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摘 要 本文对官员的行为进行具体的经济学分析,以期对官员的行为有更深刻的理解,进而更加准确地预测官员的行为。
关键词 官员 成本 收益 偏见
中图分类号:F121.3文献标识码:A
在20世纪马克斯·韦伯提出的理性官僚制中,官员被假设成大公无私的公众利益的代表,超越一切私利。从20世纪60年代开始,布坎南、塔洛克等人所代表的公共选择学派试图将人们研究经济问题的方法移植到对国家和公共领域的研究,该学派认为支配人们在经济领域中的活动规则同样适用于政治领域。个人在政治领域中的行为与在市场领域中的行为相比,除了具体环境有所不同之外,其基本人性并无本质区别,都是在追求自身利益的最大化。在现实生活中我们也看到官员即使在特定的制度约束下仍然会追求个人利益的最大化,在采取行动时他们会进行具体的成本和收益核算,能带来效益最大化的行动往往成为他们行动的目标。当某项具体的行动符合他们的目标时,他们会支持并积极采取行动;否则,就会对此项行动进行适当的改变以符合他们的目标;当他们对不符合其目标的行动不能采取任何改变时一般就会变现出冷漠的态度,甚至会进行抵制。他们的个人目标与组织的目标不同时,便形成了他们行动上的偏见。
一、官员行为的成本分析
具体而言,政府官员的行为成本,可以用为获得和维持该职位所消耗的各种支出来衡量。它包括为获得官职而花费的受教育费用、投入的精力和时间,在官职上的工作努力、承担的风险、其他的非工作投入,等等。各种成本对于不同的官员重要性有所不同,我们可以综合把官员的成本函数可表示为:
C=Cm.L%+CtM%+Ce.N%+Cr.O%+Cw.P%+CxQ%①
Cm是官员为获得政府公职而投入的教育费用;
Ct是官员为获得政府公职所投入的时间;
Ce是官员为获得政府公职而投入的精力;
Cm+Ct+Ce这三项可以被理解为成为官员的机会成本。政府是社会中最为重要的组织,其功能发挥情况直接影响着社会共同利益的实现,因此政府对官员的任职资格要求很高。现在各国都推行了“公开考试、择优录用”的文官制度,所有官员在进入政府工作之前都要经过层层竞争,花费大量的前期教育成本,因此其机会成本也相对较大。
Cr为官员在工作岗位上所做的工作努力。政府承担着繁重的管理任务。政府管理包括对自身的管理和对社会的管理。对自身的管理包括对政府自身的组织结构的设置及其运行规范的管理,还包括对人员的管理,职能的确定,权力的划分。对外部的管理包括对政治、经济、文化方面的管理,提供公共物品,满足社会成员的公共需求。官员在政府的管理过程中起着重要的作用,官员必须努力工作以确保政府管理的有效性。
Cw为官员在官僚机构中所做的改善上下级关系的各种努力。政府是一个严格的科层组织,官员的权力、待遇等都取决于级别的攀升。又由于官员自身的产出不能通过任何市场评价机制来直接或间接的评估,官员的升迁由上级决定,所以官员必须为改善上下级关系做各种努力。
Cx为官员所承担的风险。现代的公务员法使官员有充分的职业保障。美国政治学家戴维·伊斯顿指出,政治是对社会价值的权威性分配。政府掌握着重要的稀缺资源,政府官员直接掌控着政府的运行,且会利用其工作的专业知识形成垄断,具有一般公众远远不及的内部信息,这会诱导他们采取机会主义的寻租行为。但在采取寻租行为之前,他们会充分的估计在较高的查处率和较强的惩罚强度的情况下他们可能承担的风险。
公式中的L%、M%、N%、O%、P%、Q%分别表示各项成本在总的成本中所占的比重,具体数值具有主观性,不同的官员侧重点不同就会给各项赋予不同的比值,但L%+M%+N%+O%+P%+Q%=1。总的成本函数也会随着不同的官员、不同的年龄等而变化,相对保守,年纪较大的官员,他们的成本函数值是比较高的。
二、官员行为的收益分析
