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摘 要:由于农业水资源产权界定难度很大,大多数农业水资源属于公共池塘资源,具有使用非排他性和消费竞争性,容易产生“拥挤性”使用,造成“公共地悲剧”,因此,保护农业水资源必须进行集体合作;然而,由于保护主体多样,每一主体的地位和关注目标不同,在保护水资源中的成本和收益也不相同,从而构成了主体行为动因与逻辑的复杂性;本文从宏观主体-中央政府、中观主体-地方政府、微观主体-农户三个层面分析各自的利益取向和行为逻辑;并结合我国实际,提出保护农业水资源的激励对策。
关键词:农业;水资源保护;主体行为
中图分类号:F323.213 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)02-0040-05
一、农业水资源保护的主体结构与作为
(一)主体结构
从所有者角度分析,2002年修订的新《水法》第三条规定“水资源属于国家所有,即全民所有。农村集体经济组织所有的池塘、水库中的水属于集体所有。”可见,农业水资源所有者分为国家和集体两种。
从使用者角度分析,有代表国家的中央政府,有各级地方政府,有各种农业企业,也有农户等。
从管理者角度分析,《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”第十三条规定:“国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”可见,农业水资源管理者包括中央政府、地方政府及其各级管理部门。
可见,农业水资源保护主体结构是复杂的。但从我国的实际情况分析,在农业水资源利用与管理中最为重要、最为积极的力量是中央政府、地方政府、农村集体和农户。由于村民委员会、农村集体是由农户组成,按1998年实行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会是农民利益的代表。因此,本文把农业水资源保护的主体结构分为三个主要层次,即宏观主体-中央政府、中观主体-地方政府、微观主体-农户。
(二)主体作为
中央政府、地方政府和农户在保护农业水资源中都具有重要的作为,他们的作为不可或缺,但由于他们的主体身份不同,地位不同,职能不同,因此,他们的作为方式也不一样。
1.宏观主体-中央政府的作为。中央机关掌握核心权力,其政令具有强制性,作用是全国性的。中央政府的政策、法令、规章制度、教育引导方式等对农业水资源保护都有直接影响,同时政府确立的经济发展模式、行政行为又间接影响下级政府和农户。因此,中央政府行为在保护农业水资源中处于主导地位。
中央政府的作为主要有以下几方面:第一,农业水资源保护的政策制定与实施;第二,为保护农业水资源提供援助与补贴;第三,农业水资源管理的体制与机制创建;第四,农业水资源利用的监督与检查;第五,农业水利工程建设投入。第六,激励农业水资源保护技术创新。
2.中观主体—地方政府的作为。根据我国《宪法》和《地方组织法》的规定,各级地方政府是国家权力机关在地方的执行机关,负责组织和管理本地区的行政事务。
地方政府的作为主要有以下几方面:第一,负责对行政区内农业水资源的管理和监督工作;第二,负责本行政区内农业水资源开发、利用、节约和保护工作;第三,领导行政区内灌溉、排涝、水土保持工作;第四,组织行政区内农村水利工程建设;第五,编制行政区内农业水资源利用规划;第六,进行农业水资源保护和水利建设动员和投入。
3.微观主体-农户的作为。本文所指的农户是以婚姻、血缘关系为纽带组成的完全或部分从事农业生产的农村家庭。20世纪80年代我国农村突破了人民公社“三级所有,队为基础”的体制,以农户为单元,实行家庭联产承包责任制,从而农户成为我国农业生产最基本、最直接的单元,也是农业水资源利用的微观主体。
因为农户是农业生产的主体,因此农户是农业水资源的主要使用者。农户的作为主要有以下几方面:第一,使用节水设备与技术,集约利用农业水资源;第二,进行农田水利建设;第三,参与农业水资源管理;第四,保护农业水资源环境;第五,进行水土保持。
二、农业水资源保护主体的利益取向与行为逻辑
(一)利益取向的差别分析
“利益导向是一定的功利原则和价值标准在人的利益活动中的具体化,它指导利益主体按照历史必然性要求采取最有价值的行为方向与行为路线,规范和引导人们在利益追求中趋利避害。”[1]因此,为了更好地对保护农业水资源主体的激励,首先应分析其主体行为利益。中央政府、地方政府、农户都是利益主体,他们保护农业水资源的动力,就来源于其主体利益的实现。研究农业水资源保护问题,主体利益及其实现是一个基本的问题。对利益的追求是人类发展的动力,是可持续发展之源,也是不可持续问题难以解决的症结所在。离开了主体利益分析,可能一切问题都无从谈起。
1.中央政府的利益取向。中央政府的利益取向就是国家利益,它不但要考虑区域、农村、农户的利益,也要考虑全国、城市、全体人民的利益,不仅考虑经济的发展,而且要考虑到社会的稳定,中央政府是从国家长治久安、社会和经济的和谐发展、综合国力提高的全局的战略高度,去对待农业水资源问题,因此,中央政府保护农业水资源的利益取向是全局的。
