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科学有效地核定公立医院机构编制工作，是推动公立医院改革的一项重要内容，也是提高医院运行效率，减轻公立医院负担，促进医院“政事分开、管办分开”的重要举措。目前，包括公立医院在内的事业单位人事管理相对滞后于机构的发展，严格的编制管理限制了医院的发展，虽然政府在资金和政策方面加强了公立医院岗位管理，但未脱离传统人事管理，在一定程度上影响了公立医院发展。本文在文献资料的基础上，调研了解了包头市、鄂尔多斯市、乌兰察布市部分公立医院机构编制情况，通过采取座谈和现场测算相结合的办法，就机构编制管理、人员结构状况、医疗服务任务等问题进行了调查研究。
一、机构编制基本情况
按照调研安排，共调查了3所城市公立医院，3所旗县级公立医院和2所旗縣级蒙医院，2所妇幼保健院，1所区级公立医院。各公立医院已按2015年自治区编办印发的《内蒙古自治区公立医院机构编制标准指导意见》（以下简称指导意见）核定了工作人员编制。目前公立医院机构均为差额事业单位，隶属于当地卫生计生行政管理部门，财政大多按照人员编制数的70%拨付人员工资。
各级公立医疗机构均按照国家要求内设机构分为综合管理、后勤服务、临床医技三部分。为进一步降低成本，提高后勤服务的质量和效率，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行体制，部分公立医院已将后勤服务机构实行社会化管理。调查地区公立医院均按照《指导意见》设置领导职数，其中临床医技机构的领导由具有专业技术职务的医务人员担任。大部分医院设置院长、书记各1名，其余领导职数按照医院等级设置。部分公立医院院长为本院主要科室专家，在医院科研领域发展上，有一定带头作用。
人员聘用管理方面，三市公立医院均存在自主招聘编外人员情况，聘用人员主要以技术人员为主。究其原因主要是近年来由于医疗业务井喷式的扩张发展，但基于编制限制及财政能力困难等因素，逐年积累形成上述情况。按照调查地区来看，公立医院从业人员中，编内人员仅占医院人员总数的50%左右。从人员结构来看，行政管理人员和工勤人员占总编数的10%-19.8%。卫生技术人员中，个别地区医护比例难以达到1：0.4的标准。
门诊量和床位使用率均出现大幅度变化。随着人们生活水平的提高，特别是健康意识的上升，加之医疗保障报销制度的逐步健全，百姓看病就医倾向于到医疗条件较好的旗县级以上公立医院就诊。因治疗需要，各级公立医院编制床位数不足现象突出，个别地方病床使用率达到120%以上，超负荷运转。门诊量逐步上升，按照2008-2015年数据来看，平均每年增长率均大于5%。
二、存在问题
（一）编制不足，开展业务空间有限
医院应设置的必要科室因为人员编制问题，无法开设，如乌兰察布市察右后旗人民医院的儿科和传染病科。科室设置不全给百姓就医带来了困难，许多人不得不到外地寻医就诊，增加了群众就医负担，也致使这些科室在本地区处于“零”状态建设。按照2015年自治区人民政府出台的《内蒙古自治区全面推开旗县级公立医院综合改革实施方案》要求，“每个旗县（市）重点办好1所公立综合医院和1所蒙医中医医院”，“旗县公立医院看大病、解难症水平明显提升，逐步提高县域内居民就诊率”。科室设置情况是医院服务能力提升的硬性指标，设置不健全，桎梏医院的长期发展。此外，按照相关规定，医院职称数的聘用要按照编制数量比例核定，但部分三甲医院可聘用职称人数远远小于医院拥有职称数。随着医院规模化发展，科室划分逐步细化，接受疑难危重病人越多，治疗工作也越复杂。拥有专业技术职称的医务人员不被聘用，难以带领科室人员开展相关工作。比如：鄂尔多斯市中心医院拥有高级职称（包括正高、副高）人数 370人，被聘用人员仅为138人，所占比例仅为37.3%。这些都为医院业务空间的提高带来了困难。