作为一个政府官员,能够给他带来收益的因素很多。凡是有助于官员实现预期目标的因素,都可以列入其收益函数。尼斯坎南认为机构预算(也就是定期拨款或资助)是官员的核心焦点,更多的预算有利于官僚提升工资、增加收益,也改善了官僚晋升的前景,或更容易用资源来创制额外的特权,在预算更多的机构中,官僚也控制着更多的任免权,也更有能力去影响事件或消除抵制,他们也创造了组织松弛和资源,以便容易对付可能出现的异常风险或危机。②安东尼·唐斯认为官僚行动的“一般动机”包括五个自利动机和四个潜在的利他目标。自利动机包括:权力、金钱收入、声望、便利—将个人努力最小化、安全。更广泛的的动机包括:个人忠诚—对临时工作团体、机构整体、更广泛的政府或者国家的忠诚;认定特定的行动计划,或者是“使命责任感”;为良好的工作绩效而自豪;渴望服务于“公共利益”—也就是官员执行社会职能时应该做的事情。③本文作者经整理认为政府官员行为的收益函数可表示为:
R=Rm.U%+Rn.V%+Rp.W%+Rq.X%+Rs.Y%+Rx.Z%
Rm是官僚所获的的金钱收入。政府官员也是劳动者,应该获得正常的薪酬。政府官员的薪酬包括货币形式的工资、津贴、奖金,还包括住房、医疗、养老保险和其它福利。在政府官员的收益函数中,薪酬是最主要的物质性因素。国家应该依照按劳取酬的原则,对政府官员给予适当的薪酬,保证他们能依靠合法收入过上幸福的生活。除正常收入之外,在现实政治中由于官员是国家的实际管理者,具有管理经验和信息优势,很可能利用授权,进行权钱交易,获得自身收益。
Rn是官员所掌握的权力。政府官员是国家权力的代理人,拥有公共权力能够支配稀缺资源的配置,任免重要职位,对某些事项进行裁定。对公共权力的掌握、行使和追求,成为政府官员收益函数中的重要组成部分。在政府这种科层体系中,权力是由上向下授予的,政府官员对权力的追逐,直接体现为对高级职位的竞争,通过职务晋升获得更多的权力。除此之外还表现为官僚机构的膨胀。政府官员倾向于扩大工作机构的规模,提高机构的级别,增加下属人员的数量,从而使自己掌握的权力随之增加。
Rp是官员所追求的工作环境。政府部门往往扩建、新建办公大楼,修建豪华的楼堂馆所,即使国家级贫困县也斥资千万修建办公大楼。官员们配备高级汽车,获得与职务相关的特别待遇和特权,等等,这些都可以使政府官员获得实质性的物质好处和精神享受。
Rq是官员的社会地位。官员们非常注重在社会公众中的声誉,他们做出政绩的时候希望能够获得社会的承认并以此来获得较高的社会地位。
Rs是组织的发展。当官员所在的组织获得更好的发展时,官员个人也能随之获得更好的发展。包括权力、收入、稳定、声望等。所以他们对自己所在的组织存在个人忠诚,希望看到组织的发展。
Rx是公众利益。根据委托-代理理论,官员是人民的代理人,应该为广大的人民谋福利。每一个官员都应该履行社会职责,他们效忠于他们所看到的“一般福利”。
公式中的U%、V%、W%、X%、Y%、Z%分别表示各项收益所占总收益的比重,对于不同的官员,具体数值会有所差异,但U%+V%+W%+X%+Y%+Z%=1。
安东尼·唐斯根据不同官员的侧重点不同而把官员分为五种类型,“权力攀登者”、“保守着”、“狂热者”、“倡导者”、“政治家”。我们为保持各种官员的连贯性,并不对各种官员做出分类,但不同的官员其成本函数会有所不同。
三、官员的行为选择
当一项具体的行动所带来的收益大于成本时,即 R>C 时,官员会努力支持并积极落实此项行动。
当一项具体的行动所带来的收益等于成本时,即 R=C 时,官员一般没有多大的兴趣,表现出冷漠的态度,有时只是出于工作职责而采取行动。
当一项具体的行动所带来的收益小于成本时,即 R 官员在进行决策时会对不同行动的成本和收益进行分析,然后选择能给他们带来效益最大化的行为。但在此我们需要指出的是即使如此官员在进行成本和收益分析后所做出的行为也不一定是最优的,而只能是在目前情况下更令他们满意的。因为官员进行行动决策时也存在局限性,首先,他们投入决策行动的时间都是非常有限的;其次,他们进行各种行动的权衡时所使用的信息都是有限的,因为,第一,针对每个问题最初所能运用的信息量,仅仅是所有潜在信息的一部分,第二,针对特定的问题可以增加相关的信息,但获取和运用信息的成本会随着信息的增加而急剧增长,第三,许多问题在重要方面的信息是不能获取的,特别是与未来事件相关的信息;再次,大多数官员的职能涉及许多领域,他们不可能同时考虑所有的领域,他们一般只会考虑最需要关注的问题,其他方面只存在于他们的潜意识里,所以官员们所采取的行动只是目前相对其他可选择的行动更令人满意的行动。④
