论文部分内容阅读
摘 要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段，公众参与机制更是贯穿其始终，完善环境影响评价制度的公众参与机制对于保护公共环境、完善立法有着极其重要的意义。本文从环境影响评价制度的历史发展与立法现状出发，对公众参与环境影响评价中存在的信息公开、公众参与环评的范围、公众参与环评的阶段以及公众参与权的司法保障等方面存在的问题进行了探讨，并提出了相应的意见和建议。
关键词：环境影响评价 公众参与 制度建设
从我国当前的发展形势来看，全国范围内的环境状况早已堪忧。面对我国庞大的人口基数，各种资源都已捉襟见肘，经济发展与资源环境的矛盾日益显著，经济快速发展的同时必须注重人口、资源与环境的关系，与其在造成危害之后再行修补，不如防范于未然。为维护中华民族的长远利益、满足当代经济发展需要的同时造福子孙后代、实现可持续发展，我们必须完善环境影响评价制度。
一、环境影响评价制度概述
（一）概念
环境影响评价是于1964年在加拿大举办的国际环境质量评价会议上由美国教授柯德尔首次提出，一般是指在进行对环境可能有影响的人类活动之前，运用跟踪监测的方法对其有可能造成的环境影响进行调查、预测和评估，在此基础上提出预防治理的解决方案，经过对各个项目的综合评判和公开审查后，决定是该活动实施与否的一系列程序的总称。对于政府制定的规划、计划、立法以及国家政策的环境影响进行评价的活动称为战略环境影响评价。虽然在全球范围内早已接受应用此概念，但至目前为止我国只要求其中的规划环境影响评价。
环境影响评价制度是在环境影响评价活动的基础上将其法制化，通过国家的立法程序将环境影响评价的对象、范围、内容、程序等方面予以确定，以法律或规范性文件的形式规范环境影响评价活动的制度。环境影响评价制度强调在尊重自然规律的大前提下，凭借实地考察、科学分析，对环境影响作出客观专业的评价。
（二）我国环境影响评价制度的历史发展和立法现状
从1979年颁布的《环境保护法（试行）》中我国立法第一次对环境影响评价作出规定，到1989年颁布的《环境保护法》中关于在建设项目环境影响报告书的具体规定，再到2003年颁布的《环境影响评价法》，我国的环境影响评价制度进入了一个新阶段。作为我国首部环境影响评价制度单行法，它以法条的形式明确了该法的制定目的即为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。这部法律的颁布使得许多环境保护政策真正做到有法可依，切实保障了环境影响评价制度的推动和实施。作为环评单行法它更为系统、全面的规定了环评的具体内容、操作程序，并且首次引入关于战略环境影响评价的内容，即对政府规划的环境影响评价作出规定。随后为促进该法有效实施，规范信息公开程序，促进公众参与环评、监督环评，提升政府公信力，提高政府依法决策、科学民主决策的能力，2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，我国环评制度经过三十多年的发展，终于初步建立起以《环境影响评价法》为核心，以环境基本法为指导，以相关行政法规、部门规章、地方性法规为双翼的环境影响评价法律体系。
（三）环境影响评价中的公众参与
在环境保护立法时，专家学者和公众可以通过参加听证会的形式参与立法讨论，提出意见和建议，环评制度的确立应当是公众参与的智慧结晶。在其后的实施过程中，公众也应有机会参与其中。在编制环境影响报告时，应当以尽可能的方式向公众公开环境影响评价报告书编制的全过程，以多种方式确保公众能够参与其中，并且在此过程中要始终接受公众的监督和审查。可见公众参与渗入环境影响评价的各个环节，从环评制度的产生到具体实施、监督，无不见其身影。
许多国家的法律都对公众参与环境影响评价的过程进行了规定，如德国《环境影响评价法》中规定了要举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加并听取公众的意见。我国按照《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律、法规有关公开环境信息和强化社会监督的规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构（即环评单位）在编制环境影响报告书的过程中， 应当公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。环评机构可以在建设项目所在地的电台、電视台、报刊、网站等公共媒体上进行公示，也可以在环保行政主管部门的官方网站进行公示。为方便环评机构（环评单位）此类公示，自治区环保厅在此 提供环评公众参与的公示平台，所发布的公示内容由环评机构（环评单位）负责解释并承担法律责任。
二、我国环境影响评价制度之公众参与存在的几个问题
（一）信息公开存在问题
