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摘 要 2000年以来，省域层面的高等职业教育专业建设评估政策经历了以省级教学改革试点专业评选为主、以重点专业评选为主及多样化评估三个阶段。从政策内容看，评估目标以选优为主、以合格评估为辅;围绕专业建设的核心要素，制定评估指标体系;评估主体主要是省级教育行政部门，其他行政部门酌情参与。随着省域高职专业建设评估政策的影响力日益上升，也逐渐暴露出一些亟待解决的难题。为此，应协调重点论与均衡论，防止“重点支持”对“均衡发展”的漠视;要全纳政产学研各方评估要求，防止政学指标对行业企业指标的遮蔽;要促进内外部力量的对话与协商，防止内部自评对外部评估的迎合。
关键词 高职教育;省域政策;专业建设评估;政策分析
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）10-0037-07
2019年4月，教育部、财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，首次把专业建设提升到与高职院校建设同样的高度，并提出围绕国家重大战略和区域支柱产业，遴选建设150个左右高水平专业群。2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》，提出遴选600个左右省域高水平专业群。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出健全职业学校评价，并对职业学校评价的内容作出规定。因此，高水平专业建设与评选，成为现阶段高等职业教育改革发展的重要任务。在中央层面，高水平专业建设计划等文件的颁发，可视为专业建设的总体性政策引导;各高职院校自觉进行校本专业建设，包括调整专业结构、强化专业培育、主动建立专业退出机制等，可视为专业建设政策的具体实践落实;而各省在专业建设领域的政策细化、政策创新，可视为中央政策和高职院校实践探索的中介，上接中央的总体性政策引导而进行地方性转化，下启各高职院校的专业建设实践而进行区域性创新，具有极为特殊的意义和价值。鉴于此，本研究从政策发展历程、政策内容、政策实践难题三条逻辑主线切入，梳理、分析当前省级地方政府下发的省域专业建设评估政策的总体状况及成败得失，进而提出政策优化建议。
一、省域高职专业建设评估政策的发展历程
20世纪70年代末，现代教育质量评估实践及其研究在我国开展[1]。教育部颁布了高等教育评估的相关法规。在此带动下，地区性的高等职业教育专业评估实践活动启动，评估对象为不同院校的相同专业，评估规模较小。如1985年上海市高教局组织对全市20所高等院校的24个本、专科管理类专业点进行评估，评估内容包括各专业的教学水平、教材质量和基础设施等[2];河南省教委在1989年对全省19所大专院校的中文专业进行评价。这些实践活动可以看作是改革开放以来最早的省域范围内专业评估的实践探索，但当时并未出台关于专业建设评估的相关政策。2000年以来，省级地方政府陆续研制出台专业建设评估政策，依据评估的侧重点不同，可分为三个阶段。
（一）以教学改革试点专业评选为主的阶段（2000-2005年）
为贯彻落实《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号）、《关于在高职高专教育中开展专业教学改革试点工作的通知》（教高[2000]32号），省级地方政府在高职高专教育中开展教學改革试点专业的遴选。建设周期一般为5年，建设方案、建设内容主要移植中央政策文本，遴选标准笼统模糊。开展专业教学改革试点工作的目的是提高人才培养质量和毕业生就业率，采取走产学研结合之路，推进人才培养模式改革创新，内容包括教育思想与办学机制改革、人才培养模式改革与创新、专业建设、质量管理、人才质量、特色或创新[3]。除此之外，地方政府在组织职业院校或高等学校评估时往往把高职院校专业建设评估包含在内。如江苏省教育厅2001年下发《江苏省高等学校品牌专业、特色专业遴选、管理和验收实施办法》，在全省本科、高职院校开展品牌、特色专业的遴选。山东省教育厅2005年下发《山东省职业教育“十、百、千工程”建设方案》，提出建设1000个具有现代职业教育特色的示范专业（点），带动全省职业教育专业办学水平的提高。
（二）以重点专业评选为主的阶段（2006-2010年）
2006年，教育部与财政部联合发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，提出选择500个左右办学理念先进、产学结合紧密、特色鲜明、就业率高的专业进行重点支持。教育部随后下发《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号），再次重申对基础条件好、特色鲜明、办学水平和就业率高的专业点进行重点建设，并构建国家、省、学校三级重点专业建设体系。这一政策确立了省级地方政府开展专业建设评估的主要模式。基于这两项中央政策决议，各省纷纷下发专业建设评估政策评选省级高职重点专业（但各省重点专业名称不同）。相比前一阶段，省级地方政府的政策创新能力得到进一步提升，评估工作的组织、程序也趋于规范。如广东省、浙江省、江苏省教育厅制定各自的示范专业、特色专业、品牌专业验收标准，指引高职院校专业建设的方向。福建省教育厅强调专业发展适应区域经济发展需求，结合海峡西岸经济区建设对高技能人才的需求，在软件等领域遴选20个左右的精品专业进行重点建设，并制定精品专业评选指标体系。
（三）多样化评估阶段（2011年至今）
