论文部分内容阅读
[内容提要]随着几十年来国际形势的变化，美国和伊朗的关系由盟友变为敌对，美国对伊朗的核政策也由核能开发的支助者变为强烈的反对者。在美国看来，伊朗目前的核与导弹发展计划对美国及其盟国的政治，经济与安全利益构成严重挑战。如何解决伊朗核与导弹问题，美国面临不同的政策选择。尽管不能完全排除爆发军事冲突的可能性，但美国近期对伊朗动武的可能性不大。布什政府很可能继续坚持并强化对伊朗实施经济制裁和政治孤立的遏制政策，联合欧盟、国际原子能机构和国际社会共同迫使伊朗放弃核与导弹发展计划。 由于伊朗与美国之间的政治歧见，伊朗核问题不易解决，很可能在谈判、制裁、妥协、再冲突、再谈判的循环中较长时间的拖延下去。
关键词：美国外交与军事战略美伊关系美国伊朗政策核与导弹
2002年12月12日，美国“科学与国际安全研究所”公布了美国商业卫星于当年9月16日拍摄的一组照片，质疑伊朗在纳坦兹和阿拉克两处秘密建造了两座核设施。2003年2月21日，国际原子能机构总干事巴拉迪率领专家组赴伊对纳坦兹等地的核设施进行了检查。在专家组对伊核设施进行了几次检查之后，巴拉迪于2003年6月6日向国际原子能机构理事会提交了题为《伊朗伊斯兰共和国不扩散核武器条约保障监督协议执行情况》的报告。报告指出，伊朗在核材料的进口、使用及核材料和核废料的储存和加工地点的申报方面都没有履行其在核保障协议下的责任。2003年6月19日，国际原子能机构理事会发表了关于伊朗核问题的“总结性声明”。声明敦促伊朗“迅速纠正在执行与《不扩散核武器条约》相关的保障协定中存在的所有问题，立即和无条件地签署和执行保障协定的附加议定书”。自此，伊朗核问题再次成为国际社会关注的焦点，它和朝鲜核问题一起成为当前国际核不扩散体制面临的两大挑战，也成为美国反恐与反扩散政策中的首要关切问题。
一 伊朗核与导弹发展计划的历程
伊朗的核计划始于巴列维时期。在巴列维国王统治时期，伊朗是美国在海湾地区的坚定盟友。1957年3月，美国和伊朗签署了关于和平利用核能的合作协议，美国承诺帮助伊朗发展核能发电技术。1967年，德黑兰核研究中心(Tehran Nuclear Research Center)成立，美国向伊朗提供了用于研究目的第一个5千瓦核反应堆。1974年，巴列维国王设立了“伊朗原子能组织”，开始了核能发展计划。此后，伊朗先后和美、德、法等国签署了一系列的核能协议。70年代，法国承诺帮助伊朗建造5个核反应堆，总发电量达5000兆瓦。德国承诺帮助伊朗建造2个核反应堆，总发电量达2400兆瓦。美国许诺为伊朗建造了8个核反应堆，总发电量达9600兆瓦。在1979年1月巴列维政权倒台之前，德国帮助伊朗建造的两个核电站分别已经完成近60％和75％的工程，法国帮助伊朗建造的两个核电站也已初具规模。与此同时，伊朗积极培养核技术人才，派出数于名伊朗技术人员去法国、德国、英国及美国接受培训。历史显示，是美国及其西方盟国帮助伊朗启动和开发了核计划。
在此期间，伊朗在1958年加入国际原子能机构，1970年签署了《不扩散核武器条约》，1974年5月同国际原子能机构签订了全面保障监督协议，接受国际原子能机构对其所有核活动中的原材料及相关核设施的保障监督。伊朗的核活动基本上处于国际原子能机构的严格监督之下。
1979年的伊斯兰革命推翻了巴列维王朝，给伊朗的国内政治带来了根本的变革，也改变了伊朗政府的核政策。伊斯兰革命的精神领袖霍梅尼认为，发展核武器违背了伊斯兰人道主义精神，他本人也不相信核武器的威力。因此，霍梅尼政府上台后冻结了绝大多数的核计划，并相继废除了巴列维与德国、法国、美国签署的核能发展协议。伊朗的核计划由此进入暂时停止的阶段。
