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摘要:当前城乡二元经济结构已经成为我国全面建设小康社会的重大制约因素,在武陵山民族地区这种二元结构显得尤为突出,已经成为该地区经济社会又好又快发展的“瓶颈”。本文在对武陵山民族地区统筹城乡发展的优势和困难进行深入分析的基础上,着重从体制改革等几个方面挖掘民族地区优势资源,力求探索出一条统筹城乡改革发展的特色之路,以期实现武陵山民族地区的又好又快发展。
关键词:武陵山;民族地区;统筹城乡;对策
中图分类号:D633文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)02-0036-02
一、武陵山民族地区基本概况
武陵山民族地区地处渝、鄂、湘、黔4省市交界地带,面积约10万平方公里,平均海拔高度1000米以上,属于亚温带和亚热带气候。其范围包括重庆市的渝东南地区、湖北省的恩施自治州、湖南省的湘西自治州、张家界市和贵州省的铜仁地区等6个地州市。这个地区聚居着土家族、苗族、侗族等30余个少数民族,少数民族人口约占总人口的70%。33个少数民族县市中,25个是贫困县市是国务院划定的全国18个贫困片区之一,又称“武陵山贫困区”。特别是分布在该地区的广大农村更是由于地势艰险、位置偏远、耕地资源贫乏、经营方式落后等诸多因素,长期制约着农民收入的有效增长和农村的现代化进程。其中,在武陵山民族地区比较具有代表性的秀山土家族苗族自治县,近年来虽然利用自然资源富集和主干交通网改善的有利条件建成了中国最重要、世界有影响、以锰业为主的特色资源矿产品加工出口基地,推动了县域经济持续快速发展,初步树立了重庆市的东南门户形象,但是由于政策、产业、市场机制成熟度低等因素影响,广大农村地区经济发展依然无法获得足够的“动能”跃出贫困的“陷阱”。面对这种困境,秀山如何进一步完善统筹城乡发展改革,走出一条独具特色的民族地区经济社会发展的新路子,不仅对秀山而且对重庆市乃至整个武陵山民族地区城乡统筹改革发展都将具重大的现实意义和深远的历史意义。
二、武陵山民族地区统筹城乡发展中存在的主要问题
(一)农村基础设施建设严重滞后,制约着农业生产力的进一步提高
改革开放以来,国家高度重视农村经济的发展,先后下发了5个关于促进农村经济发展的1号文件,使全国农村经济得到了前所未有的大发展,农村基础设施得到了相应的加强。但从1985年起,国家在长达17年的时间中把发展目标放在了城市建设上,大量资源开始流向城市,大大促进了城市经济的飞速发展,致使城乡差别进一步拉大。从武陵山地区各县的实际来看,农村的基础设施亟待改善,许多必要的公共服务设施,例如乡村公路、农田水利设施、农村教育、乡镇医院等基础设施还停留在上世纪七八十年代的水平,且年久失修,严重制约了当地经济的发展。现以乡村公路建设为例,武陵山地区乡村道路硬化里程仅占23%,远远低于中部38%的水平,与东部地区的差距更大。这些配套设施的缺乏必将造成农产品生产成本的增加,严重制约着广大少数民族农村从自然经济向产业化经营的转轨进程,从而束缚了农业生产力的进一步发展。
(二)城乡金融联系断裂,农村发展项目融资困难
金融市场是一个地区经济发展的助推器。一个地区金融市场只具备一维功能,仅仅停留于传统的信贷业务或者仅仅面向城市或某些行业,已经远远不能满足统筹城乡改革发展的需要,因为农村发展需要资本支持,缺少金融市场的有力支持,任何可行的发展项目都只能是描绘在纸面上的一副美妙的“蓝图”。另一方面,城市的闲置资金也需要一个经济载体使其流动增值,如果找不到有效载体,城市发展也会受到阻碍。目前武陵山民族地区金融市场的功能局限性正是割裂资本到项目这一联系的首要障碍。因此,对金融市场的整顿已经成为武陵山民族地区统筹城乡改革发展的当务之急。
(三)政府相关行政机构设置不够合理,管理职能有待进一步提高