这一时期，省级地方政府下发的专业建设评估政策愈来愈密集。如福建省分别在2012年、2015年、2017年、2020年相继下发专业建设评估政策，评估的范围扩大，由最初几个省、市的试点发展到全国范围内的铺开;评估模式更加多样化，在重点专业评估的基础上，相继涌现新设专业合格评估、专业排名、专业认证、专业竞争力评估等评估模式;评估对象由单个专业转变为专业群。
通过梳理专业建设评估的历史可以看出，省级地方政府出台的专业建设评估系列政策呈现出两个特点。一是跟随中央的重大战略决策，主动探索省域实践方案[4]。例如，2011年教育部和财政部联合下发《关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成[2011]11号），提出支持1000个左右高等职业教育专业进行重点建设。陕西省在2012年出台省级重点专业建设方案，提升陕西省高等职业院校专业服务产业发展的能力。二是专业建设的评估实践呈现出明显的阶段性特征，并契合国家或地方政府在不同时期的教育发展规划、发展战略以及改革试点项目要求。比如，广东省在“十一五”“十二五”“十三五”期间分别开展了示范专业、重点专业、品牌专业、高水平专业群的建设与遴选，以专业（群）建设为依托，贯彻落实示范性高职院校建设计划、骨干高职院校建设计划，创建现代职业教育综合改革试点省与建设中国特色高水平高职学校。 从省级地方政府开展专业建设评估的基础与动力来看，管理体制的改革为省级地方政府开展专业评估提供了基础，高职院校内涵式、高水平发展要求强化专业评估。为转变政府职能、扩大高校办学自主权，高等教育评估作为政府监督高等院校的一种重要方式和手段在20世纪80年代应运而生。以省级人民政府为主的高等职业教育管理体制，则为省级地方政府成为高职院校专业建设评估的主体、创新开展专业建设评估、自主探索符合本省实际的专业建设评估方案奠定了基础。另一方面，20世纪80年代起，高等职业教育走的是以兴建、改制为主要标志的外延式发展道路[5];1999-2005年这一时期，我国高等职业教育政策要点在于推动高等职业教育规模扩张与规范化建设，教改试点专业的启动也是推动高职院校规范化发展的产物;全面提高高职教育教学质量的政策倡议与示范高职院校建设计划的推出，显示出教育部深化高等职业教育改革、提高高等职业教育质量的政策意图[6];而后，经过阶段性的高职院校重点建设计划，专业建设要素相关的系列政策措施的出台，重点专业建设作为高职院校重点建设计划的逻辑推演和政策延伸，专业作为高等职业教育改革发展政策的落脚点，专业建设评估经历了从零星实践到逐步试点再到扩大推广等发展阶段。
二、省域高职专业建设评估政策的特征
政策文本对于研究社会结构、政策过程以及批判性政策分析具有重要意义[7]。以省级地方政府发布的专业建设评估政策文本为研究对象，以评估目标、评估内容、评估主体作为专业建设评估政策内容分析框架，选取广东省、浙江省、江苏省、山东省、湖南省、辽宁省、福建省、云南省、陕西省和重庆市十个省（直辖市）自2000年以来发布的专业建设评估专项政策，以此为代表分析省域高职院校专业建设评估政策的内容特点。样本的选择主要考虑两方面因素：一是该地区职业教育是否发达，二是评估方案是否具有代表性。这些省份发布的具体评估政策见表1。
（一）评估目标：以选优为主、合格评估为辅
重点专业评估与新专业合格评估是各省开展专业建设评估的主要模式，见表2。重点专业评估是一种选优评估，参与这项评估的专业先按一定条件和程序进行遴选。如广东省在组织开展高水平专业群评选时，列出全国、全省、各地市发展的重点产业，高水平专业群应为教育厅建议的对接产业相关的专业群。浙江省在2016年组织优势特色专业评选时，分优势专业和特色专业两个等级，优势专业的发展目标为跻身国内同类前列，特色专业面向某一院校独有或仅在少数院校开设的专业。遴选出的专业经过一段时间的建设，再按评估指标进行验收，认定一批特色鲜明、具有带头作用的示范专业[8]。新专业合格评估的对象包括当年新设置的专业和有第一届毕业生的专业，目的是检验新设置专业的基本办学条件和基本教育质量。专业排名是对专业办学水平进行判断，通常按专业大类（类）分类进行评估，参评专业在全省布点数较多。专业竞争力评估模式为重庆市独有，实施专业竞争力评估之前要做好专业发展情况的调查，调查对象为用人单位、高校教师、在校学生、已毕业大学生，是一种对专业的社会评价所作的调查，这一种评估模式较好地兼顾了高等职业教育利益相关者的意见。专业认证也是合格评估的一种形式，专业认证的主体是相关专业协会组织，政府提供政策、人力等保障。如广东省教育厅专门发文鼓励高职院校参与国内、国（境）外权威认证组织的认证，并给予资金、培训、政策优惠等方面的支持。云南省实施的专业认证，评估结论分為五星级、四星级、三星级以及合格4个等级，专业认证就是判断专业发展处于哪一个等级。其专业认证类似于重点专业评估与专业排名两种方式的结合，并不属于严格意义上的专业认证。
无论是“211工程”“985工程”“双一流”建设还是示范性高职院校建设，都是让一部分高校先行发展，然后带动另一部分高校发展，最终实现所有高校的整体发展，这种重点论的发展方式也延续到了专业建设评估领域[9]。在合格评估实现基准控制的基础上，通过选优评估培育、打造一批骨干专业，鼓励特色发展，政府通过把握专业建设的两极，对省内高职院校的专业建设进行引导，服务产业转型升级和区域经济发展，以更加高效地使用有限的教育资源。
（二）评估内容：围绕专业建设的核心要素制定评估指标体系
评估指标体系是评估的依据，各省对专业建设进行评估时一般采用通用型评估指标体系，即对所有高校的所有专业采用同一套指标体系进行评价。也有省级地方政府会在通用型指标的基础上进行变通，以增强评估的科学性。方式之一是分类评估，如湖南省2009年启动专业建设评估工作时，第一年只对制造大类和财经大类两类专业进行评估，相同专业类之间更具有可比性。方式之二是分层评估，如江苏省在2011年发布的职业教育专业建设标准中，针对合格、品牌、特色三类不同发展水平的专业分别研制评估指标体系。