公众对环境影响评价相关信息的知情权是公众参与环境影响评价的基础条件，公众参与环境影响评价机制能否真正建成的核心正是环境信息公开制度是否完备。没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。这就决定了在环境影响评价过程中，公众必须享有充分的知情权，而一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息。
我国相关环保法规虽对公众知情权有所规定但过于笼统，透明度有限。这就使得公众参与环境影响评价机制在根基上存在重大缺陷，这一缺陷足以从本质上影响公众参与环境影响评价制度的建立。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十一条规定，建设单位或其委托的环境影响评价机构应公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本。在实践中公开的简本多是情况概述、要点之类，缺乏评价环境影响的关键资料和数据，这些无关痛痒的信息公开根本达不到便于公众参与环评和监督的知情要求。
（二）公众参与环评范围过窄
根据环评相关法律法规的规定，我国公众参与环境影响评价的对象限于对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，以及可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划。但实际上对于公众参与环评的范围，主要还是针对建设项目，且仅对于建设项目环评报告书，《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条规定，本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：第一对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；第二环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；第三环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。由此可见我国环境影响评价公众参与范围还是比较狭窄的。同时《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条规定，在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：第一建设项目的名称及概要；第二建设项目的建设单位的名称和联系方式；第三承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；第四环境影响评价的工作程序和主要工作内容；第五征求公众意见的主要事项；第六公众提出意见的主要方式。也就是说对建设项目而言，除了按照环保部下发的《建设项目环境管理目录》应编制环境影响评价报告书的项目以外，其他建设项目没有规定公众参与程序，这样导致许多污染严重的中小企业合法避开了公众参与制度。对规划而言，专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环境影响评价未规定公众参与，重大经济决策、立法活动也未纳入环境影响评价，而这些宏观规划、立法活动对环境的影响更加深远。同时，虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》第四章中对于公众参与规划环评进行了专门规定，但其内容对规划环评尤其是指导性规划环评中的公众参与规定依旧原则、模糊。 （三）公众参与环评的阶段缺乏合理性
国外学者普遍认同对于公众介入程序阶段的时间越早越好。公众越早介入环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大；而越晚介入，在很多决定已经得到许可或批准的情况下，很难再通过公众的影响来将其改变，公众的影响可能就越小。同时越早的阶段，例如对环境影响报告书草案重点内容的确定和替代行为的提出等，公众易于理解，越容易引进公众参与；而越往后的阶段，例如对很厚也很专业的环境影响报告书进行审查对于一般公众来讲可能相对困难，这就越难引进公众参与。我国法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要阶段。但借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。
（四）公众参与权的司法保障缺位
我国关于公众参与环评制度的立法起步较晚，虽已尽可能的规定公众参与环评的组织形式和规范程序，但公众参与环评的广泛性以及进一步获取公众及专家意见真实性的问题都备受质疑。由于所有的公众参与形式都是由编制环评报告的建设单位或其委托环评机构决定、组织进行，单从筛选参与评价的民众及专家、团体就可以直接影响公众参与意见建议的广泛性和真实性。而审批机关对其中公众参与的审查也仅着眼于环评机构的资质、参与专家是否在专家库名单中、报告书中公众参与的篇章是否符合要求，仅为形式审查，根本未从实质上审查公众参与的广泛性与真实性。法律也未对规划部门或建设单位不组织公众参与环评的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。所以如何监督相关机构依法组织公众参与，明确违法者责任将是我国公众参与环评面临的重要挑战。同时我国法律对于违反公众参与的法律责任规定寥寥，没有规定公众参与权受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等，难以为实现公众参与环境影响评价提供有效保障。
