论文部分内容阅读
【摘要】中华人民共和国成立70年来，我国农村学前教育政策变迁经历了四个阶段，其变迁的趋势主要体现在政策制定、政策目标、政策内容等方面。基于农村学前教育政策变迁的历史回顾和存在的现实问题，本研究提出如下展望：加快学前教育立法，完善农村学前教育政策内容；增强政策前瞻性，健全农村学前教育经费投入机制；提高政策执行力，落实农村学前教育专业管理和督导。
【关键词】农村学前教育；学前教育政策；政策变迁
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）09-0012-05
【作者简介】张雅倩（1996-），女，山东枣庄人，东北师范大学教育学部硕士研究生；王萍（1966-），女，河北乐亭人，东北师范大学教育学部学前教育学院院长、教授、博士生导师，博士。
学前教育是国民教育基石，是重要的社会公益事业，关乎国计民生[1]。学前教育的发展离不开政策的支持和依托[2]，学前教育政策是政党、政府依据全社会利益以及自身利益的需要，对聚焦于学前教育领域的社会生活所做出的行为准则和规范[3]，是实现学前教育发展目标，贯彻落实教育方针的重要保障。近年来，国家对于农村学前教育的发展愈发重视，党的十九大提出实现“幼有所育”的目标，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确指出“以农村为重点提升学前教育普及水平”。因此，今后我国学前教育发展的重点、难点和突破口仍然在农村地区。本研究主要对党和政府颁行的农村学前教育政策进行文本分析，回顧中华人民共和国成立70年来农村学前教育政策变迁的历程，基于存在的问题提出展望，以期为中国农村学前教育的发展提供帮助。
一、农村学前教育政策变迁的历史回顾
本研究以农村学前教育重要政策的颁行为主要依据，参考社会阶段性变革特点，将中华人民共和国成立70年来我国农村学前教育政策的变迁划分为四个阶段。
（一）社队办园政策：推行农村幼儿教育普及运动（1949～1978年）
中华人民共和国成立后，教育部首次召开全国教育工作会议，明确全国教育总方针是“普及与提高的正确结合”，这意味着“教育普及”成为中华人民共和国成立初期教育发展的基本政策。在此背景下，学前教育在广大农村地区以普及为首要目标。随后，学前教育工作进一步细化深入，1952年，教育部借鉴苏联幼儿教育理论，颁布《幼儿园暂行规程（草案）》。“大跃进”期间，不少农村生产队兴建条件简陋的托儿所或幼儿园，乡镇、公社也纷纷宣言普及幼儿教育，全国幼教出现盲目发展势头。据统计，全国幼儿园（托儿所）数量由1956年的1.85万所大幅度上升到1958年的69.53万所[4]，入园幼儿人数也呈现几十倍的增长。1961年，全国范围内进行政治经济调整，多数农村幼儿园被迫撤销和停办。20世纪70年代初，因政治热潮不少农村又开办了“红孩班”和幼儿园，这导致了农村学前教育规模的扩张。据统计，1976年农村幼儿园数量达到41.95万所，约占全国幼儿园总数的94.78%；农村入园幼儿人数已达1197.70万，较1973年增长了880.40%；“文革”后，幼儿园数量骤降至17.04万所，农村入园幼儿人数下降到879万[5]。
概括来说，1949～1978年，我国农村学前教育政策体现如下特征：施行主体上以公社集体、农村生产队办园为主；目标上以普及农村幼儿教育为基本目标；执行方式上主要依靠政治性的群众运动和社会运动为主，表现出阶段性的“大起大落”。
（二）农村学前班政策：坚持“两条腿走路”的教育方针（1979～1995年）
改革开放初期，我国农村学前教育政策适时调整，并取得一定成就。1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知，指出在“文化大革命”中，中国托幼事业遭受严重摧残，鼓励各单位、街道、农村积极兴办多种形式的托幼机构[6]。《全国托幼工作会议纪要》的颁布标志着我国农村学前教育发展步入新阶段。同年11月，中共中央批转了湖南省桃江县委《关于发展农村教育事业的情况报告》，宣传湖南桃江县坚持“两条腿走路”的办学方针，积极发展农村普通教育、业余教育和学前教育的先进经验[7]。为促进农村幼儿园平稳发展，1983年教育部颁布《教育部关于发展农村幼儿教育工作的几点意见》（以下简称《意见》）。《意见》是中华人民共和国成立后首次单独针对农村幼儿教育发展颁布的政策文件，极大促进了我国农村幼儿园的发展。据统计，1984～1989年间，我国农村幼儿园稳定在12～13万所，入园幼儿人数也均突破千万[8]。
鉴于我国处于社会主义初级阶段，国家认为举办学前班是发展农村学前教育的重要途径。为此，1986年国家教育委员会印发《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，大力发展农村学前一年教育。1991年，国家教育委员会再次颁布《关于改进和加强学前班管理的意见》，明确农村学前班的办园理念、指导要点和管理条例。相关意见的颁行，对农村学前班的健康发展，扩大农村幼教受益面具有极强的指导作用。
总体来看，1979～1995年，我国农村学前教育政策的主要特征是：坚持“两条腿走路”的教育方针和兴办学前班的教育方式；政府注重政策引导，支持社会力量参与农村教育建设。