受专业建设内在规律的影响，各省级地方政府在专业建设评估指标体系设计上存在共性要求，包括教师团队、专业（群）定位与规划、人才培养质量、人才培养模式与方案、课程建设、教学条件与改革、实训体系建设、社会服务、校企合作等。同时表现出一定的省域特色与时代特色，如福建省在开展专业建设评估时，数次将产学结合与应用技术开发研究作为一级指标。近年来，省级地方政府在高水平专业的评选中，普遍重视专业群管理体制、运行机制及结构建设等。
（三）评估主体：省级教育行政部门积极推进、其他行政部门酌情参与
在各省发布的评估实施方案或者管理办法中，明确划分了专业建设评估相关主体的职责。主要由省教育厅（或者联合省财政厅）直接组织实施专业评估，制定评估方案、组织专家评审、公布评估结论，侧重资金投入，绩效评价逐渐成为项目资金安排的重要依据。但不同省份经费支持力度大小不一，经费来源也日渐多样化。浙江省在组织开展特色专业评选与建设时，省财政投入建设经费标准为每个专业40万元;江苏省在2001年开展品牌、特色专业遴选时规定专业建设经费主要由申报学校提供（但在招生计划安排、人才引进、师资培训等方面给予政策倾斜），到2013年开展重点专业建设评估时转向强调多渠道筹措专业发展经费，包括省财政专项投入、举办方投入、学校配套、行业企业捐助、承担科研项目、社会服务等。教育评估机构也逐渐参与到专业评估工作中。如2016年，云南省教育厅组织开展专业认证与评估时，由高等教育评估中心与行指委共同研制专业评估指标体系[10]。重庆市教委组织市属高校专业发展情况调查时，由重庆市教育评估院深入高校开展师生专业满意度调查、制定专业竞争力评估工作实施方案、进行专业竞争力排名、提交专业竞争力报告。第三方评估机构的参与在一定程度上缓解了因教育厅主导导致的评估指标体系和评估过程的封闭性问题，但其获得省级地方政府授权参与专业评估的机会少，且这些评估机构一般都具有官方、半官方背景。相对而言，高职院校在专业建设评估中处于从属和被动地位，学生、用人单位、企业等在评估中缺席，专业建设评估更像是省级政府对专业进行检查、管理、监督的一种具体行政行为。 三、省域高职专业建设评估的政策优化
（一）协调重点论与均衡论，防止“重点支持”对“均衡发展”的漠视
通过多种方式兼顾专业建设的重点支持与均衡发展，是省域高职专业建设评估政策的重要旨趣之一。各省在组织评选高水平专业群时，往往根据省情特点，保障均衡发展。比如，结合国家“十四五”规划中的要求，浙江省提出建设“高质量发展建设共同富裕示范区”的政策，为了保证各地市之间的均衡发展，浙江省在各市之间分配高水平专业群名额;为了促进高职院校之间的均衡，湖南省明确规定每所高职院校高水平专业群的数量;为了促进各专业之间的均衡发展以满足产业需求，广东省则在不同专业大类中评选高水平专业群。
但不可回避的问题是，遴选高水平专业和专业群，本身就是一种“重点论”发展模式，其运行模式是“集中力量办大事”，具体表现为三大特点，并相应地引发一些难题。特点之一，强调从优中选优，由此而引发的问题是“马太效应”。不少省份在遴选政策中规定了参评对象的覆盖范围、参评专业的总体数量。以江苏省为例，在2014年评选品牌专业时，规定参评专业综合实力应在校内排名前10%;在2017年遴选高水平骨干专业时，规定参评专业应为省示范性高等职业院校建设重点专业、2003-2010年省高等学校品牌专业或特色专业等其中的一类。从参评资格上将绝大部分高职院校的专业排除在外，必然会强化专业建设上的“马太效应”。特点之二，强调集中力量重点建设少部分被遴选出来的某些院校的某些专业，由此而引发的难题是，强化了省域范围内某些拔尖性专业却相对忽视了省域专业结构的优化。从理论上讲，专业只是一个点，专业点作为要素，在省域范围内共同构成省域高等职业教育的专业结构;对于省域高等职业教育系统而言，单个专业的高水平建设固然重要，但以所有高等职业教育的专业为基础而建构形成的专业结构更为重要，因为不是单个的专业而是所有专业所建构形成的专业结构决定了省域高等职业教育系统的功能强弱和服务能力的高低。特点之三，高度强化了专业建设中某些方面的指标，由此而引发的难题是，过度重视了专业建设中某些可测评的、关键性指标（比如教师和学校的标志性成果、学生的某些竞赛性成就等）而相对忽视其不可测评、非关键但同样重要的指标（比如学生的内在成长、全体学生的增值 成长等）。
为防止“重点支持”对“均衡发展”的漠视，省域政策必须从两个方面进行政策优化。一是综合运用多种评估方式统筹重点支持和均衡发展。省域政府可以综合运用选优评估、水平评估以及合格评估;依据相关评估结果，密切跟踪专业设置与区域经济发展的适切性并做出适时调整[11];鼓励各专业之间开展同行评估，由专业协会负责，对评估结果不进行排名，发现问题和不足，探寻改进对策和变革措施[12];同时坚持开放性评估政策，适度扩大评估的覆盖面，以发挥评估的诊断、认证、导向等多重功能。二是设置专业建设“评估特区”，兼顾重点支持和均衡发展。重点支持和均衡发展，内在地包含着效率与公平的价值导向。为了兼顾公平与效率、平衡重点支持与均衡发展，省级地方政府可以从政策上鼓励设置专业建设的评估特区。在评估特区中，可以进行多个方面、多种领域的探索与创新。比如，允许没有荣誉光环的专业破格申报高水平专业，扶持与战略性新兴产业、现代农业、先进制造业、农林牧渔等对应的专业等。
（二）全纳政产学研各方评估要求，防止政学指标对行业企业指标的遮蔽
专业建设评估的本质是做出价值判断，政府、市场、高校管理者、教师、学生等利益相关者都会根据不同的价值评价指标，对专业建设的质量做出互有差异甚至彼此迥异的价值判断。评估指标体系是专业建设评估政策的核心内容，专业建设评估政策的科学性、全纳性在很大程度上依赖于评估指标选择的合理性和覆盖度。专业评估，政学行企有别;但从现实实践来看，尽管产教融合、校企合作、工学结合、知行合一越来越受重视，但仍然存在“重政学而轻行企”的问题。