产业化经济需要各种生产要素的有机统一,但目前没有一个从全局对该地区城乡统筹问题进行规划、协调和指导的行政机构。例如,秀山与农业发展管理息息相关的有农业局、农委、经委、科技局等。关于城乡统筹发展的行政机构综合管理职能与行业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中,行业或产业管理部门统筹协调困难,行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割,项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批,统筹协调困难,并且行业或产业管理部门存在着工作中“互相踢皮球”的现象。因此,整合行政结构,明晰各部门职能已经成为统筹城乡改革发展的当务之急。
(四)信息和技术要素匮乏,软环境缺乏内在张力
武陵山民族地区可开发利用的资源非常丰富,但是在项目和资本对接融合方面却缺乏有效的信息沟通,其原因主要是政府忽视信息资源在现代经济中的重要性,没有及时建设一个开放式的信息平台。除此以外,对农村项目的信息和技术支持比较乏力,绝大多数信息服务设施和信息科学技术研究结构大多云集在城区,技术人员因为机构设置和资金等原因限制了他们的作用发挥。技术培训因为缺乏实质性培训内容,造成一个叫好不叫座的尴尬局面,制约了农村本土技术人才的培育和成长。所以,在一些地区、尤其武陵山民族地区是农村,因信息和技术匮乏影响农民发展生产和致使农民经济利益受损的事情频频发生,农业产业化发展农业和农村经济结构调整的进程也受到很大程度的影响。
(五)农民外出务工困难,农村收入增长缓慢
其一农民的职业素质和文化素质低下。调查表明,初中及以下文化程度的人占了71.3%,具有职业技能和接受过正规职业培训的人仅占28.7%;其二就业信息资源的匮乏与传递受限。从2004年开始出现的东南沿海“农民工荒”和农村的大量劳动力的闲置,说明企业与农民工的信息交流不畅,究其原因既有政府职能部门的责任,主要体现在缺少地区性的信息平台和建立有组织的信息收集与传递系统,也有环境和历史因素的制约,例如一些地区较为偏远信息传递受限。一些地区历史上主要以农业经济为主导,没有或很少有人出去打工带回有价值的信息,许多农民要么死守着不多的几亩土地,要么到城市去从事一些技术含量比较低的职业,严重影响了农民收入的增长。
三、武陵山民族地区统筹城乡发展路径的几点思考
一条发展之路是否科学,是一个实践问题,只有通过实践结果才能检验它是否具有合理性,但也是一个理论问题,因为只有一个符合本地区实际条件、具有一定时代前瞻性的发展规划,才能引领着社会经济发展实践沿着一个正确的轨迹向前迈进。武陵山民族地区统筹城乡发展,必须针对当前难点,立足本地区实际,制定一个解决问题、推动发展的总纲。
(一)利用有利自然条件,发展高效生态农业
武陵山民族区域气候条件、自然资源、地理位置等自然因素的多样性和复杂性决定了该地区的不适合对资源比较分散的农村进行以城镇为中心的集中式工业化改造,而是应该依托无污染的高质量生态环境发展特色经济。按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求,加快农业产业化进程,扶持特色农产品基地建设和农产品加工业发展。要在一定区域内确定一两项产业或产品进行重点开发,宜农则农,宜林则林,宜牧则牧,宜渔则渔。通过区域内的专业化生产经营,在更大范围内实现产业平衡高效生态农业,以此作为武陵山民族地区农村经济发展的主攻方向。
(二)大力发展资本市场,支持农村项目建设
随着近几年来武陵山民族地区交通基础设施的改善,许多地区依靠丰富的资源实现了经济的高速发展。例如,地处武陵山腹地秀山土家族苗族自治县依托丰富的碳酸锰等矿产资源,电矿产业迅速壮大,2007年电解金属锰和水泥年生产能力分别达到18.9万吨、75万吨,全县GDP为37亿元,但从企业利润到投资再生产的这一资本利用环节上却一直不尽人意,许多企业和企业主到重庆主城区购买别墅等不动产,造成了资金的大量外流。因此,改变以资本信贷主要方式传统金融市场运作模式,建设农村发展项目库,用股份制等合作形式引导市场金融资本流向农村,既可以加快农村各项事业的发展,又为城市资金流创造增殖开辟了新的途径,以此推进武陵山民族地区统筹城乡改革的发展步伐。