（三）办园社会化政策：鼓励社会力量参与办园（1996～2009年）
20世纪90年代，我国步入社会主义市场经济时代，农村学前教育也出现社会化趋势。1996年《幼儿园工作规程》（以下简称《规程》）规定“幼儿园的经费由举办者依法筹措”，《规程》的颁行意味着农村办园政策进入社会化时期。1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》进一步确定幼儿教育社会化发展方向。受政策影响，民办教育此时成为我国农村学前教育的主体。但社会力量办园在执行中严重走样，新世纪之交，我国农村学前教育遭遇前所未有的低谷[9]，不少农村出现简陋的民办园，大班额、小学化倾向也愈演愈烈，农村幼儿园数量和教育质量全面下滑。 针对上述存在的问题，国家于21世纪初相继出台《幼儿园教育指导纲要（试行）》《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，明确各级政府在学前教育发展中的具体职责。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出“地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展”。政府的高度重视、相关部门职责的明确、管理体制的日益完善，都为该阶段农村学前教育的发展提供了强有力支持，我国农村学前教育多年下滑的趋势也在2003年得以终止。
1996～2009年，我国农村学前教育在经历波折和变动后，坚持“多条腿走路”导向，国家进一步鼓励社会力量参与办园。社会力量的涌入促进了我国农村学前教育的普及，但也造成一定问题，不过国家及时发现并予以纠正，农村学前教育得以持续发展。
（四）办园公益普惠性政策：面向农村地区政策倾斜（2010年至今）
2010年以来，我国学前教育发展迎来关键时期。十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代”，国家高度重视教育公平、公正、教育普及，为解决农村教育发展不平衡、不充分的问题，实现学前教育治理现代化[10]，国家采取一定的倾斜政策，有意将政策放宽或优惠，确保农村地区享受到政策给予的好处，通过差别化的对待实现社会公平[11]，促进农村学前教育的发展。
在此阶段，农村办园普惠性政策的确立以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）的颁布为标志，《规划纲要》中明确指出“重点发展农村学前教育，采取多种形式扩大农村学前教育资源，努力提高农村学前教育普及程度。”《规划纲要》颁布后，国家又密集出台一系列政策来保障农村学前教育发展。总体来说，2010年之后我国农村学前教育政策体现如下特征：
1. 政府的主导地位和职责进一步明确。为优化学前教育政策法规，规划学前教育管理，国家先后颁布《规划纲要》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），明确政府主导地位，不断完善“县——乡——村”三级学前教育网络；随后，国家又颁布《关于深化教育体制机制改革的意见》《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等，进一步明确各级政府在学前教育规划、经费投入、师资、督导评估等方面的职责。
2. 健全以农村为重点的经费投入机制。为规范财政支持，提高资金利用效益，国家制定与学前教育经费挂钩的资助制度，出台《财政部 教育部关于建立学前教育资助制度的意见》《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》等文件。据统计，2016年我国农村学前教育经费增长至1276.99亿元，增幅为13.67%，其中财政性学前教育经费中51.27%投向农村地区[12]。财政投入机制不断完善，极大促进我国农村学前教育发展。
3. 实施学前三年行动计划，大力兴办普惠性幼儿园。为解决农村“入园难”问题，“国十条”明确规定“以县为单位编制学前教育三年行动计划”。学前三年行动计划极大促进了我国农村学前教育的发展，据统计2017年教育部门办普惠性幼儿园数量为75553所，乡村有41230所，占54.57%；2017年新增的9434所教育部门办普惠性幼儿园，乡村为6372所，占67.54%，其中新增普惠性幼儿园有九成以上投放到农村地区[13]。
4. 完善农村幼儿教师培训体系。2011年起，教育部实施“幼儿教师国培计划”，对中西部农村公办园和普惠性民办园园长、教师进行专业培训。其中《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中指出“支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师”[14]。
二、中华人民共和国成立以来农村学前教育政策变迁的趋势
（一）政策制定更具针对性，强调结合农村发展实际