问题之一，评估指标重视政府、学校本身的评估指标，相对忽视行业企业的评估指标。比如，在江苏省教育厅制定的现代化专业群建设标准中，一级指标包括专业群构建、培养模式、课程体系、教学团队、实训基地、建设成效，而企业高度重视的职业技能培养、技术研发与服务等内容并没有出现在一级指标中，没有较好地体现高等职业教育的跨界性、职业性等根本属性。问题之二，关键指标往往来自政府和学科，较少来自行业和企业。关键指标是专业建设的“超级指挥棒”，极具导向性。以“十三五”时期江苏省、广东省制定的品牌专业评估指标体系为例：江苏省的品牌专业建设中有六项分项任务，强调要获得品牌专业称号，需在每一分项任务获得1～2项省级、国家级标志性成果;广东省规定，标志性成果须是政府部门组织开展、经评审产生的项目和颁发的奖励或业内公认的成果。
针对上述问题，省域高职专业建设的政策优化，需要从两个方面入手。一是优化专业建设的评估指标体系。这是根本性解决之道。在“十四五”规划期间，可以适当增加行业企业对专业建设的评估指标，或者站在企业行业的立场上界定某些关键指标的内涵和外延。二是优化专业建设的政策执行方式。专业建设的评估政策，需要通過专家队伍的执行才得以落实。因此，既要在省域专业建设评估政策执行时，按照政策要求配齐企业行业评估专家，更要防止企业行业评估专家的“虚化”“象征化”，要在评估工作手册上清晰界定其职责与权限，甚至可以在评估权重中赋予其一票否决的特权。
（三）促进内外部力量的对话与协商，防止内部自评对外部评估的迎合
从“理想类型”的角度看，专业内部的自评与外部评估之间呈互补、共生关系。其中，专业自评是外部评估的基础，外部评估是对专业自评的促进和深化;两者共同的目标是通过专业发展的绩效评估，促进专业的质量改进。但是，由于内部评估与外部评估的主体不同、载体有别且指标有异，特别是由于外部评估的影响力日益强大，造成了专业评估政策重点内外有别、重外轻内，导致专业的内部建设、内部评估对外部建设、外部评估的迎合，并造成一些具体的建设问题。 问题之一，过度重视外部建设、外部评估的短期性、功利化要求，相对忽视专业内部建设、内部评估的长期性、累积性规律。该问题是根本性问题。一些高职院校及其专业，为了迎合外部的评估标准，忽视专业本身的长远发展和全面统筹，且往往从高水平专业遴选的竞争角度确定建设对象，而相对漠视从专业建设的社会需求、内涵积淀的角度确定专业建设规划;受此影响，既有可能导致专业建设本身的“失魂”，也有可能导致院校内部、省域范围专业结构的失序。问题之二，根据外部评估的要求投机性调整专业内部建设的数据，导致专业建设信息失真。该问题是操作性问题。专业建设评估日益依赖于信息收集和数据分析。为此，不但教育部连续对学生和用人单位进行大规模问卷调查和信息采集，省级地方政府也日益重视专业建设的基本状态数据和自评报告。如果基于迎合外部要求等目的，高职院校及其专业有意无意地“修正”专业建设状态数据，可能会导致相关数据库的系统性失真，也就会导致基于数据库的研究成果的整体性失效，最终导致高职院校专业建设评估“循数治理”的根本性失败。
针对上述问题，可从如下方面进行政策优化：
一要优化政策理念。一方面，要继续酌情弱化政府在专业建设评估中的“调控”功能，强化其“求真”的功能，这是现代政府推进治理体系和治理能力现代化的必然要求;另一方面，要继续弱化院校及专业的“迎评”以取得政府表扬、褒奖的思维惯性，强化专业建设评估在“改进”与“发展”等方面的价值旨趣，还要调动高职院校本身的积极性和能动性，基于学校的办学定位、院系发展、自身办学条件决定校内重点发展的专业，撤销无法适应经济发展、技术进步的专业。
二要畅通专业建设与评估中的内外部协商对话机制，防止畸轻畸重、顾此失彼，以求轻重缓急有度、亦此亦彼兼容并包。高职院校内部专业建设评估是校内各专业进行的自我检查与反思活动，有助于优化调整校内专业结构，其深入程度、全面性即由此而产生的触动都是外部评估无法企及的[13]。外部评估则为内部评估提供了合格基准线、优秀基准线，提供了在省域范围内检视专业建设成效的机会。二者类似“批评”与“自我批评”的关系，两者的共同旨趣都在于促进“外部推动逻辑”与高职院校专业建设的“内在生成逻辑”的统一，并尝试通过评估，唤起高校的质量意识，使专业建设成为高职院校的理性自觉行为。为充分彰显专业建设评估的价值，政府在实施专业建设评估时要打破管理主义倾向，高职院校也应调整参与评估的被动心态，双方把专业建设评估作为切身利益围绕专业建设质量问题进行对话和协商，协商的过程是通过各方辩论而不断发现新问题、反复沟通交流、促进共识达成的过程[14]，从而形成内部评估与外部评估相互配合、相互促进的评估体系。
三要优化评估技术。要通过智能化、常态性监测，为专业建设评估提供必要且充分的技术支撑。运动式评估往往多见，但容易导致对正常教学秩序和专业建设的干扰;鉴于此，常态化监测越来越受重视。在常态化监测体系中，省级地方政府通过构建常态化、动态化的数据仓储式专业建设评估信息系统[15]，对各高职院校专业建设过程中的学生发展、师资队伍建设等状态信息的持续收集、动态跟踪、客观描述[16]，对采集到的数据依据专业建设评价指标体系进行整合分析，创设数据考核与反馈机制[17]，“润物细无声”地开展专业建设评估。为保证评估结果的科学性，评估技术的优化应以评估信息的“真实”为基础、以评估结果的“求真”为目标，应尽量防止、减少失真的评估信息对评估结果的错误引导、对评估工作的不良干扰，从而使得专业建设的内部建设和评估与外部建设和评估之间各安其位、各守其责且有序沟通、深度协商，进而有效防止内部建设对外部评估的迎合。
参 考 文 献
