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摘要1989年2月21日第七届全国人大常委会审议通过的《关于修改〈中华人民共和国进出口商品检验法〉的决定》第二十八条设定了一项重要法律制度——复验制度。这既是保护行政相对人合法权利的一项重要举措,也是出入境检验检疫机构的一项义务,本文就如何认真贯彻落实复验制度,保证复验程序、结果公正、公开、真实、准确进行了相关探讨。
关键词进出口商品 复验制度 检验检疫
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-168-02
《进出口商品复验办法》已于2005年5月16日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过,自2005年10月1日起施行,作为检验检疫部门,该如何贯彻落实这一部门规章,更好地规范进出口商品复验行为,维护对外贸易有关各方的合法权益就显得尤为重要。笔者结合福州检验检疫局成立五年来的实际工作,简要分析进出口商品复验制度,以保证进出口商品复验工作公正、公开、公平的有序开展。
一、《进出口商品复验办法》的立法依据和适用范围
(一)立法依据
进出口商品复验工作,原国家进出口商品检验局1993年6月1日就发布了《进出口商品复验办法》予以规范,可见检验检疫机关对进出口商品复验工作的重视程度。2002年10月1日,修订后的《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称商检法)第二十八条;2005年12月1日实施的《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》(以下简称商检法实施条例)第三十七条均对此进行了规定,所以说制定《进出口商品复验办法》无论从法律上,还是从行政法规上都有着充分的立法依据。
(二)适用范围
一部法律规范的适用范围,主要指在时间上、空间上和内容上等,《进出口商品复验办法》在时间、空间的适用范围已经非常明确了,笔者认为有必要在内容上谈一点观点。由于《进出口商品复验办法》中没有列出具体条款规定进出口商品复验的适用范围,因此在实际工作中有许多同志对《进出口商品复验办法》的适用范围掌握不准,即担心应当受理而没受理的不作为,又担心不应当受理而受理的乱作为。实际上,进出口商品的复验范围是非常明确的,因为上面已经谈到,《进出口商品复验办法》的立法依据是商检法和商检法实施条例,所以进出口商品的复验范围就是:国家商检部门制定、调整必须由商检机构实施检验的进出口商品目录内的商品和商检机构根据国家规定实施抽查检验目录外的进出口商品。需要说明的是动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物的检疫;进出境人员、交通工具、运输设备、行李、货物、邮包等和对国境口岸服务部门的卫生检疫不适用本规定。
二、进出口商品复验的程序
(一)复验申请人
商检法和商检法实施条例规定,进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的可以申请复验;《进出口商品复验办法》规定,进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的,应当按照法律法规的规定申请复验,进口商品的发货人或者出口商品的收货人对商检机构作出的检验结果有异议的,可以参照本办法的有关规定办理。从上述规定可见,进口商品的收货人和出口商品的发货人,法律法规及规章并未明列其中,但这并不等于将进口商品的收货人和出口商品的发货人排除在要求申请复验的权利之外,原因是进出口商品的收货人或者发货人自理报检时完全可以主张其权利,即使不是自理报检而是依据民事法律委托代理人报检的,只要其对检验结果有异议,也同样可以依据民事法律委托代理人申请复验。综上所述,复验申请人的范围是很广泛的,但受理复验申请的商检机构工作人员必须掌握一条原则:复验申请人必须是商检法律关系的主体——行政相对人。
(二)受理复验的商检机构
商检法、商检法实施条例和《进出口商品复验办法》对此有明确规定,受理复验申请的部门是商检机构或者国家质检总局,实际工作中需要注意的是,检验检疫办事处可以受理复验申请,但是必须及时报送上级机关,因为检验检疫办事处是商检机构的派出机构,不是一级行政机关,不具有行政主体资格,不能做出复验结论,只能承办商检机构指派的事项,当事人如果对检验检疫办事处出具的检验结果有异议的,可以通过检验检疫办事处或者直接向检验检疫办事处的派出商检机构申请复验。
(三)复验过程中的期间
