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摘 要 近代来，随着行政权力的大肆扩张，各国对如何有效监督政府及其公务人员违法或不当行为的探索从未间断。本文在对我国行政监察制度存在的各种缺陷和弊端进行分析的基础上，论证了在我国引入国外先进的行政监察专员制度的必要性和可行性。以此突破行政监督的现有瓶颈难题，加快推进中国行政法治进程。
关键词 行政监察制度 行政监察专员制度 路径探索
作者简介：曹婷，四川工程职业技术学院，法学硕士，助教，研究方向：宪法学和行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-145-02
行政监察制度，在我国具有悠久的历史传统，秦朝的御史制度，可谓现代监察制度的雏形。行政监察作为行政机关进行自我监督的主要方式，已成为我国行政法治建设不可或缺的重要力量。有效行使行政监察权力，可以敦促国家行政机关关及其公务人员依法行政，合理行政。在政府权力过分扩张的今天，进一步发展和完善行政监察制度，对我国的政治体制改革，建立廉洁高效政府，促进依法治国等方面具有十分重要的意义。
一、我国行政监察制度现状分析
我国行政监察制度自1987年恢复以来，在加强政府廉政建设，打击遏制贪污腐败等领域取得不俗的成绩。但是，我们也应该看到，由于我国行政监察制度体制机制方面的缺陷，行政监察职能的充分发挥和实现依然举步维艰，已成为阻碍行政法治发展进程的桎梏。目前，我国行政监察工作存在着以下亟待解决的问题：
（一）合署办公，行政监察机关缺乏权威性
在1993年，中央决定，我国各级行政监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构，两个机关名称的办公体制，对外称为“纪检监察机关”。这种模式的优越性显而易见：有利于整合两个机构的优势，减少工作交叉和重复监察；节省了人力、物力、财力的支出，降低了办公成本，促进监察工作效能的提高。但在实践中，“合署办公”在很大程度上削弱了行政监察部门的权威。在这种体制下，行政监察部门实际上受各级纪委的直接领导，向同级党的纪律检查委员会常委会负责。各级行政监察机关的负责人通常只能在自己分管的部门开展工作，无权统筹全部行政监察工作。涉及重大问题时，由纪委常委集体讨论做出最终决策，作为行政机关奉行的首长负责制，实际上在监察机关内部流于形式。因此，造成在实际的监察工作中，出现党政不分，职责模糊，监督缺失的现象。工作职能的交叉，使得行政监察工作受到纪检工作的多方影响和牵制，行政监察部门的工作权威大打折扣。纪检监察是根据《党章》对广大党员干部的违法乱纪情况进行监督，行政监察则依据《行政监察法》对行政机关及其工作人员在工作中是否廉洁自律予以监督。由此可见，虽然纪检监察和行政监督有相似之处，但毕竟二者目的不同性质各异，如果完全合并，负面影响不可避免。
（二）双重领导，行政监察机关缺乏独立性
《中华人民共和国监察法》第七条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”这说明，在我国，监察机关同时接受本级人民政府和上一级监察机关的领导，在这种双重领导体制下，监察机关要独立自主的开展工作，发挥监督功能可谓困难重重。《中华人民共和国监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”根据法律规定，行政监察机关的工作职能是对各级政府部门及其工作人员进行监督监察，但现实情况是，行政监察机关本身就是同级政府的一个职能部门，既要服从同级人民政府的领导，又要对其监督，使监察机关陷入自己监督自己的悖论怪圈。最重要的是，行政监察机关仅在业务上接受上级监察机关的指导，在人事任免、经费来源等关键问题上都要受制于同级人民政府，迫使各级监察机关对同级政府有很强依附性，监察工作的开展也容易受到各级政府部门的掣肘，导致监察职能的独立性被抑制，无法发挥应有功效，监督效果可想而知。双重领导体制使得监察机关与其监督对象有着千丝万缕的联系，不可避免的会出现监察机关对行政机关及其工作人员违法乱纪行为的隐瞒、包庇，最终影响行政监察的公平、公正。
二、我国建立行政监察专员制度的必要性
（一）强化人大监督权力的需要