每一个官员都会根据他的成本和收益函数来选择目前来看最令他满意的行为。但因为官员不同,他们的目标总存在差异。通常情况下组织的正式目标和个体官员的实际目标也不一致。这就会引发官员的 “偏见”行为模式并引发利益冲突。在这“偏见”是中性的,没有任何不道德的含义。偏见是指由于目标不同,而以不同的行为方式来执行一项组织职能。偏见在不同的情况下会有不同的形式。但也有些偏见是官员们共同表现出来的。日常的工作中,我们可以观察到四种主要的偏见:
1、在等级组织中,每一个官员都倾向于歪曲传达给他上级的信息,所有官员都倾向于夸张地反映对其有利的信息,极力掩盖对其不利的信息。
2、每一个官员对于他职位上要求处理的政策和可供选择的行动方案,都会表现出自己的一些偏见,这种偏见表现为支持有利于增加自身利益的政策和他所提倡的项目,反对那些损害或不能增进其自身利益的政策或项目。
3、每一个官员在遵从上级的指示时都会有不同程度的改变,这取决于那些指示是不是有利于自身的利益。他们会热情而迅速的执行对自身有利的一些命令,而冷淡的执行与自身利益无太大关系的命令,拖延甚至完全忽略一些自己的利益带来损失的命令。
4、每一个官员在寻找增加自己的责任和接受有风险的职责方面存在很大的差别,这取决于官员自身的特定目标。即使一个倾向于接受更多责任的有闯劲的官员,在承担更多职责时也会考虑这种职责的性质,他更愿意从事对他自己的目标比较有利的工作,而不是对他的目标没有影响的工作,此外在通常情况下他会避免承担损害自己收益的工作。⑤
我们可以通过观察官员的偏见行为和组织的目标来推测官员的个人成本和收益本函数,了解其行动的目标,并用此目标来进一步帮助我们预测官员的行动。
(作者:云南大学2007级行政管理专业硕士研究生)
注释:
①参见倪秋菊,倪星.政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析.武汉大学学报(哲学社会科学版).2004年第2期,263页.
②参见[英]帕特里克.敦利威著,张庆东译.民主、官僚制与公共选择.中国青年出版社2004年出版,174页.
③参见[英]帕特里克.敦利威著,张庆东译.民主、官僚制与公共选择.中国青年出版社,2004年出版,166-167页。
④参见[美]安东尼.唐斯著,郭小聪等译.官僚制内幕.中国人民大学出版社2006年出版,82页.
⑤齐明山.行政学导论.中国人民大学出版社2006年版,141-142页.
参考文献:
[1][美]威廉姆.A.尼斯坎南著,王浦劬等译.官僚制与公共经济学.中国青年出版社,2004.
[2]锁利铭,马捷,王永杰.官僚制的研究范式及其经济学研究途径评述.贵州社会科学,2007,208(4).
关键词 官员 成本 收益 偏见
中图分类号:F121.3文献标识码:A
在20世纪马克斯·韦伯提出的理性官僚制中,官员被假设成大公无私的公众利益的代表,超越一切私利。从20世纪60年代开始,布坎南、塔洛克等人所代表的公共选择学派试图将人们研究经济问题的方法移植到对国家和公共领域的研究,该学派认为支配人们在经济领域中的活动规则同样适用于政治领域。个人在政治领域中的行为与在市场领域中的行为相比,除了具体环境有所不同之外,其基本人性并无本质区别,都是在追求自身利益的最大化。在现实生活中我们也看到官员即使在特定的制度约束下仍然会追求个人利益的最大化,在采取行动时他们会进行具体的成本和收益核算,能带来效益最大化的行动往往成为他们行动的目标。当某项具体的行动符合他们的目标时,他们会支持并积极采取行动;否则,就会对此项行动进行适当的改变以符合他们的目标;当他们对不符合其目标的行动不能采取任何改变时一般就会变现出冷漠的态度,甚至会进行抵制。他们的个人目标与组织的目标不同时,便形成了他们行动上的偏见。
一、官员行为的成本分析
具体而言,政府官员的行为成本,可以用为获得和维持该职位所消耗的各种支出来衡量。它包括为获得官职而花费的受教育费用、投入的精力和时间,在官职上的工作努力、承担的风险、其他的非工作投入,等等。各种成本对于不同的官员重要性有所不同,我们可以综合把官员的成本函数可表示为:
C=Cm.L%+CtM%+Ce.N%+Cr.O%+Cw.P%+CxQ%①