三、我国环境影响评价程序中公众参与制度的完善
（一）确保信息公开的透明度和有效性
公众参与环境影响评价的基础和前提是环境信公开，参与环评的公众必须能真实充分有效的了解关于评价项目的信息，才能进一步作出分析评论。而在实践中编制机构往往避重就轻的公布一些无关痛痒的信息，或者在公布的简报上使用晦涩难懂的专业性术语，甚至故意拖延信息公布的时间。种种原因会导致公众难以真正参与到环评活动中来。因此，国家可以通过立法的形式加以规制：第一进一步明确并扩大公众应当获得的信息范围，保证编制机构公开信息的真实性和完备性；第二用以传达信息的语言应当通俗易懂，应以便于不具备专业知识的普通人理解为前提进行信息公布；第三编制机构不得拖延信息公布的时间，法律可以明确此时间范围。完善环境信息公开的透明度和有效性，才能真正把公众参与环评活动落到实处。
（二）拓宽公众参与环评的范围
我国目前应当扩大公众参与环评的范围，尽可能发挥公众在规划、建设项目环境影响评价中的作用，并且逐步将公众参与环评范围拓展至政府行为，提高公众参与的广度，使决策体现真正的民主。环境影响评价中的范围可以扩展为小到那些需要编制环境影响评价报告表、登记表的建设项目，特别是那些规模小但污染严重的企业，大到政府规划草案、计划草案、政策文件草案、法律法规草案，只要其可能造成不利环境影的均应规定公众参与的程序。
我们应当抓住事物的主要矛盾，认识到政府宏观活动相对于具体的建设项目而言对于环境更为广泛深远的影响，有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。同时将宏观活动纳入环境影响评价范围有利于保证政府及其有关部门根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策。這在很大程度上能够协调各个地区、产业之间关系，避免二次浪费，减少对环境造成巨大影响的机会，有利于环境与社会经济的综合发展，有利于我国人与自然的协调发展，是实现真正民主决策、科学决策的不二路径。美国早在30年前已经将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，近年来不少国家也纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，因此无论从中国环境法与国际环境法的接轨的角度出发，还是从保障我国经济、社会与环境协调发展、协存共生的立场考量，都应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。
（三）完善公众参与环评的阶段
在实践中，我国公众参与环评活动基本是项目审批后至评价单位接受建设方的委托之后进行。而在此之前，公众对建设项目的信根本无从了解，同样也无法给出建议，实质上降低了公众参与的有效性。而在许多国家，在项目审查和范围界定中公众就已经开始参与进来。参与阶段越早，公众参与越有效，因此，公众参与应当及早介入到环境影响评价中来，编制机构应当通过公告、互联网等方式及早公开相关信息，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当吸收公众的意见。这样公众的建议的方向性会更加明确，具有合理性和有效性。除此之外，还应当明确环境影响评价中的公众参与由哪方来具体负责组织，如由独立的第三方如环保部门负责组织公众参与将更有利于整个参与程序公正性的实现。将公众参与纳入到整个环境影响评价程序中，尽可能实现公众的全程参与值得国人为之努力。
（四）明确公众参与环评的法律地位
我国法律未对规划部门或建设单位不组织公众参与环评的法律后果作出规定，同时我国法律也没有规定公众参与权受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等，这导致公众参与权司法保障的缺位。针对这种情况应当以立法形式明确公众参与环评的权利与义务。规定公众有权获得政府及其行政主管部门和企业提供的环境信息，以法定方式参与环评工作并提出意见建议，对违反环评法及相关法律的行为，包括违反公众参与程序规定的有权检举和控告，以此明确环评公众参与机制的法律地位。建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。使公众的参与权能得到有效的司法保障。
四、结语
环境影响评价制度是环境保护的重要手段，公众参与机制更是其中的核心和灵魂，完善环境影响评价制度的公众参与机制有着极其重要的意义。环境保护无分国界，我国环境保护相关法律研究的起步较晚，应尽可能的参考国外环境立法发展的经验教训，取其精华去其糟粕，为实现我国环境保护法律体系的完善而不断奋斗，为了我们自己的蓝天和阳光而不断努力。