2.地方政府的利益取向。与中央政府相比,地方政府有其自身的特点:(1)权限的双重性,即一方面是执行中央政府的职能,完成中央政府的部署;另一方面享有领导地方的权利,以实现地区社会经济发展目标为基本内容。(2)利益取向的双重性,即地方政府在中央政府的领导下,必须体现国家的整体利益要求,但同时,地方政府又要在以大局为重的前提下去争取地区利益的实现。地方政府的上述特点导致地方政府在利益取向是双重性的,既有以全局利益为取向的,又有以地方利益为取向的,这就使地方政府在保护农业水资源的行动上与中央政府可能一致,也可能出现分歧。
3.农户的利益取向。农户从事一定的经济活动要有一定的利益动机,缺乏动力机制的推动,农户对外部信号就不会或不愿作出反应。农村实行家庭联产承包责任制,打破了农村经济的传统格局,农户作为农村中的基本生产单位,已经确立了农户在经济上的独立权和自主权。随着农村经济改革的市场化发展,农户存在着尽可能增加自身利益的愿望和动机,其行为目标是效用最大化。每一经济主体从事经济活动都有自己的责利观,作为微观农业投入主体的农户,其保护农业水资源的责利观显著不同于作为宏观的中央政府或中观的地方政府,对农户而言,保护农业水资源是维持生计和获得利益的一种手段,因此,农户在保护农业水资源上的利益取向是个体的。
(二)行为逻辑的差别
农业水资源保护是一个典型意义上的奥尔森式的集体行动,但集体行动有时存在个人理性与集体理性的悖论。因此,必须对保护农业水资源的行为逻辑进行分析。
1.中央政府的行为逻辑。中央政府在保护农业水资源上有成本也有收益。成本方面一般可分为直接成本和间接成本。直接成本是指中央政府采取保护农业水资源的行动,如实施农田水利工程、进行农业水资源规划、农业水资源治理、实行水资源用途管制、制定农业水资源保护法规条例、执行农业水资源保护政策等直接支付的费用;间接成本主要是指实行农业水资源保护政策影响其他产业发展,制约某些产业发展速度,中央政府财政收入下降等。中央政府在保护农业水资源方面的收益,也可分成直接收益和间接收益:直接收益包括因保护农业水资源促进了农业生产特别是粮食增长,使粮食产量增加和食物安全;间接收益包括生态环境改善、食物安全保障对国民经济其他部门的促进作用以及由此而带来的政府支持率上升、社会安定。
在保护农业水资源方面的得与失面前中央政府如何决策?两利相权取其重,两害相权取其轻。中国是世界上13个贫水国之一,人均水资源占有量只有世界人均水平的l/4。农业水资源关系到农业生产基础的稳定,保护农业水资源直接关系到食物安全,食物安全又关系到社会的稳定,如果不保护好农业水资源,中国的粮食安全和社会稳定就无法得到保证。因此,从理性出发,保护农业水资源是中央政府所遵循的行为逻辑,有很强的意愿。
2.地方政府的行为逻辑。地方政府是一个经济人、政治人、道德人的集合体。在向市场经济体制的转轨过程中,中央赋予了地方以相对独立的经济管理自主权,于是地方政府的利益主体地位逐渐凸出,其隐性的经济人特性走势趋强。其中最为显著的事实是,放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施,使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任,其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到了相应的拓展。因此,在转轨时期的中央与地方关系中,强化了地方政府经济人特性,造成了地方政府在利益上与中央博弈的可能。[2]
地方政府在保护农业水资源上同样有成本与收益的问题,成本方面既包括地方政府执行国家政策、采取农业水资源保护、兴修水利工程等行动所花费的直接成本,也包括地方政府因为保护农业水资源而限制某些企业发展所带来的地方财政收入的减少,后者构成地方政府的间接成本;地方政府的收益包括生态环境改善,也包括因执行国家政策所带来的政治安全和荣誉收益,当然,执行国家政策而免受的惩罚也可列入收益之内。地方政府要博得上级政府的赏识与当地群众的拥护,在其行为的选择上必然衡量“政绩利益的最大化”。因此,地方政府保护农业水资源的行为取决于比较利益,对其需要进行激励与约束。
3.农户的行为逻辑。农户的特征可以用理性的经济人来概括。诺贝尔经济学奖获得者西奥多•舒尔茨在《改造传统农业》中指出,过去人们所指责的传统农业中小农愚昧落后,经济行为缺乏理性的观点是错误的,这种观点是一种幼稚的文化差别论。他进而指出在考虑成本、利润及各种风险时,农民都是很会盘算的生意人。也就是说,农民是在现有的条件下最大限度地利用可图的生产机会和资源的人。
农户作为“理性人”,他们的行为选择是由比较收益最大化决定的。农户在保护农业水资源方面的直接成本有:农田水利投入、节水保水措施、劳动力投入等;间接成本有:因为保护农业水资源的经济投入和劳动力投入,影响农户其他方面的投入而减少的收入;直接收益有:农产品产量的增长、劳动力生产率提高带来的收益;间接收益有:由于改善水资源条件使农产品品质提高而带来的收益、水环境改善的生态效益。农户作为理性经济人,会在资金投入和劳动力投入中进行收益比较,如果比较收益低,会将资金和劳动力由农田水利投入转向其他领域,只有在比较收益合理状态,农户才能采取保护农业水资源的行为。[3]
三、农业水资源保护主体间博弈分析
(一)中央政府与地方政府的博弈