Cm是官员为获得政府公职而投入的教育费用;
Ct是官员为获得政府公职所投入的时间;
Ce是官员为获得政府公职而投入的精力;
Cm+Ct+Ce这三项可以被理解为成为官员的机会成本。政府是社会中最为重要的组织,其功能发挥情况直接影响着社会共同利益的实现,因此政府对官员的任职资格要求很高。现在各国都推行了“公开考试、择优录用”的文官制度,所有官员在进入政府工作之前都要经过层层竞争,花费大量的前期教育成本,因此其机会成本也相对较大。
Cr为官员在工作岗位上所做的工作努力。政府承担着繁重的管理任务。政府管理包括对自身的管理和对社会的管理。对自身的管理包括对政府自身的组织结构的设置及其运行规范的管理,还包括对人员的管理,职能的确定,权力的划分。对外部的管理包括对政治、经济、文化方面的管理,提供公共物品,满足社会成员的公共需求。官员在政府的管理过程中起着重要的作用,官员必须努力工作以确保政府管理的有效性。
Cw为官员在官僚机构中所做的改善上下级关系的各种努力。政府是一个严格的科层组织,官员的权力、待遇等都取决于级别的攀升。又由于官员自身的产出不能通过任何市场评价机制来直接或间接的评估,官员的升迁由上级决定,所以官员必须为改善上下级关系做各种努力。
Cx为官员所承担的风险。现代的公务员法使官员有充分的职业保障。美国政治学家戴维·伊斯顿指出,政治是对社会价值的权威性分配。政府掌握着重要的稀缺资源,政府官员直接掌控着政府的运行,且会利用其工作的专业知识形成垄断,具有一般公众远远不及的内部信息,这会诱导他们采取机会主义的寻租行为。但在采取寻租行为之前,他们会充分的估计在较高的查处率和较强的惩罚强度的情况下他们可能承担的风险。
公式中的L%、M%、N%、O%、P%、Q%分别表示各项成本在总的成本中所占的比重,具体数值具有主观性,不同的官员侧重点不同就会给各项赋予不同的比值,但L%+M%+N%+O%+P%+Q%=1。总的成本函数也会随着不同的官员、不同的年龄等而变化,相对保守,年纪较大的官员,他们的成本函数值是比较高的。
二、官员行为的收益分析
作为一个政府官员,能够给他带来收益的因素很多。凡是有助于官员实现预期目标的因素,都可以列入其收益函数。尼斯坎南认为机构预算(也就是定期拨款或资助)是官员的核心焦点,更多的预算有利于官僚提升工资、增加收益,也改善了官僚晋升的前景,或更容易用资源来创制额外的特权,在预算更多的机构中,官僚也控制着更多的任免权,也更有能力去影响事件或消除抵制,他们也创造了组织松弛和资源,以便容易对付可能出现的异常风险或危机。②安东尼·唐斯认为官僚行动的“一般动机”包括五个自利动机和四个潜在的利他目标。自利动机包括:权力、金钱收入、声望、便利—将个人努力最小化、安全。更广泛的的动机包括:个人忠诚—对临时工作团体、机构整体、更广泛的政府或者国家的忠诚;认定特定的行动计划,或者是“使命责任感”;为良好的工作绩效而自豪;渴望服务于“公共利益”—也就是官员执行社会职能时应该做的事情。③本文作者经整理认为政府官员行为的收益函数可表示为:
R=Rm.U%+Rn.V%+Rp.W%+Rq.X%+Rs.Y%+Rx.Z%
Rm是官僚所获的的金钱收入。政府官员也是劳动者,应该获得正常的薪酬。政府官员的薪酬包括货币形式的工资、津贴、奖金,还包括住房、医疗、养老保险和其它福利。在政府官员的收益函数中,薪酬是最主要的物质性因素。国家应该依照按劳取酬的原则,对政府官员给予适当的薪酬,保证他们能依靠合法收入过上幸福的生活。除正常收入之外,在现实政治中由于官员是国家的实际管理者,具有管理经验和信息优势,很可能利用授权,进行权钱交易,获得自身收益。
Rn是官员所掌握的权力。政府官员是国家权力的代理人,拥有公共权力能够支配稀缺资源的配置,任免重要职位,对某些事项进行裁定。对公共权力的掌握、行使和追求,成为政府官员收益函数中的重要组成部分。在政府这种科层体系中,权力是由上向下授予的,政府官员对权力的追逐,直接体现为对高级职位的竞争,通过职务晋升获得更多的权力。除此之外还表现为官僚机构的膨胀。政府官员倾向于扩大工作机构的规模,提高机构的级别,增加下属人员的数量,从而使自己掌握的权力随之增加。