我国宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关。人大及其常委会拥有对“一府两院“，即国家各级行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员进行监督的权利。对政府工作的监督，人民代表大会及其常务委员会主要通过财政审计和听取政府工作报告这两种方式。虽然宪法和有关法律充分保障人大享有最高监督权，但种种制度性因素的制约使得人大的监督力度和效果不甚理想。我国各级人大内部均没有设立专门的监督机构，人大的监督，主要依靠每年一次短短十多天的会议来完成，这显然远远不足以对瞬息万变的行政行为进行及时监督。虽然我国宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为有必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向他提供必要的材料。”据此，人大在必要的时候可以成立特定问题调查委员会对某一重大问题进行监督调查。但在实践中，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会，法律对特委会调查时如何操作如何行使职权也没有做具体规定。因此，这个机构对于人大监督权的行使，作用不大。
综上所述，由于大人监督体制的不完善，监督力度微弱，无法使监督权力得到最大限度的发挥，难以实现制度设计的最终目标。因此，在人大内部设置一个专门的监督机构，对政府履行职责的情况进行监督，是强化人大监督权的应有之义。
（二）拓宽公民权利救济渠道的需要 随着社会的发展和民主的进步，公民权利救济的意识和诉求不断高涨。在我国，当公民的合法权益受到行政机关及其工作人员违法行为的侵害时，可采用的救济渠道通常有行政诉讼、行政复议、信访等。这些既有的权利救济机制随着法治社会的发展，自身不断改进和完善，对公民权利的维护发挥着不可磨灭的作用。但是，行政权力的极度膨胀，使现有的权利救济机制也已无法满足对行政权力的有限遏制和对公民权利的充分保护。就行政诉讼而言，司法救济作为维护公民权益最强有力的屏障，人们在享受司法权威的同时，也不得不忍受由此带来的弊端：成本昂贵、耗时较长、程序复杂。而且，行政诉讼仅对具体行政行为是否合法进行审查，不涉及行政行为的合理性以及抽象行政行为的审查。显然，这种有限的审查方式已难以应对纷繁复杂的行政行为对公民权利造成的威胁和侵害。和行政诉讼相比，行政复议书面审查的特点，使得行政复议具有费用低、耗时短、程序快捷的优势。但是，行政复议的受理机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，这似乎又陷入了自己审理自己的模式，影响公民对行政复议的信任度。当部分公民缺乏司法救济的意识，或者受损权利迟迟到不得合理救济时，信访就成为民众维护权利越来越多的选择。信访制度虽然是对宪法规定的公民申诉权的具体落实，但现实情况是，信访部门地位不高，机构庞大，缺乏协调机制，遇到棘手问题互相推诿，解决问题的能力有限，大大降低民众对信访的期望。
以上权利救济机制的缺陷和不足，促使新的救济方式的出现。行政监察专员制度的建立，可以有效的监督政府行为，及时解决矛盾，化解冲突，是对现有公民权利救济渠道的有益补充和制度创新。
三、行政监察专员制度概况
行政监察专员是在适应遏制政府权力，建设有限政府的世界大形势下孕育而生的。按照国际监察专员协会的解释：行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。现代意义上的行政监察专员制度起源于瑞典。1809年，瑞典议会任命了一名高级官员，代表议会监督政府部门及其官员的行为，并调查和解决民众对法院和公共行政的申诉。瑞典的行政监察专员制度创制以来，在监督政府行为以及保护公民权利方面的优越性发挥的淋漓尽致。到了20世纪，这一制度迅速引起世界各国的广泛关注并被许多国家采用和效仿。到目前为止，欧洲、亚洲的很多国家具已建立监察专员制度，甚至非洲、南美一些经济落后的国家，也出现监察专员制度。目前，世界范围内行政监察专员及其类似机构已达一百二十多个。
行政监察专员制度作为监督政府行为、制约政府权力滥用的的重要制度，对政府部门工作效率的提高和服务意识的提升甚有裨益。同时，在对与行政权力交涉而对处于劣势的公民合法权益的维护中，也起到了不可替代的作用，充分体现了宪法对公民基本人权的保障。瑞典、英国已经发展成熟的议会监察专员制度，以及我国香港地区的廉政公署，对我国建立行政监察专员制度有极大的借鉴意义。
四、我国建立行政监察专员制度的体系设计