《进出口商品复验办法》中对申请复验的期间、复验申请处理的期间、复验工作组组成的期间、申请人对复验工作组成员提出异议和受理复验的商检机构或者国家质检总局作出回避或者不予回避决定的期间、受理复验的商检机构或者国家质检总局作出复验结论的期间等都作出了非常明确的规定,但实际工作中需要注意两点:一是这里所指的期间是自然日,而不是工作日;二是《进出口商品复验办法》中3、5、15、60日内及不超过30日,均包括所明确的日期。
(四)复验的受理和组织实施
笔者认为,各级商检机构受理复验申请的部门最好统一划归到检务部门或者综合业务部门,一个窗口对外有利于统一管理,明确责任和提高办事效率;其次,复验工作组成员既要专家型又要考虑到业务管理型和法律型人员,这有利于科学、规范、公正地作出复验结论;第三,复验样品的确定,实际工作中有许多同志认为,复验样品应当是留样,原因有二:其一,从技术监督的视角来讲,留样的目的之一就是为了解决行政相對人对检验检疫结果有异议时,重新进行制样并实施检验的样品;其二,动植物产品的农残或药残有时仅存在于个别产品之中,同一批次的其他产品可能不会存在,根据规定,报检的该批货物,只要检出农残或药残超标,无论其同一批次的产品是否存在此种情况,均可以判定其整批次不合格,若不检留样,很有可能不会有农残或药残超标的检验结论。但根据《进出口商品复验办法》第七条:“报检人申请复验,应当保证(持)原报检商品的质量、重量、数量符合原检验时的状态,并保留其包装、封识、标志。”第十四条第三款:“核对商品的批次、标记、编号、质量、重量、数量、包装、外观状况,按照复验方案规定取制样品。”第十七条:“在复验过程中抽取的样品,应当按照国家质检总局关于检验样品的有关规定妥善处理。”等规定,复验样品不是留样,而是重新抽样,除非有证据证明,原报检商品失去了原检验时的状态,才能以留样作为复验样品进行检验,做出复验结论。《进出口商品复验办法》之所以做出如此规定,可能是立法者从行政法的合理行政原则考虑,使商检机构作出的复验结论客观、适度、符合理性。
(五)复验是否必须前置
根据《商检法》第二十八条:“进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的,可以向原商检机构或者其上级商检机构以至国家商检部门申请复验,由受理复验的商检机构或者国家商检部门及时作出复验结论。”由此法条规定可见,复验不是申请人依法申请行政复议或依法提起行政诉讼的前置条件,因为我国是成文法国家,法律规范即是国家意志体现,法律规范的表现形式是法律条文,在立法技术上,法律规范在内部结构上由假定(适用的条件)、处理(行为模式)、法律后果三个要素构成,三要素之一的行为模式分为可为模式、应为模式、勿为模式三种,其中可为模式对人们行为的规范是不确定的,它允许人们自由地选择为或不为,在具体条文中常见的用语有:“可以……”、“有权……”、“有……权利”等等,商检法第二十八条的行为模式是可为模式,对这项宪法赋予公民的基本权利,每个公民都有权行使,也有权放弃,当公民无论选择行使或放弃权利的时候,法律都将保障由此产生的合法权益不受侵犯。
三、我国设立进出口商品复验制度的意义
《进出口商品复验办法》第一条就开宗明义阐明了其意义:为了加强进出口商品检验工作,规范进出口商品复验行为,维护对外贸易有关各方的合法权益,短短一句话概括了设立进出口商品复验制度的三个方面意义,其一维护进出口贸易秩序和公共利益;其二监督商检机构,防止行政权力的违法和滥用;其三保护公民、法人或其他组织的合法权益,笔者在此就后两个方面的意义简单作一下阐述,以使我们更全面、准确地理解和认识复验制度。
(一)监督商检机构,防止行政权力的违法和滥用
行政权力与个人权利具有不对等性,在客观上存在易腐性、扩张性,因此必须加强对其监督和制约,在众多监督方式中,行政主体内部的监督是最有效、最直接、最节约行政成本的监督,所以设立进出口商品复验制度,规范复验程序、时限和责任等,既有利于提高检验水平,监督商检机构依法把关,认真施检,防止行政权力的违法或滥用,又可以保证商检机构正确地履行复验职责,及时纠正不当行政行为。
(二)保护公民、法人或其他组织的合法权益
行政相对人在行政法律关系中,对行政行为有监督权、参与权、知情权和要求听证权等,复验就是这些权利之一,由于行政实体法律关系主体双方的权利义务不对等,行政机关具有更多的优越地位,所以为了保护行政相对人的合法权益不受侵犯,赋予行政相对人更多的寻求救济途径,以抗衡和平衡行政实体法律关系中行政机关的优越地位,国家先后于1989年和1999年颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》,在此其间又通过并实施了《中华人民共和国行政处罚法》,这三部法律设定的行政诉讼制度、行政复议制度和行政处罚听证制度,是国家为行政相对人要求救济,维护自己的合法权益不受侵犯的重要法律依据,检验检疫机关的复验制度就是在这些制度框架下的一种具体体现,它既为行政相对人主张权利,要求公正提供了法律依据,又充分说明检验检疫机关科学、求实的执法理念,随着这项制度的落实和不断完善,必将极大地促进检验检疫工作,更好地保护行政相对人的合法权益。