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Policy Analysis and Optimization on the Major Evaluation of Provincial Polytechnic Education
Yuan Shuang， Chen Wei， Xue Yatao， Jiang Xinge
Abstract
关键词 高职教育;省域政策;专业建设评估;政策分析
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）10-0037-07
2019年4月，教育部、财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，首次把专业建设提升到与高职院校建设同样的高度，并提出围绕国家重大战略和区域支柱产业，遴选建设150个左右高水平专业群。2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》，提出遴选600个左右省域高水平专业群。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出健全职业学校评价，并对职业学校评价的内容作出规定。因此，高水平专业建设与评选，成为现阶段高等职业教育改革发展的重要任务。在中央层面，高水平专业建设计划等文件的颁发，可视为专业建设的总体性政策引导;各高职院校自觉进行校本专业建设，包括调整专业结构、强化专业培育、主动建立专业退出机制等，可视为专业建设政策的具体实践落实;而各省在专业建设领域的政策细化、政策创新，可视为中央政策和高职院校实践探索的中介，上接中央的总体性政策引导而进行地方性转化，下启各高职院校的专业建设实践而进行区域性创新，具有极为特殊的意义和价值。鉴于此，本研究从政策发展历程、政策内容、政策实践难题三条逻辑主线切入，梳理、分析当前省级地方政府下发的省域专业建设评估政策的总体状况及成败得失，进而提出政策优化建议。
一、省域高职专业建设评估政策的发展历程
20世纪70年代末，现代教育质量评估实践及其研究在我国开展[1]。教育部颁布了高等教育评估的相关法规。在此带动下，地区性的高等职业教育专业评估实践活动启动，评估对象为不同院校的相同专业，评估规模较小。如1985年上海市高教局组织对全市20所高等院校的24个本、专科管理类专业点进行评估，评估内容包括各专业的教学水平、教材质量和基础设施等[2];河南省教委在1989年对全省19所大专院校的中文专业进行评价。这些实践活动可以看作是改革开放以来最早的省域范围内专业评估的实践探索，但当时并未出台关于专业建设评估的相关政策。2000年以来，省级地方政府陆续研制出台专业建设评估政策，依据评估的侧重点不同，可分为三个阶段。
（一）以教学改革试点专业评选为主的阶段（2000-2005年）
为贯彻落实《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号）、《关于在高职高专教育中开展专业教学改革试点工作的通知》（教高[2000]32号），省级地方政府在高职高专教育中开展教學改革试点专业的遴选。建设周期一般为5年，建设方案、建设内容主要移植中央政策文本，遴选标准笼统模糊。开展专业教学改革试点工作的目的是提高人才培养质量和毕业生就业率，采取走产学研结合之路，推进人才培养模式改革创新，内容包括教育思想与办学机制改革、人才培养模式改革与创新、专业建设、质量管理、人才质量、特色或创新[3]。除此之外，地方政府在组织职业院校或高等学校评估时往往把高职院校专业建设评估包含在内。如江苏省教育厅2001年下发《江苏省高等学校品牌专业、特色专业遴选、管理和验收实施办法》，在全省本科、高职院校开展品牌、特色专业的遴选。山东省教育厅2005年下发《山东省职业教育“十、百、千工程”建设方案》，提出建设1000个具有现代职业教育特色的示范专业（点），带动全省职业教育专业办学水平的提高。
（二）以重点专业评选为主的阶段（2006-2010年）
2006年，教育部与财政部联合发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，提出选择500个左右办学理念先进、产学结合紧密、特色鲜明、就业率高的专业进行重点支持。教育部随后下发《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号），再次重申对基础条件好、特色鲜明、办学水平和就业率高的专业点进行重点建设，并构建国家、省、学校三级重点专业建设体系。这一政策确立了省级地方政府开展专业建设评估的主要模式。基于这两项中央政策决议，各省纷纷下发专业建设评估政策评选省级高职重点专业（但各省重点专业名称不同）。相比前一阶段，省级地方政府的政策创新能力得到进一步提升，评估工作的组织、程序也趋于规范。如广东省、浙江省、江苏省教育厅制定各自的示范专业、特色专业、品牌专业验收标准，指引高职院校专业建设的方向。福建省教育厅强调专业发展适应区域经济发展需求，结合海峡西岸经济区建设对高技能人才的需求，在软件等领域遴选20个左右的精品专业进行重点建设，并制定精品专业评选指标体系。
（三）多样化评估阶段（2011年至今）
这一时期，省级地方政府下发的专业建设评估政策愈来愈密集。如福建省分别在2012年、2015年、2017年、2020年相继下发专业建设评估政策，评估的范围扩大，由最初几个省、市的试点发展到全国范围内的铺开;评估模式更加多样化，在重点专业评估的基础上，相继涌现新设专业合格评估、专业排名、专业认证、专业竞争力评估等评估模式;评估对象由单个专业转变为专业群。