(三)深化行政管理体制改革,改善政府服务职能
武陵山民族地区的行政机构很多都还是计划经济时代的产物,面对着统筹城乡改革发展往往有些无所适从。在逐步推进政府机构综合设置的过程中,务必推行“大部制”,切实解决分工过细、职能交叉、政出多门、协调困难这一顽症。传统的让多个部门负责同一项工作的做法,看起来是在加强领导,实际上是减轻了部门应承担的责任。政府机构改革的方向是按照精干、统一、效能的原则,改变目前适应计划经济体制的“小部制”体制,实行综合管理,整合、归并相关、相同或相近的职能,综合设置政府机构,实行市场经济条件下的“大部制”,使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展,由原先的管理型政府逐步向为农村发展提供农业、交通、文化、科技等支援的服务型政府过渡,以切实减少部门职责交叉事项,改善部门之间“扯皮”,加强部门内部协同,做到职责明确、分工科学,最终建成一个适应社会主义市场经济体制的高效、廉洁、统一、法治的公共行政管理体制和政府机构。
(四)加大信息和科技推广力度,优化农村发展环境
针对武陵山民族地区农村信息和技术要素匮乏,软环境建设不力的现状,各级政府职能部门应组建起一个带经营性质但却不以盈利为目的、集各类农村实用技术文献和市场信息为一体的服务窗口。这个窗口应该直接设置在乡镇经济文化中心,配备专职人员,直接面向农村开展具有兼容咨询机构、技术服务机构和信息发布机构三种功能服务的尝试。此外,加强对农民的职业技术教育,完善教育体系,培养一大批懂技术、会经营、有文化的新型知识农民技术人才。
(五)加快基础设施建设,形成城乡均衡的公共服务体系
面对农村基础设施落后与农村生产力发展之间的现实矛盾,农村地区应该大力兴建自来水工程,优化农村电网结构,提升农村公路等级,扩大农村通讯信息网络覆盖面,修建乡村卫生院所,完善农村新型合作医疗、医疗救助制度和农村公共卫生服务体,改善农村中小学办学条件,加快推进城乡公共服务体系均衡化。农村公共建设项目众多,且不少属大宗建设项目,资金和劳动力的投入量相当巨大,除了加大公共财政的投入力度外,应该通过多渠道的资金投入,例如吸收企业赞助、鼓励村民义务投工投劳等。
(六)关注农民就业难问题,提高农民收入水平
首先,国家与地方政府必须深入调查建立起一个切实可行的劳动保障制度,改革现有的劳动行政机构,使其形成一种双重监督的管理机制,让农民工朋友得到所规定的社会保障。通过金融、税收等政策性宏观调控手段来引导第三产业的跳跃性发展,增加适合农民工就业的工作岗位。其次,依靠政府职能部门对培训机构进行清理和整合。对一些不符合条件、没有培训能力的机构要清除出去,建立一个优质、诚信的培训市场环境,最终达到最大规模培养合格的农民工技能性人才的目的。
(七)加强各行政区域之间的联系,构建地区合作平台
武陵山民族地区特殊的地理位置造就了该地区政策行为的整体分离性,即不同的行政区域分属不同的省份,所制定的政策只能依据本省的规划,难以制定协调整个武陵山民族地区合作发展的统一政策。因此,必须本着“相互比较求生存,相互竞争求发展,相互吸收求进步”的原则,制定本区域内的优惠政策。关键是制定好边贸优惠政策和外来投资者的优惠政策和经营区内的优惠政策,形成新一轮优惠政策、宽松优惠环境的竞争,将最优化的人才资源、物质资源、信息资源、经济资源吸引到本地域范围内,使武陵山民族地区形成一个互通有无、相互支援、资源共享的经济联合体。
参考文献:
[1] 郭建军.经济研究参考我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007,(1).