鉴于上述分析，笔者认为在我国建立全面的行政监察专员制度是必要且可行的。
根据我国现行的法律制度和现有国情，建议在我国建立人大行政监察专员制度，弥补人大监督权威性不足的缺陷。具体来讲，在人大设置独立的监察专员机构，由人大选举产生并领导，只对人大负责。人大监察专员应该由具有广博法律、行政管理知识的律师、法官、检察官、著名学者担任，每届任期五年，可连选连任，不得超过两届，监察专员在任期内可在各地区轮换任职，力求保证监察专员工作的廉洁性。监察专员的职权一般应包括：（1）独立的调查权。监察专员有权对行政机关及其工作人员的任何违法乱纪行为进行调查，不受其他任何机构和个人的干预和妨碍，各相关机关及其工作人员负有协助调查的义务。并且，对于公民尚未意识到其权益已被行政机关侵犯的不法行政行为，以及涉及公共利益，比如对具有历史价值的文物古迹的拆除等不当行政行为，可主动开展调查。（2）建议权。监察专员在经过调查之后，发现有关部门确实存在问题，可以向该部门提出改正错误或不良行政行为的建议。因为该建议不具有强制执行力，对于拒不采纳建议和久拖不决的行为，监察专员可以向该部门的上级主管机关反应情况，施以压力。同时，监察专员还可以将调查情况和结果向媒体公开，获取民众和舆论的广泛支持。
孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，掌握行政监察权力的监察专员亦如此。因此，行政监察专员也必须接受来自各方面的监督，包括权力机关的监督、司法机关的监督、舆论大众的监督等，从而保证监察专员公开公正的开展工作，最大限度的实现行政监督的总体目标。
行政监察专员制度是以最低的运营成本来实现了庞大的效能监控，有利于对行政相对人合法权益的维护和行政权力扩张的有效遏制，有利于廉洁政府、法治政府和服务型政府的建立。在我国推行行政监察专员制度，要充分考虑本土环境，取其精华弃其糟粕，最大限度的使用其制度优势来填补我国在监督政府行为和公民权利救济方面的不足。
参考文献：
[1]陈宏彩.行政监察专员制度比较研究.学林出版社.2009年版.
[2]李景平，赵亮，于一丁.中外行政监察制度比较及其启示.西安交通大学学报（社会科学版）.2008（4）.
[3]杨亲辉.行政监察专员制度比较研究.人大研究.2008（1）.
[4]陈志勇.香港申诉专员制度的发展与启示.云南行政学院学报.2007（3）.
[5]徐娟娟.试论行政监察专员制度在我国的适用.淮北职业技术学院学报.2008（2）.
关键词 行政监察制度 行政监察专员制度 路径探索
作者简介：曹婷，四川工程职业技术学院，法学硕士，助教，研究方向：宪法学和行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-145-02
行政监察制度，在我国具有悠久的历史传统，秦朝的御史制度，可谓现代监察制度的雏形。行政监察作为行政机关进行自我监督的主要方式，已成为我国行政法治建设不可或缺的重要力量。有效行使行政监察权力，可以敦促国家行政机关关及其公务人员依法行政，合理行政。在政府权力过分扩张的今天，进一步发展和完善行政监察制度，对我国的政治体制改革，建立廉洁高效政府，促进依法治国等方面具有十分重要的意义。
一、我国行政监察制度现状分析
我国行政监察制度自1987年恢复以来，在加强政府廉政建设，打击遏制贪污腐败等领域取得不俗的成绩。但是，我们也应该看到，由于我国行政监察制度体制机制方面的缺陷，行政监察职能的充分发挥和实现依然举步维艰，已成为阻碍行政法治发展进程的桎梏。目前，我国行政监察工作存在着以下亟待解决的问题：
（一）合署办公，行政监察机关缺乏权威性
在1993年，中央决定，我国各级行政监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构，两个机关名称的办公体制，对外称为“纪检监察机关”。这种模式的优越性显而易见：有利于整合两个机构的优势，减少工作交叉和重复监察；节省了人力、物力、财力的支出，降低了办公成本，促进监察工作效能的提高。但在实践中，“合署办公”在很大程度上削弱了行政监察部门的权威。在这种体制下，行政监察部门实际上受各级纪委的直接领导，向同级党的纪律检查委员会常委会负责。各级行政监察机关的负责人通常只能在自己分管的部门开展工作，无权统筹全部行政监察工作。涉及重大问题时，由纪委常委集体讨论做出最终决策，作为行政机关奉行的首长负责制，实际上在监察机关内部流于形式。因此，造成在实际的监察工作中，出现党政不分，职责模糊，监督缺失的现象。工作职能的交叉，使得行政监察工作受到纪检工作的多方影响和牵制，行政监察部门的工作权威大打折扣。纪检监察是根据《党章》对广大党员干部的违法乱纪情况进行监督，行政监察则依据《行政监察法》对行政机关及其工作人员在工作中是否廉洁自律予以监督。由此可见，虽然纪检监察和行政监督有相似之处，但毕竟二者目的不同性质各异，如果完全合并，负面影响不可避免。