在水资源保护上,中央政府作为公共产品政策的制订者、组织者和资金提供者,其目标是实现效用最大化(财政收入最大化和社会福利、公共产品供给最大化),约束条件是财政负担能力;地方政府以上级对其政绩的评价达到最优和从中央政府最大限度地取得资金为基本施政方向。[4]
中央政府在财力一定的情况下,不可能对农业水资源领域进行全额投资,而且,中央政府认为,在实行财政包干体制后,地方政府在区域性的水资源保护上有更多的投资责任。然而,地方政府在投资权限扩大的情况下,有理由根据地方财政收入最大化这一目标函数进行投资选择,由于农业水资源投入周期长、比较利益低,因此,在地方政府的投资优先序中,也就排在了后面。现实的情况是:中央政府制定政策以调动政府政府的积极性,但地方政府往往利用自身的信息优势,以“软化”中央政府的政策。这样,中央政府与地方政府的博弈准则是:中央政府希望在中央投入一定的情况下,通过政策激励地方政府对水资源保护投入更多;地方政府则希望中央财政投入有更多的投入,而地方政府投入的少些。
中央政府为了达到自己的目标,往往是寄希望于政策的制定与监督。然而,由于农业水资源保护委托-代理链过长、代理层级多、信息不对称,地方政府处于博弈的优势,在实际工作中地方政府往往夸大本地区农业水资源保护的需求,争取中央的投入,同时夸大地方政府的投入,争取业绩,这两方面逐级上报,逐级“加水”,使中央政府得到的信息极不对称。有些地方政府的农业水资源保护投入,是为了得到上级政府的投入而进行的“配套”,因此,中央政府与地方政府的博弈有“智猪博弈”的特征。
(二)地方政府与农民的博弈
取消农业税后,地方政府(尤其乡镇政府)在农业上的直接收入减少,增加了保护水资源投资的负担。有些地方政府近几年极力推崇农业水利设施与工程“市场化”解决方案,通过承包、拍卖、股份改革,实施谁用水谁付费,目的是弥补地方政府投入的不足,把本应地方政府承担的投入转嫁给了农业用水者(主要是农户)。从近几年的实际情况看也是这样,农户的用水成本普遍增加,实质上存在地方政府与农户博弈。
农户为了能争取到地方政府的投入,在博弈过程中往往会采取保持短缺或部分短缺的策略,作为向地方政府要价的理由,因为他们知道,如果农户自己兴修水利而满足需要,则地方政府不会另外投资。如果农业所需要的水资源不能满足,则地方政府可能会有投资。因此,等靠是农户与地方政府博弈中的策略。因此,地方政府与农民都想让对方多投入,而自己少投入,这是他们的博弈原则。
(三)农户与农户的博弈
有很多人在分析农户与农户的关系时利用囚徒困境博弈,推导出“公地悲剧”的结论。笔者认为在保护农业水资源上农户可能“拥挤性使用”,也可能形成合作,即可能出现负和博弈或零和博弈,也能出现正和博弈,关键在于组织状况。
1.无组织状态:负和博弈(零和博弈)。如果没有政府组织或农民合作组织(自我组织)的出面协调,没有规章制度,农户处于无组织的状态,可能会出现负和博弈或零和博弈。[5]因为农业水资源使用很难排他或排他的成本非常高,由于存在个人理性与集体理性的差异,农民搭便车和机会主义的选择就是理性之举了。在无组织无政府的情况下,农户在保护水资源上会出现两种结果,一是负和博弈,即人人都不保护,而是拥挤性使用,最后水资源短缺,人人都受损失;二是零和博弈,即保护者得不到补偿,搭便车者不付费,造成不公平。正是这种集体行动的逻辑困境,阻碍了农民在保护农业水资源上的劳动和资金投入。
2.有组织状态:正和博弈。在政府或农户合作组织(自我组织)的组织安排下,农户可以在水资源的保护上达成共识、进行合作。[5]因为:第一,在农村社会中人口流动少,范围小,农民的生活局限于村庄,在村庄生产、生活和实现人生的价值,农民对村庄的预期长远,宗族组织和村庄舆论的力量强大,可以有效地边缘化不合作者,使他们在日后的生活中产生信任危机,因此不合作者很少;第二,水资源使用者的数量集中、分布相对固定,农民居住在某一特定区域,人口规模变动不大,他们之间也彼此熟悉,水资源的使用者的人数和范围边界一般都能被清晰的界定;第三,每一个农户的策略行为及其结果都是可以被长期相互观察的。农户是否遵循大家共同遵守的规则,也都是明确的。第四,农户使用水资源是年复一年的,是重复博弈,对投入与产出的关系也比较清楚,会产生信息链接和共享,改变个体农民双方的策略行为,变不合作为合作,逐渐认识到合作则双赢,不合作则亏损,使农民个体产生反思和合作理性思维,认知合作博弈的重要性。因此,有组织状态农户的使用策略更接近于长期合作动态博弈,是“讨价还价”的形式,而不是像“囚徒困境”那样的非合作静态博弈。
四、农业水资源保护主体行为的激励
如何把庇古为代表的政府管理理论与以科斯为代表的市场理论结合起来解决水资源保护中的市场失灵与政府失灵问题,是研究中的重要问题。[6]因为农业水资源具有外部性和非排他性,存在着“市场失灵”,需要政府干预与管理,但农业水资源保护设施与工程建设与使用中又存在“政府失灵”,也需要市场机制的引导,因此,对农业水资源保护主体的激励需要行政与市场功能的整合与相辅相成的应用。
(一)行政激励