通过梳理专业建设评估的历史可以看出，省级地方政府出台的专业建设评估系列政策呈现出两个特点。一是跟随中央的重大战略决策，主动探索省域实践方案[4]。例如，2011年教育部和财政部联合下发《关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成[2011]11号），提出支持1000个左右高等职业教育专业进行重点建设。陕西省在2012年出台省级重点专业建设方案，提升陕西省高等职业院校专业服务产业发展的能力。二是专业建设的评估实践呈现出明显的阶段性特征，并契合国家或地方政府在不同时期的教育发展规划、发展战略以及改革试点项目要求。比如，广东省在“十一五”“十二五”“十三五”期间分别开展了示范专业、重点专业、品牌专业、高水平专业群的建设与遴选，以专业（群）建设为依托，贯彻落实示范性高职院校建设计划、骨干高职院校建设计划，创建现代职业教育综合改革试点省与建设中国特色高水平高职学校。 从省级地方政府开展专业建设评估的基础与动力来看，管理体制的改革为省级地方政府开展专业评估提供了基础，高职院校内涵式、高水平发展要求强化专业评估。为转变政府职能、扩大高校办学自主权，高等教育评估作为政府监督高等院校的一种重要方式和手段在20世纪80年代应运而生。以省级人民政府为主的高等职业教育管理体制，则为省级地方政府成为高职院校专业建设评估的主体、创新开展专业建设评估、自主探索符合本省实际的专业建设评估方案奠定了基础。另一方面，20世纪80年代起，高等职业教育走的是以兴建、改制为主要标志的外延式发展道路[5];1999-2005年这一时期，我国高等职业教育政策要点在于推动高等职业教育规模扩张与规范化建设，教改试点专业的启动也是推动高职院校规范化发展的产物;全面提高高职教育教学质量的政策倡议与示范高职院校建设计划的推出，显示出教育部深化高等职业教育改革、提高高等职业教育质量的政策意图[6];而后，经过阶段性的高职院校重点建设计划，专业建设要素相关的系列政策措施的出台，重点专业建设作为高职院校重点建设计划的逻辑推演和政策延伸，专业作为高等职业教育改革发展政策的落脚点，专业建设评估经历了从零星实践到逐步试点再到扩大推广等发展阶段。
二、省域高职专业建设评估政策的特征
政策文本对于研究社会结构、政策过程以及批判性政策分析具有重要意义[7]。以省级地方政府发布的专业建设评估政策文本为研究对象，以评估目标、评估内容、评估主体作为专业建设评估政策内容分析框架，选取广东省、浙江省、江苏省、山东省、湖南省、辽宁省、福建省、云南省、陕西省和重庆市十个省（直辖市）自2000年以来发布的专业建设评估专项政策，以此为代表分析省域高职院校专业建设评估政策的内容特点。样本的选择主要考虑两方面因素：一是该地区职业教育是否发达，二是评估方案是否具有代表性。这些省份发布的具体评估政策见表1。
（一）评估目标：以选优为主、合格评估为辅
重点专业评估与新专业合格评估是各省开展专业建设评估的主要模式，见表2。重点专业评估是一种选优评估，参与这项评估的专业先按一定条件和程序进行遴选。如广东省在组织开展高水平专业群评选时，列出全国、全省、各地市发展的重点产业，高水平专业群应为教育厅建议的对接产业相关的专业群。浙江省在2016年组织优势特色专业评选时，分优势专业和特色专业两个等级，优势专业的发展目标为跻身国内同类前列，特色专业面向某一院校独有或仅在少数院校开设的专业。遴选出的专业经过一段时间的建设，再按评估指标进行验收，认定一批特色鲜明、具有带头作用的示范专业[8]。新专业合格评估的对象包括当年新设置的专业和有第一届毕业生的专业，目的是检验新设置专业的基本办学条件和基本教育质量。专业排名是对专业办学水平进行判断，通常按专业大类（类）分类进行评估，参评专业在全省布点数较多。专业竞争力评估模式为重庆市独有，实施专业竞争力评估之前要做好专业发展情况的调查，调查对象为用人单位、高校教师、在校学生、已毕业大学生，是一种对专业的社会评价所作的调查，这一种评估模式较好地兼顾了高等职业教育利益相关者的意见。专业认证也是合格评估的一种形式，专业认证的主体是相关专业协会组织，政府提供政策、人力等保障。如广东省教育厅专门发文鼓励高职院校参与国内、国（境）外权威认证组织的认证，并给予资金、培训、政策优惠等方面的支持。云南省实施的专业认证，评估结论分為五星级、四星级、三星级以及合格4个等级，专业认证就是判断专业发展处于哪一个等级。其专业认证类似于重点专业评估与专业排名两种方式的结合，并不属于严格意义上的专业认证。
无论是“211工程”“985工程”“双一流”建设还是示范性高职院校建设，都是让一部分高校先行发展，然后带动另一部分高校发展，最终实现所有高校的整体发展，这种重点论的发展方式也延续到了专业建设评估领域[9]。在合格评估实现基准控制的基础上，通过选优评估培育、打造一批骨干专业，鼓励特色发展，政府通过把握专业建设的两极，对省内高职院校的专业建设进行引导，服务产业转型升级和区域经济发展，以更加高效地使用有限的教育资源。
（二）评估内容：围绕专业建设的核心要素制定评估指标体系
评估指标体系是评估的依据，各省对专业建设进行评估时一般采用通用型评估指标体系，即对所有高校的所有专业采用同一套指标体系进行评价。也有省级地方政府会在通用型指标的基础上进行变通，以增强评估的科学性。方式之一是分类评估，如湖南省2009年启动专业建设评估工作时，第一年只对制造大类和财经大类两类专业进行评估，相同专业类之间更具有可比性。方式之二是分层评估，如江苏省在2011年发布的职业教育专业建设标准中，针对合格、品牌、特色三类不同发展水平的专业分别研制评估指标体系。
受专业建设内在规律的影响，各省级地方政府在专业建设评估指标体系设计上存在共性要求，包括教师团队、专业（群）定位与规划、人才培养质量、人才培养模式与方案、课程建设、教学条件与改革、实训体系建设、社会服务、校企合作等。同时表现出一定的省域特色与时代特色，如福建省在开展专业建设评估时，数次将产学结合与应用技术开发研究作为一级指标。近年来，省级地方政府在高水平专业的评选中，普遍重视专业群管理体制、运行机制及结构建设等。