（二）双重领导，行政监察机关缺乏独立性
《中华人民共和国监察法》第七条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”这说明，在我国，监察机关同时接受本级人民政府和上一级监察机关的领导，在这种双重领导体制下，监察机关要独立自主的开展工作，发挥监督功能可谓困难重重。《中华人民共和国监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”根据法律规定，行政监察机关的工作职能是对各级政府部门及其工作人员进行监督监察，但现实情况是，行政监察机关本身就是同级政府的一个职能部门，既要服从同级人民政府的领导，又要对其监督，使监察机关陷入自己监督自己的悖论怪圈。最重要的是，行政监察机关仅在业务上接受上级监察机关的指导，在人事任免、经费来源等关键问题上都要受制于同级人民政府，迫使各级监察机关对同级政府有很强依附性，监察工作的开展也容易受到各级政府部门的掣肘，导致监察职能的独立性被抑制，无法发挥应有功效，监督效果可想而知。双重领导体制使得监察机关与其监督对象有着千丝万缕的联系，不可避免的会出现监察机关对行政机关及其工作人员违法乱纪行为的隐瞒、包庇，最终影响行政监察的公平、公正。
二、我国建立行政监察专员制度的必要性
（一）强化人大监督权力的需要
我国宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关。人大及其常委会拥有对“一府两院“，即国家各级行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员进行监督的权利。对政府工作的监督，人民代表大会及其常务委员会主要通过财政审计和听取政府工作报告这两种方式。虽然宪法和有关法律充分保障人大享有最高监督权，但种种制度性因素的制约使得人大的监督力度和效果不甚理想。我国各级人大内部均没有设立专门的监督机构，人大的监督，主要依靠每年一次短短十多天的会议来完成，这显然远远不足以对瞬息万变的行政行为进行及时监督。虽然我国宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为有必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向他提供必要的材料。”据此，人大在必要的时候可以成立特定问题调查委员会对某一重大问题进行监督调查。但在实践中，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会，法律对特委会调查时如何操作如何行使职权也没有做具体规定。因此，这个机构对于人大监督权的行使，作用不大。
综上所述，由于大人监督体制的不完善，监督力度微弱，无法使监督权力得到最大限度的发挥，难以实现制度设计的最终目标。因此，在人大内部设置一个专门的监督机构，对政府履行职责的情况进行监督，是强化人大监督权的应有之义。
（二）拓宽公民权利救济渠道的需要 随着社会的发展和民主的进步，公民权利救济的意识和诉求不断高涨。在我国，当公民的合法权益受到行政机关及其工作人员违法行为的侵害时，可采用的救济渠道通常有行政诉讼、行政复议、信访等。这些既有的权利救济机制随着法治社会的发展，自身不断改进和完善，对公民权利的维护发挥着不可磨灭的作用。但是，行政权力的极度膨胀，使现有的权利救济机制也已无法满足对行政权力的有限遏制和对公民权利的充分保护。就行政诉讼而言，司法救济作为维护公民权益最强有力的屏障，人们在享受司法权威的同时，也不得不忍受由此带来的弊端：成本昂贵、耗时较长、程序复杂。而且，行政诉讼仅对具体行政行为是否合法进行审查，不涉及行政行为的合理性以及抽象行政行为的审查。显然，这种有限的审查方式已难以应对纷繁复杂的行政行为对公民权利造成的威胁和侵害。和行政诉讼相比，行政复议书面审查的特点，使得行政复议具有费用低、耗时短、程序快捷的优势。但是，行政复议的受理机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，这似乎又陷入了自己审理自己的模式，影响公民对行政复议的信任度。当部分公民缺乏司法救济的意识，或者受损权利迟迟到不得合理救济时，信访就成为民众维护权利越来越多的选择。信访制度虽然是对宪法规定的公民申诉权的具体落实，但现实情况是，信访部门地位不高，机构庞大，缺乏协调机制，遇到棘手问题互相推诿，解决问题的能力有限，大大降低民众对信访的期望。