行政激励是指用法规、制度、政策的手段提高农业水资源保护主体的积极性。因为中央政府制定的法规、政策与执行力有积极的引导与约束作用,因此中央政府在农业水资源保护主体激励中应发挥主导地位,实施行政激励主要应做好以下几方面的工作:第一,完善制度,明确责任,加强监督。明确界定中央政府、各级地方政府在农业水资源保护中的权利和责任、指标与任务,以政策的力量提高各级地方政府的积极性,以制度形式保证它们能够各司其职、各负其责。第二,完善政绩考评体系,中央政府和地方政府在水资源保护上的博弈很大程度源于政绩考评体系的不合理,通过建立任期目标责任,激励地方政府。第三,建立地方政府财权与事权的统一政策,中央政府投资全国性的农业水资源保护工程,地方政府投资地方性的工程,划分各级政府的财权与事权范围,使地方政府的财政收入与支出能力一致。第四,改进农业水资源管理体制,建立有利于农业水资源利用与保护的管理体制。第五,建立多元化的农业水资源保护投入机制,引导民间资本和企业资本投资,强化政府投资的乘数效应,采取不同的融资模式,把水利产业资金、社会资本和BOT等模式相结合,提高投资者的积极性。
(二)市场激励
目前应推进以下几方面的工作:第一,完善农业水权,建立农业水权市场。应推行农业水资源所有权与使用权的分离,建立水权市场,激励节水与保水的积极性。第二,农业水资源保护工程的市场化投资。推行农业水利工程产权改革,按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,通过股份制促进农户与政府的合作,形成多元投资局面。第三,形成合理的农业水价机制。由于我国长期农业水价没有体现资源价值属性,没有发挥价格的调节作用,考虑到我国农产品生产成本问题,应推行差别农业水价,在合理用水范围内实行低价制,而超量用水则实行高价制。
参考文献:
[1] 西奥多•舒尔茨.改造传统农业[M].北京:商务印书馆,1999:23.
[2] 赵全军.中央与地方政府及地方政府间利益关系分析[J].行政论坛,2002(3):2-6.
[3] 高明.论自然资源集约利用与经济技术政策[J].生态经济,2006(2):33-37.
[4] 黄守宏.论市场经济条件下农业的基础地位[J].经济研究,1994(1):24-30.
[5] 斯蒂格利茨.经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2001:53.
[6] S.POPKINOPKIN.The rational peasant:The political economy of rural society in vietam[M].Berkeley,1979:39.
The Subject in the Protection of Water Resources in Agriculture and Analysis of the Logic of Its Behavior
GAO Ming1,2
(1.School of Public & Management,Fuzhou University,Fuzhou ,Fujian 350002;
2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen ,Fujian 361005,China)
Abstract:By the high difficulty of delimitation of the property rights of the water resources in agriculture and most of the water resources in agriculture belong to public resources in the bond, its trait is non-exclusiveness and expense competitiveness,it may be easy to engender crowded in use.Therefore,the protection of agricultural water resources must be collective cooperation.However,because of the variety of the subject protection,the different status and the goals,and the costs are not the same with the benefits in the protection of water resources,so they cause the complexity constituting in the main acts motive and the logic. The thesis analyses the benefit orientation and behavior of logic respectively in the three aspects as the subject of macroeconomic-central government,meso-subject-local government and the microcosmic subject-farmer.It also put forward some incentive measures to protect water resources in the light of China’s reality.