Rp是官员所追求的工作环境。政府部门往往扩建、新建办公大楼,修建豪华的楼堂馆所,即使国家级贫困县也斥资千万修建办公大楼。官员们配备高级汽车,获得与职务相关的特别待遇和特权,等等,这些都可以使政府官员获得实质性的物质好处和精神享受。
Rq是官员的社会地位。官员们非常注重在社会公众中的声誉,他们做出政绩的时候希望能够获得社会的承认并以此来获得较高的社会地位。
Rs是组织的发展。当官员所在的组织获得更好的发展时,官员个人也能随之获得更好的发展。包括权力、收入、稳定、声望等。所以他们对自己所在的组织存在个人忠诚,希望看到组织的发展。
Rx是公众利益。根据委托-代理理论,官员是人民的代理人,应该为广大的人民谋福利。每一个官员都应该履行社会职责,他们效忠于他们所看到的“一般福利”。
公式中的U%、V%、W%、X%、Y%、Z%分别表示各项收益所占总收益的比重,对于不同的官员,具体数值会有所差异,但U%+V%+W%+X%+Y%+Z%=1。
安东尼·唐斯根据不同官员的侧重点不同而把官员分为五种类型,“权力攀登者”、“保守着”、“狂热者”、“倡导者”、“政治家”。我们为保持各种官员的连贯性,并不对各种官员做出分类,但不同的官员其成本函数会有所不同。
三、官员的行为选择
当一项具体的行动所带来的收益大于成本时,即 R>C 时,官员会努力支持并积极落实此项行动。
当一项具体的行动所带来的收益等于成本时,即 R=C 时,官员一般没有多大的兴趣,表现出冷漠的态度,有时只是出于工作职责而采取行动。
当一项具体的行动所带来的收益小于成本时,即 R
每一个官员都会根据他的成本和收益函数来选择目前来看最令他满意的行为。但因为官员不同,他们的目标总存在差异。通常情况下组织的正式目标和个体官员的实际目标也不一致。这就会引发官员的 “偏见”行为模式并引发利益冲突。在这“偏见”是中性的,没有任何不道德的含义。偏见是指由于目标不同,而以不同的行为方式来执行一项组织职能。偏见在不同的情况下会有不同的形式。但也有些偏见是官员们共同表现出来的。日常的工作中,我们可以观察到四种主要的偏见:
1、在等级组织中,每一个官员都倾向于歪曲传达给他上级的信息,所有官员都倾向于夸张地反映对其有利的信息,极力掩盖对其不利的信息。
2、每一个官员对于他职位上要求处理的政策和可供选择的行动方案,都会表现出自己的一些偏见,这种偏见表现为支持有利于增加自身利益的政策和他所提倡的项目,反对那些损害或不能增进其自身利益的政策或项目。
3、每一个官员在遵从上级的指示时都会有不同程度的改变,这取决于那些指示是不是有利于自身的利益。他们会热情而迅速的执行对自身有利的一些命令,而冷淡的执行与自身利益无太大关系的命令,拖延甚至完全忽略一些自己的利益带来损失的命令。
4、每一个官员在寻找增加自己的责任和接受有风险的职责方面存在很大的差别,这取决于官员自身的特定目标。即使一个倾向于接受更多责任的有闯劲的官员,在承担更多职责时也会考虑这种职责的性质,他更愿意从事对他自己的目标比较有利的工作,而不是对他的目标没有影响的工作,此外在通常情况下他会避免承担损害自己收益的工作。⑤
我们可以通过观察官员的偏见行为和组织的目标来推测官员的个人成本和收益本函数,了解其行动的目标,并用此目标来进一步帮助我们预测官员的行动。
(作者:云南大学2007级行政管理专业硕士研究生)
注释:
①参见倪秋菊,倪星.政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析.武汉大学学报(哲学社会科学版).2004年第2期,263页.
②参见[英]帕特里克.敦利威著,张庆东译.民主、官僚制与公共选择.中国青年出版社2004年出版,174页.
③参见[英]帕特里克.敦利威著,张庆东译.民主、官僚制与公共选择.中国青年出版社,2004年出版,166-167页。
④参见[美]安东尼.唐斯著,郭小聪等译.官僚制内幕.中国人民大学出版社2006年出版,82页.
⑤齐明山.行政学导论.中国人民大学出版社2006年版,141-142页.
参考文献:
[1][美]威廉姆.A.尼斯坎南著,王浦劬等译.官僚制与公共经济学.中国青年出版社,2004.
[2]锁利铭,马捷,王永杰.官僚制的研究范式及其经济学研究途径评述.贵州社会科学,2007,208(4).