中华人民共和国成立初期，受限于经济、社会发展水平，农村学前教育发展不够充分。改革开放后，参考国外先进的教育理论，针对我国学前教育现实中存在的问题，国家制定相关农村学前教育政策。但此时的政策表述相对模糊，一定程度上缺乏可操作性。如1979年《全国托幼工作会议纪要》提出要强化婴幼儿的保健和教育工作，但对于加强哪些方面、如何去加强，文件中都没有提供行之有效的方法，这就给后续政策的落实留下重大隐患。国家随后意识到问题所在，逐步增强政策的针对性和可操作性，如2003年的《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》中，不仅明确指出学前教育的改革和发展目标，还提供相应的措施；2018年的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中更加明确指出优化布局与办园结构，提出以县为单位制定幼儿园布局规划，大力发展农村学前教育，根据实际可举办流动幼儿园、季节班等。
此外，针对农村学前班小学化问题，国家颁布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》《关于改进和加强学前班管理的意见》等文件，不断对学前班端正思想、规范管理；针对农村幼儿园接送幼儿交通事故频发问题，国家又颁行《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》，加强对农村校车的规范化管理。这些都表明国家能够结合农村发展实际，及时制定出针对性的教育政策。
（二）政策目标由福利化、社会化转向公益普惠性
随着经济发展和社会变革，我国农村学前教育从计划经济体制下的福利办园，向社会化办园转变。中华人民共和国成立初，福利办园的目的是解除家长后顾之忧，促进妇女就业。这个时期幼儿园经费主要来自财政预算；改革开放后，1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》明确指出“支持群众个人办园”，这标志着我国农村学前教育政策由福利化向社会化过渡；2003年《關于幼儿教育改革和发展的指导意见》的出台，表明社会化学前教育政策框架逐渐趋于完善。之后，2010年《规划纲要》的颁布拉开了学前教育公益普惠性发展的序幕。“国十条”、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等政策也都表明学前教育政策要锁定在公益普惠性上，鼓励扩大普惠性公共教育资源，在农村兴办普惠幼儿园。要实现普惠性发展目标，就必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的途径，其中破除体制机制障碍是关键节点[15]。因此，把学前教育纳入社会公共服务体系，追求公益普惠性是我国当前农村学前教育政策目标的核心要义，也是政府治理最应秉持的原则。
【关键词】农村学前教育；学前教育政策；政策变迁
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）09-0012-05
【作者简介】张雅倩（1996-），女，山东枣庄人，东北师范大学教育学部硕士研究生；王萍（1966-），女，河北乐亭人，东北师范大学教育学部学前教育学院院长、教授、博士生导师，博士。
学前教育是国民教育基石，是重要的社会公益事业，关乎国计民生[1]。学前教育的发展离不开政策的支持和依托[2]，学前教育政策是政党、政府依据全社会利益以及自身利益的需要，对聚焦于学前教育领域的社会生活所做出的行为准则和规范[3]，是实现学前教育发展目标，贯彻落实教育方针的重要保障。近年来，国家对于农村学前教育的发展愈发重视，党的十九大提出实现“幼有所育”的目标，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确指出“以农村为重点提升学前教育普及水平”。因此，今后我国学前教育发展的重点、难点和突破口仍然在农村地区。本研究主要对党和政府颁行的农村学前教育政策进行文本分析，回顧中华人民共和国成立70年来农村学前教育政策变迁的历程，基于存在的问题提出展望，以期为中国农村学前教育的发展提供帮助。
一、农村学前教育政策变迁的历史回顾
本研究以农村学前教育重要政策的颁行为主要依据，参考社会阶段性变革特点，将中华人民共和国成立70年来我国农村学前教育政策的变迁划分为四个阶段。
（一）社队办园政策：推行农村幼儿教育普及运动（1949～1978年）
中华人民共和国成立后，教育部首次召开全国教育工作会议，明确全国教育总方针是“普及与提高的正确结合”，这意味着“教育普及”成为中华人民共和国成立初期教育发展的基本政策。在此背景下，学前教育在广大农村地区以普及为首要目标。随后，学前教育工作进一步细化深入，1952年，教育部借鉴苏联幼儿教育理论，颁布《幼儿园暂行规程（草案）》。“大跃进”期间，不少农村生产队兴建条件简陋的托儿所或幼儿园，乡镇、公社也纷纷宣言普及幼儿教育，全国幼教出现盲目发展势头。据统计，全国幼儿园（托儿所）数量由1956年的1.85万所大幅度上升到1958年的69.53万所[4]，入园幼儿人数也呈现几十倍的增长。1961年，全国范围内进行政治经济调整，多数农村幼儿园被迫撤销和停办。20世纪70年代初，因政治热潮不少农村又开办了“红孩班”和幼儿园，这导致了农村学前教育规模的扩张。据统计，1976年农村幼儿园数量达到41.95万所，约占全国幼儿园总数的94.78%；农村入园幼儿人数已达1197.70万，较1973年增长了880.40%；“文革”后，幼儿园数量骤降至17.04万所，农村入园幼儿人数下降到879万[5]。