Key words: agriculture;water resources protection;behavior of the subject
关键词:农业;水资源保护;主体行为
中图分类号:F323.213 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)02-0040-05
一、农业水资源保护的主体结构与作为
(一)主体结构
从所有者角度分析,2002年修订的新《水法》第三条规定“水资源属于国家所有,即全民所有。农村集体经济组织所有的池塘、水库中的水属于集体所有。”可见,农业水资源所有者分为国家和集体两种。
从使用者角度分析,有代表国家的中央政府,有各级地方政府,有各种农业企业,也有农户等。
从管理者角度分析,《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”第十三条规定:“国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”可见,农业水资源管理者包括中央政府、地方政府及其各级管理部门。
可见,农业水资源保护主体结构是复杂的。但从我国的实际情况分析,在农业水资源利用与管理中最为重要、最为积极的力量是中央政府、地方政府、农村集体和农户。由于村民委员会、农村集体是由农户组成,按1998年实行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会是农民利益的代表。因此,本文把农业水资源保护的主体结构分为三个主要层次,即宏观主体-中央政府、中观主体-地方政府、微观主体-农户。
(二)主体作为
中央政府、地方政府和农户在保护农业水资源中都具有重要的作为,他们的作为不可或缺,但由于他们的主体身份不同,地位不同,职能不同,因此,他们的作为方式也不一样。
1.宏观主体-中央政府的作为。中央机关掌握核心权力,其政令具有强制性,作用是全国性的。中央政府的政策、法令、规章制度、教育引导方式等对农业水资源保护都有直接影响,同时政府确立的经济发展模式、行政行为又间接影响下级政府和农户。因此,中央政府行为在保护农业水资源中处于主导地位。
中央政府的作为主要有以下几方面:第一,农业水资源保护的政策制定与实施;第二,为保护农业水资源提供援助与补贴;第三,农业水资源管理的体制与机制创建;第四,农业水资源利用的监督与检查;第五,农业水利工程建设投入。第六,激励农业水资源保护技术创新。
2.中观主体—地方政府的作为。根据我国《宪法》和《地方组织法》的规定,各级地方政府是国家权力机关在地方的执行机关,负责组织和管理本地区的行政事务。
地方政府的作为主要有以下几方面:第一,负责对行政区内农业水资源的管理和监督工作;第二,负责本行政区内农业水资源开发、利用、节约和保护工作;第三,领导行政区内灌溉、排涝、水土保持工作;第四,组织行政区内农村水利工程建设;第五,编制行政区内农业水资源利用规划;第六,进行农业水资源保护和水利建设动员和投入。
3.微观主体-农户的作为。本文所指的农户是以婚姻、血缘关系为纽带组成的完全或部分从事农业生产的农村家庭。20世纪80年代我国农村突破了人民公社“三级所有,队为基础”的体制,以农户为单元,实行家庭联产承包责任制,从而农户成为我国农业生产最基本、最直接的单元,也是农业水资源利用的微观主体。
因为农户是农业生产的主体,因此农户是农业水资源的主要使用者。农户的作为主要有以下几方面:第一,使用节水设备与技术,集约利用农业水资源;第二,进行农田水利建设;第三,参与农业水资源管理;第四,保护农业水资源环境;第五,进行水土保持。
二、农业水资源保护主体的利益取向与行为逻辑
(一)利益取向的差别分析
“利益导向是一定的功利原则和价值标准在人的利益活动中的具体化,它指导利益主体按照历史必然性要求采取最有价值的行为方向与行为路线,规范和引导人们在利益追求中趋利避害。”[1]因此,为了更好地对保护农业水资源主体的激励,首先应分析其主体行为利益。中央政府、地方政府、农户都是利益主体,他们保护农业水资源的动力,就来源于其主体利益的实现。研究农业水资源保护问题,主体利益及其实现是一个基本的问题。对利益的追求是人类发展的动力,是可持续发展之源,也是不可持续问题难以解决的症结所在。离开了主体利益分析,可能一切问题都无从谈起。
1.中央政府的利益取向。中央政府的利益取向就是国家利益,它不但要考虑区域、农村、农户的利益,也要考虑全国、城市、全体人民的利益,不仅考虑经济的发展,而且要考虑到社会的稳定,中央政府是从国家长治久安、社会和经济的和谐发展、综合国力提高的全局的战略高度,去对待农业水资源问题,因此,中央政府保护农业水资源的利益取向是全局的。
2.地方政府的利益取向。与中央政府相比,地方政府有其自身的特点:(1)权限的双重性,即一方面是执行中央政府的职能,完成中央政府的部署;另一方面享有领导地方的权利,以实现地区社会经济发展目标为基本内容。(2)利益取向的双重性,即地方政府在中央政府的领导下,必须体现国家的整体利益要求,但同时,地方政府又要在以大局为重的前提下去争取地区利益的实现。地方政府的上述特点导致地方政府在利益取向是双重性的,既有以全局利益为取向的,又有以地方利益为取向的,这就使地方政府在保护农业水资源的行动上与中央政府可能一致,也可能出现分歧。