参考文献：
[1]赵国青主编.外国环境法选编（上册）.北京：中国政法大学出版社，2000年
[2]蔡守秋.环境资源法学教程.武汉：武汉大学出版社，2000年
关键词：环境影响评价 公众参与 制度建设
从我国当前的发展形势来看，全国范围内的环境状况早已堪忧。面对我国庞大的人口基数，各种资源都已捉襟见肘，经济发展与资源环境的矛盾日益显著，经济快速发展的同时必须注重人口、资源与环境的关系，与其在造成危害之后再行修补，不如防范于未然。为维护中华民族的长远利益、满足当代经济发展需要的同时造福子孙后代、实现可持续发展，我们必须完善环境影响评价制度。
一、环境影响评价制度概述
（一）概念
环境影响评价是于1964年在加拿大举办的国际环境质量评价会议上由美国教授柯德尔首次提出，一般是指在进行对环境可能有影响的人类活动之前，运用跟踪监测的方法对其有可能造成的环境影响进行调查、预测和评估，在此基础上提出预防治理的解决方案，经过对各个项目的综合评判和公开审查后，决定是该活动实施与否的一系列程序的总称。对于政府制定的规划、计划、立法以及国家政策的环境影响进行评价的活动称为战略环境影响评价。虽然在全球范围内早已接受应用此概念，但至目前为止我国只要求其中的规划环境影响评价。
环境影响评价制度是在环境影响评价活动的基础上将其法制化，通过国家的立法程序将环境影响评价的对象、范围、内容、程序等方面予以确定，以法律或规范性文件的形式规范环境影响评价活动的制度。环境影响评价制度强调在尊重自然规律的大前提下，凭借实地考察、科学分析，对环境影响作出客观专业的评价。
（二）我国环境影响评价制度的历史发展和立法现状
从1979年颁布的《环境保护法（试行）》中我国立法第一次对环境影响评价作出规定，到1989年颁布的《环境保护法》中关于在建设项目环境影响报告书的具体规定，再到2003年颁布的《环境影响评价法》，我国的环境影响评价制度进入了一个新阶段。作为我国首部环境影响评价制度单行法，它以法条的形式明确了该法的制定目的即为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。这部法律的颁布使得许多环境保护政策真正做到有法可依，切实保障了环境影响评价制度的推动和实施。作为环评单行法它更为系统、全面的规定了环评的具体内容、操作程序，并且首次引入关于战略环境影响评价的内容，即对政府规划的环境影响评价作出规定。随后为促进该法有效实施，规范信息公开程序，促进公众参与环评、监督环评，提升政府公信力，提高政府依法决策、科学民主决策的能力，2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，我国环评制度经过三十多年的发展，终于初步建立起以《环境影响评价法》为核心，以环境基本法为指导，以相关行政法规、部门规章、地方性法规为双翼的环境影响评价法律体系。
（三）环境影响评价中的公众参与
在环境保护立法时，专家学者和公众可以通过参加听证会的形式参与立法讨论，提出意见和建议，环评制度的确立应当是公众参与的智慧结晶。在其后的实施过程中，公众也应有机会参与其中。在编制环境影响报告时，应当以尽可能的方式向公众公开环境影响评价报告书编制的全过程，以多种方式确保公众能够参与其中，并且在此过程中要始终接受公众的监督和审查。可见公众参与渗入环境影响评价的各个环节，从环评制度的产生到具体实施、监督，无不见其身影。
许多国家的法律都对公众参与环境影响评价的过程进行了规定，如德国《环境影响评价法》中规定了要举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加并听取公众的意见。我国按照《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律、法规有关公开环境信息和强化社会监督的规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构（即环评单位）在编制环境影响报告书的过程中， 应当公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。环评机构可以在建设项目所在地的电台、電视台、报刊、网站等公共媒体上进行公示，也可以在环保行政主管部门的官方网站进行公示。为方便环评机构（环评单位）此类公示，自治区环保厅在此 提供环评公众参与的公示平台，所发布的公示内容由环评机构（环评单位）负责解释并承担法律责任。
二、我国环境影响评价制度之公众参与存在的几个问题
（一）信息公开存在问题
公众对环境影响评价相关信息的知情权是公众参与环境影响评价的基础条件，公众参与环境影响评价机制能否真正建成的核心正是环境信息公开制度是否完备。没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。这就决定了在环境影响评价过程中，公众必须享有充分的知情权，而一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息。