（三）评估主体：省级教育行政部门积极推进、其他行政部门酌情参与
在各省发布的评估实施方案或者管理办法中，明确划分了专业建设评估相关主体的职责。主要由省教育厅（或者联合省财政厅）直接组织实施专业评估，制定评估方案、组织专家评审、公布评估结论，侧重资金投入，绩效评价逐渐成为项目资金安排的重要依据。但不同省份经费支持力度大小不一，经费来源也日渐多样化。浙江省在组织开展特色专业评选与建设时，省财政投入建设经费标准为每个专业40万元;江苏省在2001年开展品牌、特色专业遴选时规定专业建设经费主要由申报学校提供（但在招生计划安排、人才引进、师资培训等方面给予政策倾斜），到2013年开展重点专业建设评估时转向强调多渠道筹措专业发展经费，包括省财政专项投入、举办方投入、学校配套、行业企业捐助、承担科研项目、社会服务等。教育评估机构也逐渐参与到专业评估工作中。如2016年，云南省教育厅组织开展专业认证与评估时，由高等教育评估中心与行指委共同研制专业评估指标体系[10]。重庆市教委组织市属高校专业发展情况调查时，由重庆市教育评估院深入高校开展师生专业满意度调查、制定专业竞争力评估工作实施方案、进行专业竞争力排名、提交专业竞争力报告。第三方评估机构的参与在一定程度上缓解了因教育厅主导导致的评估指标体系和评估过程的封闭性问题，但其获得省级地方政府授权参与专业评估的机会少，且这些评估机构一般都具有官方、半官方背景。相对而言，高职院校在专业建设评估中处于从属和被动地位，学生、用人单位、企业等在评估中缺席，专业建设评估更像是省级政府对专业进行检查、管理、监督的一种具体行政行为。 三、省域高职专业建设评估的政策优化
（一）协调重点论与均衡论，防止“重点支持”对“均衡发展”的漠视
通过多种方式兼顾专业建设的重点支持与均衡发展，是省域高职专业建设评估政策的重要旨趣之一。各省在组织评选高水平专业群时，往往根据省情特点，保障均衡发展。比如，结合国家“十四五”规划中的要求，浙江省提出建设“高质量发展建设共同富裕示范区”的政策，为了保证各地市之间的均衡发展，浙江省在各市之间分配高水平专业群名额;为了促进高职院校之间的均衡，湖南省明确规定每所高职院校高水平专业群的数量;为了促进各专业之间的均衡发展以满足产业需求，广东省则在不同专业大类中评选高水平专业群。
但不可回避的问题是，遴选高水平专业和专业群，本身就是一种“重点论”发展模式，其运行模式是“集中力量办大事”，具体表现为三大特点，并相应地引发一些难题。特点之一，强调从优中选优，由此而引发的问题是“马太效应”。不少省份在遴选政策中规定了参评对象的覆盖范围、参评专业的总体数量。以江苏省为例，在2014年评选品牌专业时，规定参评专业综合实力应在校内排名前10%;在2017年遴选高水平骨干专业时，规定参评专业应为省示范性高等职业院校建设重点专业、2003-2010年省高等学校品牌专业或特色专业等其中的一类。从参评资格上将绝大部分高职院校的专业排除在外，必然会强化专业建设上的“马太效应”。特点之二，强调集中力量重点建设少部分被遴选出来的某些院校的某些专业，由此而引发的难题是，强化了省域范围内某些拔尖性专业却相对忽视了省域专业结构的优化。从理论上讲，专业只是一个点，专业点作为要素，在省域范围内共同构成省域高等职业教育的专业结构;对于省域高等职业教育系统而言，单个专业的高水平建设固然重要，但以所有高等职业教育的专业为基础而建构形成的专业结构更为重要，因为不是单个的专业而是所有专业所建构形成的专业结构决定了省域高等职业教育系统的功能强弱和服务能力的高低。特点之三，高度强化了专业建设中某些方面的指标，由此而引发的难题是，过度重视了专业建设中某些可测评的、关键性指标（比如教师和学校的标志性成果、学生的某些竞赛性成就等）而相对忽视其不可测评、非关键但同样重要的指标（比如学生的内在成长、全体学生的增值 成长等）。
为防止“重点支持”对“均衡发展”的漠视，省域政策必须从两个方面进行政策优化。一是综合运用多种评估方式统筹重点支持和均衡发展。省域政府可以综合运用选优评估、水平评估以及合格评估;依据相关评估结果，密切跟踪专业设置与区域经济发展的适切性并做出适时调整[11];鼓励各专业之间开展同行评估，由专业协会负责，对评估结果不进行排名，发现问题和不足，探寻改进对策和变革措施[12];同时坚持开放性评估政策，适度扩大评估的覆盖面，以发挥评估的诊断、认证、导向等多重功能。二是设置专业建设“评估特区”，兼顾重点支持和均衡发展。重点支持和均衡发展，内在地包含着效率与公平的价值导向。为了兼顾公平与效率、平衡重点支持与均衡发展，省级地方政府可以从政策上鼓励设置专业建设的评估特区。在评估特区中，可以进行多个方面、多种领域的探索与创新。比如，允许没有荣誉光环的专业破格申报高水平专业，扶持与战略性新兴产业、现代农业、先进制造业、农林牧渔等对应的专业等。
（二）全纳政产学研各方评估要求，防止政学指标对行业企业指标的遮蔽
专业建设评估的本质是做出价值判断，政府、市场、高校管理者、教师、学生等利益相关者都会根据不同的价值评价指标，对专业建设的质量做出互有差异甚至彼此迥异的价值判断。评估指标体系是专业建设评估政策的核心内容，专业建设评估政策的科学性、全纳性在很大程度上依赖于评估指标选择的合理性和覆盖度。专业评估，政学行企有别;但从现实实践来看，尽管产教融合、校企合作、工学结合、知行合一越来越受重视，但仍然存在“重政学而轻行企”的问题。