3.农户的利益取向。农户从事一定的经济活动要有一定的利益动机,缺乏动力机制的推动,农户对外部信号就不会或不愿作出反应。农村实行家庭联产承包责任制,打破了农村经济的传统格局,农户作为农村中的基本生产单位,已经确立了农户在经济上的独立权和自主权。随着农村经济改革的市场化发展,农户存在着尽可能增加自身利益的愿望和动机,其行为目标是效用最大化。每一经济主体从事经济活动都有自己的责利观,作为微观农业投入主体的农户,其保护农业水资源的责利观显著不同于作为宏观的中央政府或中观的地方政府,对农户而言,保护农业水资源是维持生计和获得利益的一种手段,因此,农户在保护农业水资源上的利益取向是个体的。
(二)行为逻辑的差别
农业水资源保护是一个典型意义上的奥尔森式的集体行动,但集体行动有时存在个人理性与集体理性的悖论。因此,必须对保护农业水资源的行为逻辑进行分析。
1.中央政府的行为逻辑。中央政府在保护农业水资源上有成本也有收益。成本方面一般可分为直接成本和间接成本。直接成本是指中央政府采取保护农业水资源的行动,如实施农田水利工程、进行农业水资源规划、农业水资源治理、实行水资源用途管制、制定农业水资源保护法规条例、执行农业水资源保护政策等直接支付的费用;间接成本主要是指实行农业水资源保护政策影响其他产业发展,制约某些产业发展速度,中央政府财政收入下降等。中央政府在保护农业水资源方面的收益,也可分成直接收益和间接收益:直接收益包括因保护农业水资源促进了农业生产特别是粮食增长,使粮食产量增加和食物安全;间接收益包括生态环境改善、食物安全保障对国民经济其他部门的促进作用以及由此而带来的政府支持率上升、社会安定。
在保护农业水资源方面的得与失面前中央政府如何决策?两利相权取其重,两害相权取其轻。中国是世界上13个贫水国之一,人均水资源占有量只有世界人均水平的l/4。农业水资源关系到农业生产基础的稳定,保护农业水资源直接关系到食物安全,食物安全又关系到社会的稳定,如果不保护好农业水资源,中国的粮食安全和社会稳定就无法得到保证。因此,从理性出发,保护农业水资源是中央政府所遵循的行为逻辑,有很强的意愿。
2.地方政府的行为逻辑。地方政府是一个经济人、政治人、道德人的集合体。在向市场经济体制的转轨过程中,中央赋予了地方以相对独立的经济管理自主权,于是地方政府的利益主体地位逐渐凸出,其隐性的经济人特性走势趋强。其中最为显著的事实是,放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施,使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任,其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到了相应的拓展。因此,在转轨时期的中央与地方关系中,强化了地方政府经济人特性,造成了地方政府在利益上与中央博弈的可能。[2]
地方政府在保护农业水资源上同样有成本与收益的问题,成本方面既包括地方政府执行国家政策、采取农业水资源保护、兴修水利工程等行动所花费的直接成本,也包括地方政府因为保护农业水资源而限制某些企业发展所带来的地方财政收入的减少,后者构成地方政府的间接成本;地方政府的收益包括生态环境改善,也包括因执行国家政策所带来的政治安全和荣誉收益,当然,执行国家政策而免受的惩罚也可列入收益之内。地方政府要博得上级政府的赏识与当地群众的拥护,在其行为的选择上必然衡量“政绩利益的最大化”。因此,地方政府保护农业水资源的行为取决于比较利益,对其需要进行激励与约束。
3.农户的行为逻辑。农户的特征可以用理性的经济人来概括。诺贝尔经济学奖获得者西奥多•舒尔茨在《改造传统农业》中指出,过去人们所指责的传统农业中小农愚昧落后,经济行为缺乏理性的观点是错误的,这种观点是一种幼稚的文化差别论。他进而指出在考虑成本、利润及各种风险时,农民都是很会盘算的生意人。也就是说,农民是在现有的条件下最大限度地利用可图的生产机会和资源的人。
农户作为“理性人”,他们的行为选择是由比较收益最大化决定的。农户在保护农业水资源方面的直接成本有:农田水利投入、节水保水措施、劳动力投入等;间接成本有:因为保护农业水资源的经济投入和劳动力投入,影响农户其他方面的投入而减少的收入;直接收益有:农产品产量的增长、劳动力生产率提高带来的收益;间接收益有:由于改善水资源条件使农产品品质提高而带来的收益、水环境改善的生态效益。农户作为理性经济人,会在资金投入和劳动力投入中进行收益比较,如果比较收益低,会将资金和劳动力由农田水利投入转向其他领域,只有在比较收益合理状态,农户才能采取保护农业水资源的行为。[3]
三、农业水资源保护主体间博弈分析
(一)中央政府与地方政府的博弈
在水资源保护上,中央政府作为公共产品政策的制订者、组织者和资金提供者,其目标是实现效用最大化(财政收入最大化和社会福利、公共产品供给最大化),约束条件是财政负担能力;地方政府以上级对其政绩的评价达到最优和从中央政府最大限度地取得资金为基本施政方向。[4]