以上权利救济机制的缺陷和不足，促使新的救济方式的出现。行政监察专员制度的建立，可以有效的监督政府行为，及时解决矛盾，化解冲突，是对现有公民权利救济渠道的有益补充和制度创新。
三、行政监察专员制度概况
行政监察专员是在适应遏制政府权力，建设有限政府的世界大形势下孕育而生的。按照国际监察专员协会的解释：行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。现代意义上的行政监察专员制度起源于瑞典。1809年，瑞典议会任命了一名高级官员，代表议会监督政府部门及其官员的行为，并调查和解决民众对法院和公共行政的申诉。瑞典的行政监察专员制度创制以来，在监督政府行为以及保护公民权利方面的优越性发挥的淋漓尽致。到了20世纪，这一制度迅速引起世界各国的广泛关注并被许多国家采用和效仿。到目前为止，欧洲、亚洲的很多国家具已建立监察专员制度，甚至非洲、南美一些经济落后的国家，也出现监察专员制度。目前，世界范围内行政监察专员及其类似机构已达一百二十多个。
行政监察专员制度作为监督政府行为、制约政府权力滥用的的重要制度，对政府部门工作效率的提高和服务意识的提升甚有裨益。同时，在对与行政权力交涉而对处于劣势的公民合法权益的维护中，也起到了不可替代的作用，充分体现了宪法对公民基本人权的保障。瑞典、英国已经发展成熟的议会监察专员制度，以及我国香港地区的廉政公署，对我国建立行政监察专员制度有极大的借鉴意义。
四、我国建立行政监察专员制度的体系设计
鉴于上述分析，笔者认为在我国建立全面的行政监察专员制度是必要且可行的。
根据我国现行的法律制度和现有国情，建议在我国建立人大行政监察专员制度，弥补人大监督权威性不足的缺陷。具体来讲，在人大设置独立的监察专员机构，由人大选举产生并领导，只对人大负责。人大监察专员应该由具有广博法律、行政管理知识的律师、法官、检察官、著名学者担任，每届任期五年，可连选连任，不得超过两届，监察专员在任期内可在各地区轮换任职，力求保证监察专员工作的廉洁性。监察专员的职权一般应包括：（1）独立的调查权。监察专员有权对行政机关及其工作人员的任何违法乱纪行为进行调查，不受其他任何机构和个人的干预和妨碍，各相关机关及其工作人员负有协助调查的义务。并且，对于公民尚未意识到其权益已被行政机关侵犯的不法行政行为，以及涉及公共利益，比如对具有历史价值的文物古迹的拆除等不当行政行为，可主动开展调查。（2）建议权。监察专员在经过调查之后，发现有关部门确实存在问题，可以向该部门提出改正错误或不良行政行为的建议。因为该建议不具有强制执行力，对于拒不采纳建议和久拖不决的行为，监察专员可以向该部门的上级主管机关反应情况，施以压力。同时，监察专员还可以将调查情况和结果向媒体公开，获取民众和舆论的广泛支持。
孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，掌握行政监察权力的监察专员亦如此。因此，行政监察专员也必须接受来自各方面的监督，包括权力机关的监督、司法机关的监督、舆论大众的监督等，从而保证监察专员公开公正的开展工作，最大限度的实现行政监督的总体目标。
行政监察专员制度是以最低的运营成本来实现了庞大的效能监控，有利于对行政相对人合法权益的维护和行政权力扩张的有效遏制，有利于廉洁政府、法治政府和服务型政府的建立。在我国推行行政监察专员制度，要充分考虑本土环境，取其精华弃其糟粕，最大限度的使用其制度优势来填补我国在监督政府行为和公民权利救济方面的不足。
参考文献：
[1]陈宏彩.行政监察专员制度比较研究.学林出版社.2009年版.
[2]李景平，赵亮，于一丁.中外行政监察制度比较及其启示.西安交通大学学报（社会科学版）.2008（4）.
[3]杨亲辉.行政监察专员制度比较研究.人大研究.2008（1）.
[4]陈志勇.香港申诉专员制度的发展与启示.云南行政学院学报.2007（3）.
[5]徐娟娟.试论行政监察专员制度在我国的适用.淮北职业技术学院学报.2008（2）.