（二）人员缺乏，医疗工作中存在安全隐患
医护比例失调，应对突发事件能力不够。包头市中心医院一些临床科室护士数量明显偏低，存在夜班仅一名护理人员值班的现象。这导致一旦遇到突发事件，可能出现应急能力的缺陷，暗藏医疗隐患。据了解，其他医院人员不足现象同样存在。有的科室一人身兼数职，工作中会导致疲惫不堪，医疗质量难以提高。
（三）自主招聘现象普遍，同工不同酬凸显
为了解决医务人员匮乏问题，各级医疗机构均自主招聘临时工作人员，这一举措为医院正常的医疗工作开展发挥了巨大的作用。从各地区来看，旗县级公立医院自主招聘人员中，经济财力较好的地方能够实现同工同酬，经济财力较弱的地区，仅能保证绩效考核部分实现同等待遇。而基本工资（财政负担部分）的差距将近2000元，这使得临时聘用人员的队伍极不稳定，遇到条件更好的医疗机构或者能够解决编制身份等问题，临聘人员就会选择离开。
（四）人才流失严重，引进人才困难
作为一个特殊的服务行业，医疗人才队伍建设是医院得以长远发展的重要因素。从各地区来看，各地政府和卫生部门为医疗机构解决了部分人员短缺问题。鄂尔多斯市财政部门加大补助力度，在编制数额基础上设置了“财政虚拟编制数”，最大限度保障了医院部分医务人员工资，但这对正在发展的医院来说只是杯水车薪。此外，各地反映人才流失严重，特别是旗县级公立医院。一名住院医师需要在上级医师指导下，实践3年才能完成最初级的手术。而刚培养合格的医务人员往往就会因各种原因另谋“高就”。如乌兰察布市察右后旗人民医院为了引进人才、留住人才，旗政府提出研究生学历或副主任医师愿意在旗医院工作，除免费提供公寓一套，工资足月发放外，每年另发8万或10万元奖金，服务满10年公寓归其所有，但也难以招到专业医技人员留旗医院服务患者。
三、建议
（一）加大政策指导，科学使用编制数，实现总量控制，动态调整
虽然各地按照自治区编办出台的《指导意见》中核定标准调整了编制，但从各地情况来看，医院增加编制人数量有限。建议加大对各地的政策指导力度，按照编制数额“从严从紧”的要求，盟市实行总量控制，动态调整各级医疗机构工作人员数。特别是旗县级医院编制标准要按照基本医疗服务和住院床位数两个方面综合考虑，确保人员配比在疾病诊断和治疗过程能够达到二甲水平，与自治区医改规划中旗县级医院至少要有一家达到二甲以上水平相衔接。此外，旗县医院还负担乡镇卫生院业务提高、农村牧区卫生人员培训的工作，建议给予人力物力支持。
（二）制定卫生人才队伍建设规划，实现学科定向培养
旗县（区）医疗资源配置不合理，医疗服务水平普遍较低，高技术人才引不进、留不住等问题制约了旗县（区）医疗资源卫生事业的发展壮大。医技人员与后勤、行政管理人员配置比例不协调，现有卫生资源难以满足群众需求。科学制定医务人员培养计划，采取本地人员定向培养等方式，按照“政府出资支持，教育部门培养，医院定向聘用”的方式尽快完成旗县医院紧缺科室人才建设。
（三）加大政府投入力度，保障医院正常运转
提高公立医院服务水平，需要保障医院基本运行费用。一是加大人员经费投入力度。各地政府在保证编内医务人员工资的同时，应将退休人员经费统一归入社保范围。二是规范财政投入的科学性，避免随意性。项目投入要与实际需求相结合，部分旗县级医院设备陈旧，长期得不到更新换代，建议资金与项目投入注重与实际情况相结合。
（四）后勤纳入社会化管理，提升医院工作质量与效率