我国相关环保法规虽对公众知情权有所规定但过于笼统，透明度有限。这就使得公众参与环境影响评价机制在根基上存在重大缺陷，这一缺陷足以从本质上影响公众参与环境影响评价制度的建立。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十一条规定，建设单位或其委托的环境影响评价机构应公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本。在实践中公开的简本多是情况概述、要点之类，缺乏评价环境影响的关键资料和数据，这些无关痛痒的信息公开根本达不到便于公众参与环评和监督的知情要求。
（二）公众参与环评范围过窄
根据环评相关法律法规的规定，我国公众参与环境影响评价的对象限于对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，以及可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划。但实际上对于公众参与环评的范围，主要还是针对建设项目，且仅对于建设项目环评报告书，《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条规定，本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：第一对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；第二环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；第三环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。由此可见我国环境影响评价公众参与范围还是比较狭窄的。同时《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条规定，在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：第一建设项目的名称及概要；第二建设项目的建设单位的名称和联系方式；第三承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；第四环境影响评价的工作程序和主要工作内容；第五征求公众意见的主要事项；第六公众提出意见的主要方式。也就是说对建设项目而言，除了按照环保部下发的《建设项目环境管理目录》应编制环境影响评价报告书的项目以外，其他建设项目没有规定公众参与程序，这样导致许多污染严重的中小企业合法避开了公众参与制度。对规划而言，专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环境影响评价未规定公众参与，重大经济决策、立法活动也未纳入环境影响评价，而这些宏观规划、立法活动对环境的影响更加深远。同时，虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》第四章中对于公众参与规划环评进行了专门规定，但其内容对规划环评尤其是指导性规划环评中的公众参与规定依旧原则、模糊。 （三）公众参与环评的阶段缺乏合理性
国外学者普遍认同对于公众介入程序阶段的时间越早越好。公众越早介入环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大；而越晚介入，在很多决定已经得到许可或批准的情况下，很难再通过公众的影响来将其改变，公众的影响可能就越小。同时越早的阶段，例如对环境影响报告书草案重点内容的确定和替代行为的提出等，公众易于理解，越容易引进公众参与；而越往后的阶段，例如对很厚也很专业的环境影响报告书进行审查对于一般公众来讲可能相对困难，这就越难引进公众参与。我国法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要阶段。但借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。
（四）公众参与权的司法保障缺位
我国关于公众参与环评制度的立法起步较晚，虽已尽可能的规定公众参与环评的组织形式和规范程序，但公众参与环评的广泛性以及进一步获取公众及专家意见真实性的问题都备受质疑。由于所有的公众参与形式都是由编制环评报告的建设单位或其委托环评机构决定、组织进行，单从筛选参与评价的民众及专家、团体就可以直接影响公众参与意见建议的广泛性和真实性。而审批机关对其中公众参与的审查也仅着眼于环评机构的资质、参与专家是否在专家库名单中、报告书中公众参与的篇章是否符合要求，仅为形式审查，根本未从实质上审查公众参与的广泛性与真实性。法律也未对规划部门或建设单位不组织公众参与环评的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。所以如何监督相关机构依法组织公众参与，明确违法者责任将是我国公众参与环评面临的重要挑战。同时我国法律对于违反公众参与的法律责任规定寥寥，没有规定公众参与权受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等，难以为实现公众参与环境影响评价提供有效保障。