[2] 高绪.对武陵山片区经济中心形成的思考[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版),2000,(1).
[3] 李军鹏.新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路[J].行政论坛,2007,(5).
责任编辑:罗振建
关键词:武陵山;民族地区;统筹城乡;对策
中图分类号:D633文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)02-0036-02
一、武陵山民族地区基本概况
武陵山民族地区地处渝、鄂、湘、黔4省市交界地带,面积约10万平方公里,平均海拔高度1000米以上,属于亚温带和亚热带气候。其范围包括重庆市的渝东南地区、湖北省的恩施自治州、湖南省的湘西自治州、张家界市和贵州省的铜仁地区等6个地州市。这个地区聚居着土家族、苗族、侗族等30余个少数民族,少数民族人口约占总人口的70%。33个少数民族县市中,25个是贫困县市是国务院划定的全国18个贫困片区之一,又称“武陵山贫困区”。特别是分布在该地区的广大农村更是由于地势艰险、位置偏远、耕地资源贫乏、经营方式落后等诸多因素,长期制约着农民收入的有效增长和农村的现代化进程。其中,在武陵山民族地区比较具有代表性的秀山土家族苗族自治县,近年来虽然利用自然资源富集和主干交通网改善的有利条件建成了中国最重要、世界有影响、以锰业为主的特色资源矿产品加工出口基地,推动了县域经济持续快速发展,初步树立了重庆市的东南门户形象,但是由于政策、产业、市场机制成熟度低等因素影响,广大农村地区经济发展依然无法获得足够的“动能”跃出贫困的“陷阱”。面对这种困境,秀山如何进一步完善统筹城乡发展改革,走出一条独具特色的民族地区经济社会发展的新路子,不仅对秀山而且对重庆市乃至整个武陵山民族地区城乡统筹改革发展都将具重大的现实意义和深远的历史意义。
二、武陵山民族地区统筹城乡发展中存在的主要问题
(一)农村基础设施建设严重滞后,制约着农业生产力的进一步提高
改革开放以来,国家高度重视农村经济的发展,先后下发了5个关于促进农村经济发展的1号文件,使全国农村经济得到了前所未有的大发展,农村基础设施得到了相应的加强。但从1985年起,国家在长达17年的时间中把发展目标放在了城市建设上,大量资源开始流向城市,大大促进了城市经济的飞速发展,致使城乡差别进一步拉大。从武陵山地区各县的实际来看,农村的基础设施亟待改善,许多必要的公共服务设施,例如乡村公路、农田水利设施、农村教育、乡镇医院等基础设施还停留在上世纪七八十年代的水平,且年久失修,严重制约了当地经济的发展。现以乡村公路建设为例,武陵山地区乡村道路硬化里程仅占23%,远远低于中部38%的水平,与东部地区的差距更大。这些配套设施的缺乏必将造成农产品生产成本的增加,严重制约着广大少数民族农村从自然经济向产业化经营的转轨进程,从而束缚了农业生产力的进一步发展。
(二)城乡金融联系断裂,农村发展项目融资困难
金融市场是一个地区经济发展的助推器。一个地区金融市场只具备一维功能,仅仅停留于传统的信贷业务或者仅仅面向城市或某些行业,已经远远不能满足统筹城乡改革发展的需要,因为农村发展需要资本支持,缺少金融市场的有力支持,任何可行的发展项目都只能是描绘在纸面上的一副美妙的“蓝图”。另一方面,城市的闲置资金也需要一个经济载体使其流动增值,如果找不到有效载体,城市发展也会受到阻碍。目前武陵山民族地区金融市场的功能局限性正是割裂资本到项目这一联系的首要障碍。因此,对金融市场的整顿已经成为武陵山民族地区统筹城乡改革发展的当务之急。
(三)政府相关行政机构设置不够合理,管理职能有待进一步提高