关键词进出口商品 复验制度 检验检疫
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-168-02
《进出口商品复验办法》已于2005年5月16日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过,自2005年10月1日起施行,作为检验检疫部门,该如何贯彻落实这一部门规章,更好地规范进出口商品复验行为,维护对外贸易有关各方的合法权益就显得尤为重要。笔者结合福州检验检疫局成立五年来的实际工作,简要分析进出口商品复验制度,以保证进出口商品复验工作公正、公开、公平的有序开展。
一、《进出口商品复验办法》的立法依据和适用范围
(一)立法依据
进出口商品复验工作,原国家进出口商品检验局1993年6月1日就发布了《进出口商品复验办法》予以规范,可见检验检疫机关对进出口商品复验工作的重视程度。2002年10月1日,修订后的《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称商检法)第二十八条;2005年12月1日实施的《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》(以下简称商检法实施条例)第三十七条均对此进行了规定,所以说制定《进出口商品复验办法》无论从法律上,还是从行政法规上都有着充分的立法依据。
(二)适用范围
一部法律规范的适用范围,主要指在时间上、空间上和内容上等,《进出口商品复验办法》在时间、空间的适用范围已经非常明确了,笔者认为有必要在内容上谈一点观点。由于《进出口商品复验办法》中没有列出具体条款规定进出口商品复验的适用范围,因此在实际工作中有许多同志对《进出口商品复验办法》的适用范围掌握不准,即担心应当受理而没受理的不作为,又担心不应当受理而受理的乱作为。实际上,进出口商品的复验范围是非常明确的,因为上面已经谈到,《进出口商品复验办法》的立法依据是商检法和商检法实施条例,所以进出口商品的复验范围就是:国家商检部门制定、调整必须由商检机构实施检验的进出口商品目录内的商品和商检机构根据国家规定实施抽查检验目录外的进出口商品。需要说明的是动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物的检疫;进出境人员、交通工具、运输设备、行李、货物、邮包等和对国境口岸服务部门的卫生检疫不适用本规定。
二、进出口商品复验的程序
(一)复验申请人
商检法和商检法实施条例规定,进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的可以申请复验;《进出口商品复验办法》规定,进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的,应当按照法律法规的规定申请复验,进口商品的发货人或者出口商品的收货人对商检机构作出的检验结果有异议的,可以参照本办法的有关规定办理。从上述规定可见,进口商品的收货人和出口商品的发货人,法律法规及规章并未明列其中,但这并不等于将进口商品的收货人和出口商品的发货人排除在要求申请复验的权利之外,原因是进出口商品的收货人或者发货人自理报检时完全可以主张其权利,即使不是自理报检而是依据民事法律委托代理人报检的,只要其对检验结果有异议,也同样可以依据民事法律委托代理人申请复验。综上所述,复验申请人的范围是很广泛的,但受理复验申请的商检机构工作人员必须掌握一条原则:复验申请人必须是商检法律关系的主体——行政相对人。
(二)受理复验的商检机构
商检法、商检法实施条例和《进出口商品复验办法》对此有明确规定,受理复验申请的部门是商检机构或者国家质检总局,实际工作中需要注意的是,检验检疫办事处可以受理复验申请,但是必须及时报送上级机关,因为检验检疫办事处是商检机构的派出机构,不是一级行政机关,不具有行政主体资格,不能做出复验结论,只能承办商检机构指派的事项,当事人如果对检验检疫办事处出具的检验结果有异议的,可以通过检验检疫办事处或者直接向检验检疫办事处的派出商检机构申请复验。
(三)复验过程中的期间
《进出口商品复验办法》中对申请复验的期间、复验申请处理的期间、复验工作组组成的期间、申请人对复验工作组成员提出异议和受理复验的商检机构或者国家质检总局作出回避或者不予回避决定的期间、受理复验的商检机构或者国家质检总局作出复验结论的期间等都作出了非常明确的规定,但实际工作中需要注意两点:一是这里所指的期间是自然日,而不是工作日;二是《进出口商品复验办法》中3、5、15、60日内及不超过30日,均包括所明确的日期。