中央政府在财力一定的情况下,不可能对农业水资源领域进行全额投资,而且,中央政府认为,在实行财政包干体制后,地方政府在区域性的水资源保护上有更多的投资责任。然而,地方政府在投资权限扩大的情况下,有理由根据地方财政收入最大化这一目标函数进行投资选择,由于农业水资源投入周期长、比较利益低,因此,在地方政府的投资优先序中,也就排在了后面。现实的情况是:中央政府制定政策以调动政府政府的积极性,但地方政府往往利用自身的信息优势,以“软化”中央政府的政策。这样,中央政府与地方政府的博弈准则是:中央政府希望在中央投入一定的情况下,通过政策激励地方政府对水资源保护投入更多;地方政府则希望中央财政投入有更多的投入,而地方政府投入的少些。
中央政府为了达到自己的目标,往往是寄希望于政策的制定与监督。然而,由于农业水资源保护委托-代理链过长、代理层级多、信息不对称,地方政府处于博弈的优势,在实际工作中地方政府往往夸大本地区农业水资源保护的需求,争取中央的投入,同时夸大地方政府的投入,争取业绩,这两方面逐级上报,逐级“加水”,使中央政府得到的信息极不对称。有些地方政府的农业水资源保护投入,是为了得到上级政府的投入而进行的“配套”,因此,中央政府与地方政府的博弈有“智猪博弈”的特征。
(二)地方政府与农民的博弈
取消农业税后,地方政府(尤其乡镇政府)在农业上的直接收入减少,增加了保护水资源投资的负担。有些地方政府近几年极力推崇农业水利设施与工程“市场化”解决方案,通过承包、拍卖、股份改革,实施谁用水谁付费,目的是弥补地方政府投入的不足,把本应地方政府承担的投入转嫁给了农业用水者(主要是农户)。从近几年的实际情况看也是这样,农户的用水成本普遍增加,实质上存在地方政府与农户博弈。
农户为了能争取到地方政府的投入,在博弈过程中往往会采取保持短缺或部分短缺的策略,作为向地方政府要价的理由,因为他们知道,如果农户自己兴修水利而满足需要,则地方政府不会另外投资。如果农业所需要的水资源不能满足,则地方政府可能会有投资。因此,等靠是农户与地方政府博弈中的策略。因此,地方政府与农民都想让对方多投入,而自己少投入,这是他们的博弈原则。
(三)农户与农户的博弈
有很多人在分析农户与农户的关系时利用囚徒困境博弈,推导出“公地悲剧”的结论。笔者认为在保护农业水资源上农户可能“拥挤性使用”,也可能形成合作,即可能出现负和博弈或零和博弈,也能出现正和博弈,关键在于组织状况。
1.无组织状态:负和博弈(零和博弈)。如果没有政府组织或农民合作组织(自我组织)的出面协调,没有规章制度,农户处于无组织的状态,可能会出现负和博弈或零和博弈。[5]因为农业水资源使用很难排他或排他的成本非常高,由于存在个人理性与集体理性的差异,农民搭便车和机会主义的选择就是理性之举了。在无组织无政府的情况下,农户在保护水资源上会出现两种结果,一是负和博弈,即人人都不保护,而是拥挤性使用,最后水资源短缺,人人都受损失;二是零和博弈,即保护者得不到补偿,搭便车者不付费,造成不公平。正是这种集体行动的逻辑困境,阻碍了农民在保护农业水资源上的劳动和资金投入。
2.有组织状态:正和博弈。在政府或农户合作组织(自我组织)的组织安排下,农户可以在水资源的保护上达成共识、进行合作。[5]因为:第一,在农村社会中人口流动少,范围小,农民的生活局限于村庄,在村庄生产、生活和实现人生的价值,农民对村庄的预期长远,宗族组织和村庄舆论的力量强大,可以有效地边缘化不合作者,使他们在日后的生活中产生信任危机,因此不合作者很少;第二,水资源使用者的数量集中、分布相对固定,农民居住在某一特定区域,人口规模变动不大,他们之间也彼此熟悉,水资源的使用者的人数和范围边界一般都能被清晰的界定;第三,每一个农户的策略行为及其结果都是可以被长期相互观察的。农户是否遵循大家共同遵守的规则,也都是明确的。第四,农户使用水资源是年复一年的,是重复博弈,对投入与产出的关系也比较清楚,会产生信息链接和共享,改变个体农民双方的策略行为,变不合作为合作,逐渐认识到合作则双赢,不合作则亏损,使农民个体产生反思和合作理性思维,认知合作博弈的重要性。因此,有组织状态农户的使用策略更接近于长期合作动态博弈,是“讨价还价”的形式,而不是像“囚徒困境”那样的非合作静态博弈。
四、农业水资源保护主体行为的激励
如何把庇古为代表的政府管理理论与以科斯为代表的市场理论结合起来解决水资源保护中的市场失灵与政府失灵问题,是研究中的重要问题。[6]因为农业水资源具有外部性和非排他性,存在着“市场失灵”,需要政府干预与管理,但农业水资源保护设施与工程建设与使用中又存在“政府失灵”,也需要市场机制的引导,因此,对农业水资源保护主体的激励需要行政与市场功能的整合与相辅相成的应用。
(一)行政激励
行政激励是指用法规、制度、政策的手段提高农业水资源保护主体的积极性。因为中央政府制定的法规、政策与执行力有积极的引导与约束作用,因此中央政府在农业水资源保护主体激励中应发挥主导地位,实施行政激励主要应做好以下几方面的工作:第一,完善制度,明确责任,加强监督。明确界定中央政府、各级地方政府在农业水资源保护中的权利和责任、指标与任务,以政策的力量提高各级地方政府的积极性,以制度形式保证它们能够各司其职、各负其责。第二,完善政绩考评体系,中央政府和地方政府在水资源保护上的博弈很大程度源于政绩考评体系的不合理,通过建立任期目标责任,激励地方政府。第三,建立地方政府财权与事权的统一政策,中央政府投资全国性的农业水资源保护工程,地方政府投资地方性的工程,划分各级政府的财权与事权范围,使地方政府的财政收入与支出能力一致。第四,改进农业水资源管理体制,建立有利于农业水资源利用与保护的管理体制。第五,建立多元化的农业水资源保护投入机制,引导民间资本和企业资本投资,强化政府投资的乘数效应,采取不同的融资模式,把水利产业资金、社会资本和BOT等模式相结合,提高投资者的积极性。