概括来说，1949～1978年，我国农村学前教育政策体现如下特征：施行主体上以公社集体、农村生产队办园为主；目标上以普及农村幼儿教育为基本目标；执行方式上主要依靠政治性的群众运动和社会运动为主，表现出阶段性的“大起大落”。
（二）农村学前班政策：坚持“两条腿走路”的教育方针（1979～1995年）
改革开放初期，我国农村学前教育政策适时调整，并取得一定成就。1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知，指出在“文化大革命”中，中国托幼事业遭受严重摧残，鼓励各单位、街道、农村积极兴办多种形式的托幼机构[6]。《全国托幼工作会议纪要》的颁布标志着我国农村学前教育发展步入新阶段。同年11月，中共中央批转了湖南省桃江县委《关于发展农村教育事业的情况报告》，宣传湖南桃江县坚持“两条腿走路”的办学方针，积极发展农村普通教育、业余教育和学前教育的先进经验[7]。为促进农村幼儿园平稳发展，1983年教育部颁布《教育部关于发展农村幼儿教育工作的几点意见》（以下简称《意见》）。《意见》是中华人民共和国成立后首次单独针对农村幼儿教育发展颁布的政策文件，极大促进了我国农村幼儿园的发展。据统计，1984～1989年间，我国农村幼儿园稳定在12～13万所，入园幼儿人数也均突破千万[8]。
鉴于我国处于社会主义初级阶段，国家认为举办学前班是发展农村学前教育的重要途径。为此，1986年国家教育委员会印发《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，大力发展农村学前一年教育。1991年，国家教育委员会再次颁布《关于改进和加强学前班管理的意见》，明确农村学前班的办园理念、指导要点和管理条例。相关意见的颁行，对农村学前班的健康发展，扩大农村幼教受益面具有极强的指导作用。
总体来看，1979～1995年，我国农村学前教育政策的主要特征是：坚持“两条腿走路”的教育方针和兴办学前班的教育方式；政府注重政策引导，支持社会力量参与农村教育建设。
（三）办园社会化政策：鼓励社会力量参与办园（1996～2009年）
20世纪90年代，我国步入社会主义市场经济时代，农村学前教育也出现社会化趋势。1996年《幼儿园工作规程》（以下简称《规程》）规定“幼儿园的经费由举办者依法筹措”，《规程》的颁行意味着农村办园政策进入社会化时期。1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》进一步确定幼儿教育社会化发展方向。受政策影响，民办教育此时成为我国农村学前教育的主体。但社会力量办园在执行中严重走样，新世纪之交，我国农村学前教育遭遇前所未有的低谷[9]，不少农村出现简陋的民办园，大班额、小学化倾向也愈演愈烈，农村幼儿园数量和教育质量全面下滑。 针对上述存在的问题，国家于21世纪初相继出台《幼儿园教育指导纲要（试行）》《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，明确各级政府在学前教育发展中的具体职责。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出“地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展”。政府的高度重视、相关部门职责的明确、管理体制的日益完善，都为该阶段农村学前教育的发展提供了强有力支持，我国农村学前教育多年下滑的趋势也在2003年得以终止。
1996～2009年，我国农村学前教育在经历波折和变动后，坚持“多条腿走路”导向，国家进一步鼓励社会力量参与办园。社会力量的涌入促进了我国农村学前教育的普及，但也造成一定问题，不过国家及时发现并予以纠正，农村学前教育得以持续发展。
（四）办园公益普惠性政策：面向农村地区政策倾斜（2010年至今）
2010年以来，我国学前教育发展迎来关键时期。十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代”，国家高度重视教育公平、公正、教育普及，为解决农村教育发展不平衡、不充分的问题，实现学前教育治理现代化[10]，国家采取一定的倾斜政策，有意将政策放宽或优惠，确保农村地区享受到政策给予的好处，通过差别化的对待实现社会公平[11]，促进农村学前教育的发展。
在此阶段，农村办园普惠性政策的确立以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）的颁布为标志，《规划纲要》中明确指出“重点发展农村学前教育，采取多种形式扩大农村学前教育资源，努力提高农村学前教育普及程度。”《规划纲要》颁布后，国家又密集出台一系列政策来保障农村学前教育发展。总体来说，2010年之后我国农村学前教育政策体现如下特征：