(四)复验的受理和组织实施
笔者认为,各级商检机构受理复验申请的部门最好统一划归到检务部门或者综合业务部门,一个窗口对外有利于统一管理,明确责任和提高办事效率;其次,复验工作组成员既要专家型又要考虑到业务管理型和法律型人员,这有利于科学、规范、公正地作出复验结论;第三,复验样品的确定,实际工作中有许多同志认为,复验样品应当是留样,原因有二:其一,从技术监督的视角来讲,留样的目的之一就是为了解决行政相對人对检验检疫结果有异议时,重新进行制样并实施检验的样品;其二,动植物产品的农残或药残有时仅存在于个别产品之中,同一批次的其他产品可能不会存在,根据规定,报检的该批货物,只要检出农残或药残超标,无论其同一批次的产品是否存在此种情况,均可以判定其整批次不合格,若不检留样,很有可能不会有农残或药残超标的检验结论。但根据《进出口商品复验办法》第七条:“报检人申请复验,应当保证(持)原报检商品的质量、重量、数量符合原检验时的状态,并保留其包装、封识、标志。”第十四条第三款:“核对商品的批次、标记、编号、质量、重量、数量、包装、外观状况,按照复验方案规定取制样品。”第十七条:“在复验过程中抽取的样品,应当按照国家质检总局关于检验样品的有关规定妥善处理。”等规定,复验样品不是留样,而是重新抽样,除非有证据证明,原报检商品失去了原检验时的状态,才能以留样作为复验样品进行检验,做出复验结论。《进出口商品复验办法》之所以做出如此规定,可能是立法者从行政法的合理行政原则考虑,使商检机构作出的复验结论客观、适度、符合理性。
(五)复验是否必须前置
根据《商检法》第二十八条:“进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的,可以向原商检机构或者其上级商检机构以至国家商检部门申请复验,由受理复验的商检机构或者国家商检部门及时作出复验结论。”由此法条规定可见,复验不是申请人依法申请行政复议或依法提起行政诉讼的前置条件,因为我国是成文法国家,法律规范即是国家意志体现,法律规范的表现形式是法律条文,在立法技术上,法律规范在内部结构上由假定(适用的条件)、处理(行为模式)、法律后果三个要素构成,三要素之一的行为模式分为可为模式、应为模式、勿为模式三种,其中可为模式对人们行为的规范是不确定的,它允许人们自由地选择为或不为,在具体条文中常见的用语有:“可以……”、“有权……”、“有……权利”等等,商检法第二十八条的行为模式是可为模式,对这项宪法赋予公民的基本权利,每个公民都有权行使,也有权放弃,当公民无论选择行使或放弃权利的时候,法律都将保障由此产生的合法权益不受侵犯。
三、我国设立进出口商品复验制度的意义
《进出口商品复验办法》第一条就开宗明义阐明了其意义:为了加强进出口商品检验工作,规范进出口商品复验行为,维护对外贸易有关各方的合法权益,短短一句话概括了设立进出口商品复验制度的三个方面意义,其一维护进出口贸易秩序和公共利益;其二监督商检机构,防止行政权力的违法和滥用;其三保护公民、法人或其他组织的合法权益,笔者在此就后两个方面的意义简单作一下阐述,以使我们更全面、准确地理解和认识复验制度。
(一)监督商检机构,防止行政权力的违法和滥用
行政权力与个人权利具有不对等性,在客观上存在易腐性、扩张性,因此必须加强对其监督和制约,在众多监督方式中,行政主体内部的监督是最有效、最直接、最节约行政成本的监督,所以设立进出口商品复验制度,规范复验程序、时限和责任等,既有利于提高检验水平,监督商检机构依法把关,认真施检,防止行政权力的违法或滥用,又可以保证商检机构正确地履行复验职责,及时纠正不当行政行为。
(二)保护公民、法人或其他组织的合法权益
行政相对人在行政法律关系中,对行政行为有监督权、参与权、知情权和要求听证权等,复验就是这些权利之一,由于行政实体法律关系主体双方的权利义务不对等,行政机关具有更多的优越地位,所以为了保护行政相对人的合法权益不受侵犯,赋予行政相对人更多的寻求救济途径,以抗衡和平衡行政实体法律关系中行政机关的优越地位,国家先后于1989年和1999年颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》,在此其间又通过并实施了《中华人民共和国行政处罚法》,这三部法律设定的行政诉讼制度、行政复议制度和行政处罚听证制度,是国家为行政相对人要求救济,维护自己的合法权益不受侵犯的重要法律依据,检验检疫机关的复验制度就是在这些制度框架下的一种具体体现,它既为行政相对人主张权利,要求公正提供了法律依据,又充分说明检验检疫机关科学、求实的执法理念,随着这项制度的落实和不断完善,必将极大地促进检验检疫工作,更好地保护行政相对人的合法权益。