(二)市场激励
目前应推进以下几方面的工作:第一,完善农业水权,建立农业水权市场。应推行农业水资源所有权与使用权的分离,建立水权市场,激励节水与保水的积极性。第二,农业水资源保护工程的市场化投资。推行农业水利工程产权改革,按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,通过股份制促进农户与政府的合作,形成多元投资局面。第三,形成合理的农业水价机制。由于我国长期农业水价没有体现资源价值属性,没有发挥价格的调节作用,考虑到我国农产品生产成本问题,应推行差别农业水价,在合理用水范围内实行低价制,而超量用水则实行高价制。
参考文献:
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[2] 赵全军.中央与地方政府及地方政府间利益关系分析[J].行政论坛,2002(3):2-6.
[3] 高明.论自然资源集约利用与经济技术政策[J].生态经济,2006(2):33-37.
[4] 黄守宏.论市场经济条件下农业的基础地位[J].经济研究,1994(1):24-30.
[5] 斯蒂格利茨.经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2001:53.
[6] S.POPKINOPKIN.The rational peasant:The political economy of rural society in vietam[M].Berkeley,1979:39.
The Subject in the Protection of Water Resources in Agriculture and Analysis of the Logic of Its Behavior
GAO Ming1,2
(1.School of Public & Management,Fuzhou University,Fuzhou ,Fujian 350002;
2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen ,Fujian 361005,China)
Abstract:By the high difficulty of delimitation of the property rights of the water resources in agriculture and most of the water resources in agriculture belong to public resources in the bond, its trait is non-exclusiveness and expense competitiveness,it may be easy to engender crowded in use.Therefore,the protection of agricultural water resources must be collective cooperation.However,because of the variety of the subject protection,the different status and the goals,and the costs are not the same with the benefits in the protection of water resources,so they cause the complexity constituting in the main acts motive and the logic. The thesis analyses the benefit orientation and behavior of logic respectively in the three aspects as the subject of macroeconomic-central government,meso-subject-local government and the microcosmic subject-farmer.It also put forward some incentive measures to protect water resources in the light of China’s reality.
Key words: agriculture;water resources protection;behavior of the subject