问题之一，评估指标重视政府、学校本身的评估指标，相对忽视行业企业的评估指标。比如，在江苏省教育厅制定的现代化专业群建设标准中，一级指标包括专业群构建、培养模式、课程体系、教学团队、实训基地、建设成效，而企业高度重视的职业技能培养、技术研发与服务等内容并没有出现在一级指标中，没有较好地体现高等职业教育的跨界性、职业性等根本属性。问题之二，关键指标往往来自政府和学科，较少来自行业和企业。关键指标是专业建设的“超级指挥棒”，极具导向性。以“十三五”时期江苏省、广东省制定的品牌专业评估指标体系为例：江苏省的品牌专业建设中有六项分项任务，强调要获得品牌专业称号，需在每一分项任务获得1～2项省级、国家级标志性成果;广东省规定，标志性成果须是政府部门组织开展、经评审产生的项目和颁发的奖励或业内公认的成果。
针对上述问题，省域高职专业建设的政策优化，需要从两个方面入手。一是优化专业建设的评估指标体系。这是根本性解决之道。在“十四五”规划期间，可以适当增加行业企业对专业建设的评估指标，或者站在企业行业的立场上界定某些关键指标的内涵和外延。二是优化专业建设的政策执行方式。专业建设的评估政策，需要通過专家队伍的执行才得以落实。因此，既要在省域专业建设评估政策执行时，按照政策要求配齐企业行业评估专家，更要防止企业行业评估专家的“虚化”“象征化”，要在评估工作手册上清晰界定其职责与权限，甚至可以在评估权重中赋予其一票否决的特权。
（三）促进内外部力量的对话与协商，防止内部自评对外部评估的迎合
从“理想类型”的角度看，专业内部的自评与外部评估之间呈互补、共生关系。其中，专业自评是外部评估的基础，外部评估是对专业自评的促进和深化;两者共同的目标是通过专业发展的绩效评估，促进专业的质量改进。但是，由于内部评估与外部评估的主体不同、载体有别且指标有异，特别是由于外部评估的影响力日益强大，造成了专业评估政策重点内外有别、重外轻内，导致专业的内部建设、内部评估对外部建设、外部评估的迎合，并造成一些具体的建设问题。 问题之一，过度重视外部建设、外部评估的短期性、功利化要求，相对忽视专业内部建设、内部评估的长期性、累积性规律。该问题是根本性问题。一些高职院校及其专业，为了迎合外部的评估标准，忽视专业本身的长远发展和全面统筹，且往往从高水平专业遴选的竞争角度确定建设对象，而相对漠视从专业建设的社会需求、内涵积淀的角度确定专业建设规划;受此影响，既有可能导致专业建设本身的“失魂”，也有可能导致院校内部、省域范围专业结构的失序。问题之二，根据外部评估的要求投机性调整专业内部建设的数据，导致专业建设信息失真。该问题是操作性问题。专业建设评估日益依赖于信息收集和数据分析。为此，不但教育部连续对学生和用人单位进行大规模问卷调查和信息采集，省级地方政府也日益重视专业建设的基本状态数据和自评报告。如果基于迎合外部要求等目的，高职院校及其专业有意无意地“修正”专业建设状态数据，可能会导致相关数据库的系统性失真，也就会导致基于数据库的研究成果的整体性失效，最终导致高职院校专业建设评估“循数治理”的根本性失败。
针对上述问题，可从如下方面进行政策优化：
一要优化政策理念。一方面，要继续酌情弱化政府在专业建设评估中的“调控”功能，强化其“求真”的功能，这是现代政府推进治理体系和治理能力现代化的必然要求;另一方面，要继续弱化院校及专业的“迎评”以取得政府表扬、褒奖的思维惯性，强化专业建设评估在“改进”与“发展”等方面的价值旨趣，还要调动高职院校本身的积极性和能动性，基于学校的办学定位、院系发展、自身办学条件决定校内重点发展的专业，撤销无法适应经济发展、技术进步的专业。
二要畅通专业建设与评估中的内外部协商对话机制，防止畸轻畸重、顾此失彼，以求轻重缓急有度、亦此亦彼兼容并包。高职院校内部专业建设评估是校内各专业进行的自我检查与反思活动，有助于优化调整校内专业结构，其深入程度、全面性即由此而产生的触动都是外部评估无法企及的[13]。外部评估则为内部评估提供了合格基准线、优秀基准线，提供了在省域范围内检视专业建设成效的机会。二者类似“批评”与“自我批评”的关系，两者的共同旨趣都在于促进“外部推动逻辑”与高职院校专业建设的“内在生成逻辑”的统一，并尝试通过评估，唤起高校的质量意识，使专业建设成为高职院校的理性自觉行为。为充分彰显专业建设评估的价值，政府在实施专业建设评估时要打破管理主义倾向，高职院校也应调整参与评估的被动心态，双方把专业建设评估作为切身利益围绕专业建设质量问题进行对话和协商，协商的过程是通过各方辩论而不断发现新问题、反复沟通交流、促进共识达成的过程[14]，从而形成内部评估与外部评估相互配合、相互促进的评估体系。
三要优化评估技术。要通过智能化、常态性监测，为专业建设评估提供必要且充分的技术支撑。运动式评估往往多见，但容易导致对正常教学秩序和专业建设的干扰;鉴于此，常态化监测越来越受重视。在常态化监测体系中，省级地方政府通过构建常态化、动态化的数据仓储式专业建设评估信息系统[15]，对各高职院校专业建设过程中的学生发展、师资队伍建设等状态信息的持续收集、动态跟踪、客观描述[16]，对采集到的数据依据专业建设评价指标体系进行整合分析，创设数据考核与反馈机制[17]，“润物细无声”地开展专业建设评估。为保证评估结果的科学性，评估技术的优化应以评估信息的“真实”为基础、以评估结果的“求真”为目标，应尽量防止、减少失真的评估信息对评估结果的错误引导、对评估工作的不良干扰，从而使得专业建设的内部建设和评估与外部建设和评估之间各安其位、各守其责且有序沟通、深度协商，进而有效防止内部建设对外部评估的迎合。
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Policy Analysis and Optimization on the Major Evaluation of Provincial Polytechnic Education
Yuan Shuang， Chen Wei， Xue Yatao， Jiang Xinge
Abstract