资金高校利用。
（五）加强部门对预算支出的监督
首先，从人大监督的角度看，首先应该设立一个专门的预算监督委员会，委员会的成员应挑选那些经济、金融、财政及管理等方面的专家学者，这样才能保证预算监督工作的专业性及科学性，使人大切实起到监督的作用。
其次，预算支出的详细情况要尽可能做到透明和公开，尽可能通过多种渠道让社会公众及时全面了解预算支出情况，提高预算支出的透明度和公开性，使广大社会公众参与到预算工作中来，使预算工作更具科学性，更符合人民的意志和利益。
参考文献：
[1]谢晓妍.定西市部门预算支出管理研究[D].兰州大学，2012.
[2]陈庆海，张瑞琰.我国部门预算改革问题与对策[J].合作经济与科技，2007（13）.
[3]彭建.政府预算理论演进与制度创新[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
[4]李萍.部门预算执行中的问题及对策[J].北方经贸，2009（02）.
[5]陈庆海，张瑞琰.我国部门预算改革问题与对策[J].合作经济与科技，2007（13）.
*本文系国家社会科学基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（项目编号：12BJY005；负责人：刘邦凡）的研究成果。
（作者单位：刘邦凡、连凯宇，燕山大学公共管理学院；李明达，秦皇岛市卫生学校）