产业化经济需要各种生产要素的有机统一,但目前没有一个从全局对该地区城乡统筹问题进行规划、协调和指导的行政机构。例如,秀山与农业发展管理息息相关的有农业局、农委、经委、科技局等。关于城乡统筹发展的行政机构综合管理职能与行业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中,行业或产业管理部门统筹协调困难,行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割,项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批,统筹协调困难,并且行业或产业管理部门存在着工作中“互相踢皮球”的现象。因此,整合行政结构,明晰各部门职能已经成为统筹城乡改革发展的当务之急。
(四)信息和技术要素匮乏,软环境缺乏内在张力
武陵山民族地区可开发利用的资源非常丰富,但是在项目和资本对接融合方面却缺乏有效的信息沟通,其原因主要是政府忽视信息资源在现代经济中的重要性,没有及时建设一个开放式的信息平台。除此以外,对农村项目的信息和技术支持比较乏力,绝大多数信息服务设施和信息科学技术研究结构大多云集在城区,技术人员因为机构设置和资金等原因限制了他们的作用发挥。技术培训因为缺乏实质性培训内容,造成一个叫好不叫座的尴尬局面,制约了农村本土技术人才的培育和成长。所以,在一些地区、尤其武陵山民族地区是农村,因信息和技术匮乏影响农民发展生产和致使农民经济利益受损的事情频频发生,农业产业化发展农业和农村经济结构调整的进程也受到很大程度的影响。
(五)农民外出务工困难,农村收入增长缓慢
其一农民的职业素质和文化素质低下。调查表明,初中及以下文化程度的人占了71.3%,具有职业技能和接受过正规职业培训的人仅占28.7%;其二就业信息资源的匮乏与传递受限。从2004年开始出现的东南沿海“农民工荒”和农村的大量劳动力的闲置,说明企业与农民工的信息交流不畅,究其原因既有政府职能部门的责任,主要体现在缺少地区性的信息平台和建立有组织的信息收集与传递系统,也有环境和历史因素的制约,例如一些地区较为偏远信息传递受限。一些地区历史上主要以农业经济为主导,没有或很少有人出去打工带回有价值的信息,许多农民要么死守着不多的几亩土地,要么到城市去从事一些技术含量比较低的职业,严重影响了农民收入的增长。
三、武陵山民族地区统筹城乡发展路径的几点思考
一条发展之路是否科学,是一个实践问题,只有通过实践结果才能检验它是否具有合理性,但也是一个理论问题,因为只有一个符合本地区实际条件、具有一定时代前瞻性的发展规划,才能引领着社会经济发展实践沿着一个正确的轨迹向前迈进。武陵山民族地区统筹城乡发展,必须针对当前难点,立足本地区实际,制定一个解决问题、推动发展的总纲。
(一)利用有利自然条件,发展高效生态农业
武陵山民族区域气候条件、自然资源、地理位置等自然因素的多样性和复杂性决定了该地区的不适合对资源比较分散的农村进行以城镇为中心的集中式工业化改造,而是应该依托无污染的高质量生态环境发展特色经济。按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求,加快农业产业化进程,扶持特色农产品基地建设和农产品加工业发展。要在一定区域内确定一两项产业或产品进行重点开发,宜农则农,宜林则林,宜牧则牧,宜渔则渔。通过区域内的专业化生产经营,在更大范围内实现产业平衡高效生态农业,以此作为武陵山民族地区农村经济发展的主攻方向。
(二)大力发展资本市场,支持农村项目建设
随着近几年来武陵山民族地区交通基础设施的改善,许多地区依靠丰富的资源实现了经济的高速发展。例如,地处武陵山腹地秀山土家族苗族自治县依托丰富的碳酸锰等矿产资源,电矿产业迅速壮大,2007年电解金属锰和水泥年生产能力分别达到18.9万吨、75万吨,全县GDP为37亿元,但从企业利润到投资再生产的这一资本利用环节上却一直不尽人意,许多企业和企业主到重庆主城区购买别墅等不动产,造成了资金的大量外流。因此,改变以资本信贷主要方式传统金融市场运作模式,建设农村发展项目库,用股份制等合作形式引导市场金融资本流向农村,既可以加快农村各项事业的发展,又为城市资金流创造增殖开辟了新的途径,以此推进武陵山民族地区统筹城乡改革的发展步伐。
(三)深化行政管理体制改革,改善政府服务职能