1. 政府的主导地位和职责进一步明确。为优化学前教育政策法规，规划学前教育管理，国家先后颁布《规划纲要》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），明确政府主导地位，不断完善“县——乡——村”三级学前教育网络；随后，国家又颁布《关于深化教育体制机制改革的意见》《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等，进一步明确各级政府在学前教育规划、经费投入、师资、督导评估等方面的职责。
2. 健全以农村为重点的经费投入机制。为规范财政支持，提高资金利用效益，国家制定与学前教育经费挂钩的资助制度，出台《财政部 教育部关于建立学前教育资助制度的意见》《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》等文件。据统计，2016年我国农村学前教育经费增长至1276.99亿元，增幅为13.67%，其中财政性学前教育经费中51.27%投向农村地区[12]。财政投入机制不断完善，极大促进我国农村学前教育发展。
3. 实施学前三年行动计划，大力兴办普惠性幼儿园。为解决农村“入园难”问题，“国十条”明确规定“以县为单位编制学前教育三年行动计划”。学前三年行动计划极大促进了我国农村学前教育的发展，据统计2017年教育部门办普惠性幼儿园数量为75553所，乡村有41230所，占54.57%；2017年新增的9434所教育部门办普惠性幼儿园，乡村为6372所，占67.54%，其中新增普惠性幼儿园有九成以上投放到农村地区[13]。
4. 完善农村幼儿教师培训体系。2011年起，教育部实施“幼儿教师国培计划”，对中西部农村公办园和普惠性民办园园长、教师进行专业培训。其中《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中指出“支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师”[14]。
二、中华人民共和国成立以来农村学前教育政策变迁的趋势
（一）政策制定更具针对性，强调结合农村发展实际
中华人民共和国成立初期，受限于经济、社会发展水平，农村学前教育发展不够充分。改革开放后，参考国外先进的教育理论，针对我国学前教育现实中存在的问题，国家制定相关农村学前教育政策。但此时的政策表述相对模糊，一定程度上缺乏可操作性。如1979年《全国托幼工作会议纪要》提出要强化婴幼儿的保健和教育工作，但对于加强哪些方面、如何去加强，文件中都没有提供行之有效的方法，这就给后续政策的落实留下重大隐患。国家随后意识到问题所在，逐步增强政策的针对性和可操作性，如2003年的《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》中，不仅明确指出学前教育的改革和发展目标，还提供相应的措施；2018年的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中更加明确指出优化布局与办园结构，提出以县为单位制定幼儿园布局规划，大力发展农村学前教育，根据实际可举办流动幼儿园、季节班等。
此外，针对农村学前班小学化问题，国家颁布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》《关于改进和加强学前班管理的意见》等文件，不断对学前班端正思想、规范管理；针对农村幼儿园接送幼儿交通事故频发问题，国家又颁行《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》，加强对农村校车的规范化管理。这些都表明国家能够结合农村发展实际，及时制定出针对性的教育政策。
（二）政策目标由福利化、社会化转向公益普惠性
随着经济发展和社会变革，我国农村学前教育从计划经济体制下的福利办园，向社会化办园转变。中华人民共和国成立初，福利办园的目的是解除家长后顾之忧，促进妇女就业。这个时期幼儿园经费主要来自财政预算；改革开放后，1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》明确指出“支持群众个人办园”，这标志着我国农村学前教育政策由福利化向社会化过渡；2003年《關于幼儿教育改革和发展的指导意见》的出台，表明社会化学前教育政策框架逐渐趋于完善。之后，2010年《规划纲要》的颁布拉开了学前教育公益普惠性发展的序幕。“国十条”、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等政策也都表明学前教育政策要锁定在公益普惠性上，鼓励扩大普惠性公共教育资源，在农村兴办普惠幼儿园。要实现普惠性发展目标，就必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的途径，其中破除体制机制障碍是关键节点[15]。因此，把学前教育纳入社会公共服务体系，追求公益普惠性是我国当前农村学前教育政策目标的核心要义，也是政府治理最应秉持的原则。