医疗、护理和后勤保障是医院正常运行的重点内容。医院通过面向社会统一招标，将保洁、保安、食堂等非核心业务外包给更加专业的公司，通过分工细化提升后勤服务质量和效率，使医务人员致力于更加核心的临床一线工作。将公立医院节约下的编制数运用在医技队伍中，最大限度地解决各级医疗机构医务人员紧缺的问题。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
责任编辑：代建明
一、机构编制基本情况
按照调研安排，共调查了3所城市公立医院，3所旗县级公立医院和2所旗縣级蒙医院，2所妇幼保健院，1所区级公立医院。各公立医院已按2015年自治区编办印发的《内蒙古自治区公立医院机构编制标准指导意见》（以下简称指导意见）核定了工作人员编制。目前公立医院机构均为差额事业单位，隶属于当地卫生计生行政管理部门，财政大多按照人员编制数的70%拨付人员工资。
各级公立医疗机构均按照国家要求内设机构分为综合管理、后勤服务、临床医技三部分。为进一步降低成本，提高后勤服务的质量和效率，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行体制，部分公立医院已将后勤服务机构实行社会化管理。调查地区公立医院均按照《指导意见》设置领导职数，其中临床医技机构的领导由具有专业技术职务的医务人员担任。大部分医院设置院长、书记各1名，其余领导职数按照医院等级设置。部分公立医院院长为本院主要科室专家，在医院科研领域发展上，有一定带头作用。
人员聘用管理方面，三市公立医院均存在自主招聘编外人员情况，聘用人员主要以技术人员为主。究其原因主要是近年来由于医疗业务井喷式的扩张发展，但基于编制限制及财政能力困难等因素，逐年积累形成上述情况。按照调查地区来看，公立医院从业人员中，编内人员仅占医院人员总数的50%左右。从人员结构来看，行政管理人员和工勤人员占总编数的10%-19.8%。卫生技术人员中，个别地区医护比例难以达到1：0.4的标准。
门诊量和床位使用率均出现大幅度变化。随着人们生活水平的提高，特别是健康意识的上升，加之医疗保障报销制度的逐步健全，百姓看病就医倾向于到医疗条件较好的旗县级以上公立医院就诊。因治疗需要，各级公立医院编制床位数不足现象突出，个别地方病床使用率达到120%以上，超负荷运转。门诊量逐步上升，按照2008-2015年数据来看，平均每年增长率均大于5%。
二、存在问题
（一）编制不足，开展业务空间有限
医院应设置的必要科室因为人员编制问题，无法开设，如乌兰察布市察右后旗人民医院的儿科和传染病科。科室设置不全给百姓就医带来了困难，许多人不得不到外地寻医就诊，增加了群众就医负担，也致使这些科室在本地区处于“零”状态建设。按照2015年自治区人民政府出台的《内蒙古自治区全面推开旗县级公立医院综合改革实施方案》要求，“每个旗县（市）重点办好1所公立综合医院和1所蒙医中医医院”，“旗县公立医院看大病、解难症水平明显提升，逐步提高县域内居民就诊率”。科室设置情况是医院服务能力提升的硬性指标，设置不健全，桎梏医院的长期发展。此外，按照相关规定，医院职称数的聘用要按照编制数量比例核定，但部分三甲医院可聘用职称人数远远小于医院拥有职称数。随着医院规模化发展，科室划分逐步细化，接受疑难危重病人越多，治疗工作也越复杂。拥有专业技术职称的医务人员不被聘用，难以带领科室人员开展相关工作。比如：鄂尔多斯市中心医院拥有高级职称（包括正高、副高）人数 370人，被聘用人员仅为138人，所占比例仅为37.3%。这些都为医院业务空间的提高带来了困难。
（二）人员缺乏，医疗工作中存在安全隐患