武陵山民族地区的行政机构很多都还是计划经济时代的产物,面对着统筹城乡改革发展往往有些无所适从。在逐步推进政府机构综合设置的过程中,务必推行“大部制”,切实解决分工过细、职能交叉、政出多门、协调困难这一顽症。传统的让多个部门负责同一项工作的做法,看起来是在加强领导,实际上是减轻了部门应承担的责任。政府机构改革的方向是按照精干、统一、效能的原则,改变目前适应计划经济体制的“小部制”体制,实行综合管理,整合、归并相关、相同或相近的职能,综合设置政府机构,实行市场经济条件下的“大部制”,使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展,由原先的管理型政府逐步向为农村发展提供农业、交通、文化、科技等支援的服务型政府过渡,以切实减少部门职责交叉事项,改善部门之间“扯皮”,加强部门内部协同,做到职责明确、分工科学,最终建成一个适应社会主义市场经济体制的高效、廉洁、统一、法治的公共行政管理体制和政府机构。
(四)加大信息和科技推广力度,优化农村发展环境
针对武陵山民族地区农村信息和技术要素匮乏,软环境建设不力的现状,各级政府职能部门应组建起一个带经营性质但却不以盈利为目的、集各类农村实用技术文献和市场信息为一体的服务窗口。这个窗口应该直接设置在乡镇经济文化中心,配备专职人员,直接面向农村开展具有兼容咨询机构、技术服务机构和信息发布机构三种功能服务的尝试。此外,加强对农民的职业技术教育,完善教育体系,培养一大批懂技术、会经营、有文化的新型知识农民技术人才。
(五)加快基础设施建设,形成城乡均衡的公共服务体系
面对农村基础设施落后与农村生产力发展之间的现实矛盾,农村地区应该大力兴建自来水工程,优化农村电网结构,提升农村公路等级,扩大农村通讯信息网络覆盖面,修建乡村卫生院所,完善农村新型合作医疗、医疗救助制度和农村公共卫生服务体,改善农村中小学办学条件,加快推进城乡公共服务体系均衡化。农村公共建设项目众多,且不少属大宗建设项目,资金和劳动力的投入量相当巨大,除了加大公共财政的投入力度外,应该通过多渠道的资金投入,例如吸收企业赞助、鼓励村民义务投工投劳等。
(六)关注农民就业难问题,提高农民收入水平
首先,国家与地方政府必须深入调查建立起一个切实可行的劳动保障制度,改革现有的劳动行政机构,使其形成一种双重监督的管理机制,让农民工朋友得到所规定的社会保障。通过金融、税收等政策性宏观调控手段来引导第三产业的跳跃性发展,增加适合农民工就业的工作岗位。其次,依靠政府职能部门对培训机构进行清理和整合。对一些不符合条件、没有培训能力的机构要清除出去,建立一个优质、诚信的培训市场环境,最终达到最大规模培养合格的农民工技能性人才的目的。
(七)加强各行政区域之间的联系,构建地区合作平台
武陵山民族地区特殊的地理位置造就了该地区政策行为的整体分离性,即不同的行政区域分属不同的省份,所制定的政策只能依据本省的规划,难以制定协调整个武陵山民族地区合作发展的统一政策。因此,必须本着“相互比较求生存,相互竞争求发展,相互吸收求进步”的原则,制定本区域内的优惠政策。关键是制定好边贸优惠政策和外来投资者的优惠政策和经营区内的优惠政策,形成新一轮优惠政策、宽松优惠环境的竞争,将最优化的人才资源、物质资源、信息资源、经济资源吸引到本地域范围内,使武陵山民族地区形成一个互通有无、相互支援、资源共享的经济联合体。
参考文献:
[1] 郭建军.经济研究参考我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议[J].经济研究参考,2007,(1).
[2] 高绪.对武陵山片区经济中心形成的思考[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版),2000,(1).
[3] 李军鹏.新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路[J].行政论坛,2007,(5).
责任编辑:罗振建