三、我国环境影响评价程序中公众参与制度的完善
（一）确保信息公开的透明度和有效性
公众参与环境影响评价的基础和前提是环境信公开，参与环评的公众必须能真实充分有效的了解关于评价项目的信息，才能进一步作出分析评论。而在实践中编制机构往往避重就轻的公布一些无关痛痒的信息，或者在公布的简报上使用晦涩难懂的专业性术语，甚至故意拖延信息公布的时间。种种原因会导致公众难以真正参与到环评活动中来。因此，国家可以通过立法的形式加以规制：第一进一步明确并扩大公众应当获得的信息范围，保证编制机构公开信息的真实性和完备性；第二用以传达信息的语言应当通俗易懂，应以便于不具备专业知识的普通人理解为前提进行信息公布；第三编制机构不得拖延信息公布的时间，法律可以明确此时间范围。完善环境信息公开的透明度和有效性，才能真正把公众参与环评活动落到实处。
（二）拓宽公众参与环评的范围
我国目前应当扩大公众参与环评的范围，尽可能发挥公众在规划、建设项目环境影响评价中的作用，并且逐步将公众参与环评范围拓展至政府行为，提高公众参与的广度，使决策体现真正的民主。环境影响评价中的范围可以扩展为小到那些需要编制环境影响评价报告表、登记表的建设项目，特别是那些规模小但污染严重的企业，大到政府规划草案、计划草案、政策文件草案、法律法规草案，只要其可能造成不利环境影的均应规定公众参与的程序。
我们应当抓住事物的主要矛盾，认识到政府宏观活动相对于具体的建设项目而言对于环境更为广泛深远的影响，有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。同时将宏观活动纳入环境影响评价范围有利于保证政府及其有关部门根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策。這在很大程度上能够协调各个地区、产业之间关系，避免二次浪费，减少对环境造成巨大影响的机会，有利于环境与社会经济的综合发展，有利于我国人与自然的协调发展，是实现真正民主决策、科学决策的不二路径。美国早在30年前已经将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，近年来不少国家也纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，因此无论从中国环境法与国际环境法的接轨的角度出发，还是从保障我国经济、社会与环境协调发展、协存共生的立场考量，都应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。
（三）完善公众参与环评的阶段
在实践中，我国公众参与环评活动基本是项目审批后至评价单位接受建设方的委托之后进行。而在此之前，公众对建设项目的信根本无从了解，同样也无法给出建议，实质上降低了公众参与的有效性。而在许多国家，在项目审查和范围界定中公众就已经开始参与进来。参与阶段越早，公众参与越有效，因此，公众参与应当及早介入到环境影响评价中来，编制机构应当通过公告、互联网等方式及早公开相关信息，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当吸收公众的意见。这样公众的建议的方向性会更加明确，具有合理性和有效性。除此之外，还应当明确环境影响评价中的公众参与由哪方来具体负责组织，如由独立的第三方如环保部门负责组织公众参与将更有利于整个参与程序公正性的实现。将公众参与纳入到整个环境影响评价程序中，尽可能实现公众的全程参与值得国人为之努力。
（四）明确公众参与环评的法律地位
我国法律未对规划部门或建设单位不组织公众参与环评的法律后果作出规定，同时我国法律也没有规定公众参与权受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等，这导致公众参与权司法保障的缺位。针对这种情况应当以立法形式明确公众参与环评的权利与义务。规定公众有权获得政府及其行政主管部门和企业提供的环境信息，以法定方式参与环评工作并提出意见建议，对违反环评法及相关法律的行为，包括违反公众参与程序规定的有权检举和控告，以此明确环评公众参与机制的法律地位。建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。使公众的参与权能得到有效的司法保障。
四、结语
环境影响评价制度是环境保护的重要手段，公众参与机制更是其中的核心和灵魂，完善环境影响评价制度的公众参与机制有着极其重要的意义。环境保护无分国界，我国环境保护相关法律研究的起步较晚，应尽可能的参考国外环境立法发展的经验教训，取其精华去其糟粕，为实现我国环境保护法律体系的完善而不断奋斗，为了我们自己的蓝天和阳光而不断努力。
参考文献：
[1]赵国青主编.外国环境法选编（上册）.北京：中国政法大学出版社，2000年
[2]蔡守秋.环境资源法学教程.武汉：武汉大学出版社，2000年