医护比例失调，应对突发事件能力不够。包头市中心医院一些临床科室护士数量明显偏低，存在夜班仅一名护理人员值班的现象。这导致一旦遇到突发事件，可能出现应急能力的缺陷，暗藏医疗隐患。据了解，其他医院人员不足现象同样存在。有的科室一人身兼数职，工作中会导致疲惫不堪，医疗质量难以提高。
（三）自主招聘现象普遍，同工不同酬凸显
为了解决医务人员匮乏问题，各级医疗机构均自主招聘临时工作人员，这一举措为医院正常的医疗工作开展发挥了巨大的作用。从各地区来看，旗县级公立医院自主招聘人员中，经济财力较好的地方能够实现同工同酬，经济财力较弱的地区，仅能保证绩效考核部分实现同等待遇。而基本工资（财政负担部分）的差距将近2000元，这使得临时聘用人员的队伍极不稳定，遇到条件更好的医疗机构或者能够解决编制身份等问题，临聘人员就会选择离开。
（四）人才流失严重，引进人才困难
作为一个特殊的服务行业，医疗人才队伍建设是医院得以长远发展的重要因素。从各地区来看，各地政府和卫生部门为医疗机构解决了部分人员短缺问题。鄂尔多斯市财政部门加大补助力度，在编制数额基础上设置了“财政虚拟编制数”，最大限度保障了医院部分医务人员工资，但这对正在发展的医院来说只是杯水车薪。此外，各地反映人才流失严重，特别是旗县级公立医院。一名住院医师需要在上级医师指导下，实践3年才能完成最初级的手术。而刚培养合格的医务人员往往就会因各种原因另谋“高就”。如乌兰察布市察右后旗人民医院为了引进人才、留住人才，旗政府提出研究生学历或副主任医师愿意在旗医院工作，除免费提供公寓一套，工资足月发放外，每年另发8万或10万元奖金，服务满10年公寓归其所有，但也难以招到专业医技人员留旗医院服务患者。
三、建议
（一）加大政策指导，科学使用编制数，实现总量控制，动态调整
虽然各地按照自治区编办出台的《指导意见》中核定标准调整了编制，但从各地情况来看，医院增加编制人数量有限。建议加大对各地的政策指导力度，按照编制数额“从严从紧”的要求，盟市实行总量控制，动态调整各级医疗机构工作人员数。特别是旗县级医院编制标准要按照基本医疗服务和住院床位数两个方面综合考虑，确保人员配比在疾病诊断和治疗过程能够达到二甲水平，与自治区医改规划中旗县级医院至少要有一家达到二甲以上水平相衔接。此外，旗县医院还负担乡镇卫生院业务提高、农村牧区卫生人员培训的工作，建议给予人力物力支持。
（二）制定卫生人才队伍建设规划，实现学科定向培养
旗县（区）医疗资源配置不合理，医疗服务水平普遍较低，高技术人才引不进、留不住等问题制约了旗县（区）医疗资源卫生事业的发展壮大。医技人员与后勤、行政管理人员配置比例不协调，现有卫生资源难以满足群众需求。科学制定医务人员培养计划，采取本地人员定向培养等方式，按照“政府出资支持，教育部门培养，医院定向聘用”的方式尽快完成旗县医院紧缺科室人才建设。
（三）加大政府投入力度，保障医院正常运转
提高公立医院服务水平，需要保障医院基本运行费用。一是加大人员经费投入力度。各地政府在保证编内医务人员工资的同时，应将退休人员经费统一归入社保范围。二是规范财政投入的科学性，避免随意性。项目投入要与实际需求相结合，部分旗县级医院设备陈旧，长期得不到更新换代，建议资金与项目投入注重与实际情况相结合。
（四）后勤纳入社会化管理，提升医院工作质量与效率
医疗、护理和后勤保障是医院正常运行的重点内容。医院通过面向社会统一招标，将保洁、保安、食堂等非核心业务外包给更加专业的公司，通过分工细化提升后勤服务质量和效率，使医务人员致力于更加核心的临床一线工作。将公立医院节约下的编制数运用在医技队伍中，最大限度地解决各级医疗机构医务人员紧缺的问题。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
责任编辑：代建明