1980年9月，两伊战争爆发。伊拉克在两伊战争中使用化学武器给伊朗造成了重大人员伤亡的事实让霍梅尼看到了大规模杀伤性武器的威力，而伊拉克的核武器计划也让伊朗感受到安全的压力。为此，霍梅尼政府于1984年重新启动了位于德黑兰的阿米拉巴德核研究中心的工作，也重新启动了布什尔核电站的建设。1986年，伊朗开采出铀矿。1987年，伊朗开始建立浓缩铀和后处理设备，并开始研究激光同位素分离技术。与此同时，伊朗开始寻求国外的帮助。80年代中期，伊朗开始与中国进行一些和平利用核能的合作。80年代后期，伊朗和苏联签署了一项进口两个反应堆的协议。伊朗还先后和巴基斯坦、阿根廷签署了核合作协议。但从总体上说，霍梅尼政府由于忙于两伊战争，在核开发方面的资金和人力投入还不是很多，伊朗在80年代的核研究进展比较缓慢。
进入20世纪90年代以来，随着美国对伊朗安全的威胁加大，伊朗加快厂在核研究、核电站建设、铀矿开发及浓缩铀活动等领域的全面核发展计划。苏联解体后，伊朗和俄罗斯的关系有了很大改善。两国在核方面的合作进一步加强。1995年1月8日，俄罗斯与伊朗正式签署了《和平利用核能协议》，俄承诺帮助伊朗完成德国公司未完成的布什尔核电站工程。布什尔核电站的续建引起美国的高度关注。克林顿政府多次试图说服俄罗斯放弃这个协议，但未能奏效。俄罗斯坚持认为，俄罗斯和伊朗之间的核合作没有违反《不扩散核武器条约》关于和平利用核能的规定。此间，伊朗同中国于1990年达成了一项帮助伊朗培训技术人员的协议。1991年1月，中国和伊朗在接受国际原子能机构保障的基础上签署了一份帮助伊朗在法罕核研究中心建立一个27千瓦的实验性反应堆的协议。随着形势的变化，中国政府于1997年宣布终止与伊朗关于和平利用核能的协议。90年代初，伊朗从西方国家购买了一些离心机的部件，并利用离心分离技术来进行浓缩铀的实验。国际原子能机构2003年2月对伊朗的核查结果显示，伊朗已能够利用气体离心机进行铀浓缩。经过多年的努力，伊朗目前已初步建成较为完整的核燃料循环体系。国际原子能机构总干事巴拉迪在其2003年11月10日提交的“对伊朗核问题的结论性看法”中指出，伊朗核计划包括铀矿开采、水冶、转化、浓缩、燃料制造、重水生产、轻水堆、重水研究堆以及相应的研究与发展设施等完备的燃料循环过程。2006年1月1日，伊朗国家电视台报道说，伊朗已经开发出从铀矿石中提取铀浓缩所需要的铀“黄饼”技术，表明它已初步具备了制造核武器的基础工艺。
西方分析家目前对于伊朗究竟具备何等核能力和何时能够研制出核武器的看法不一。美国科学与国际安全研究所副所长辛德斯坦和另一名武器专家奥尔布赖特在2006年1月发表的一份报告中说：“伊朗有可能在2009年制造出第一个核武器。”大多数西方专家认为，由于缺乏建造核武器所必需的很多复杂的两用设备和相关技术经验，伊朗现有的核武器设计能力仅限于那些低威力、笨重的简单核装置。三家美国情报机构2005年发表的分析报道指出，伊朗要花6到10年的功夫才能研制出核武器。美国卡 内基国际和平基金会不扩散项目主任约瑟夫·西林辛2006年1月4日接受专题采访时说：“虽然伊朗在过去18年中进行了与核武器相关的研究，但我不相信伊朗现在已经拥有核武器，”“伊朗很可能在致力于获取制造核武器的所有核技术，但还没有跨过规定的门槛。因为伊朗离拥有生产浓缩铀或是高浓缩钚所需的完备技术还差得远。”对于伊朗的核发展战略，西林辛认为，“伊朗可能在效仿日本，谋求在不违反国际条约的前提下获取必要的核技术，一旦需要随时可以制造核武器，而在此前可不受处罚。笔者认为西林辛的分析比较符合实际。
伊朗在发展核计划的同时，也在大力发展导弹技术。从20世纪60年代起，随着美国向伊朗出售“响尾蛇”“陶”式、“霍克”等型号的导弹，伊朗开始了导弹发展计划。此后伊朗又得到英国、法国、俄罗斯等国的技术援助。1985年，伊朗购买了“飞毛腿一B”导弹。伊朗在这些导弹基础上自行改进设计与生产，建立起一套导弹研发、生产的完备体系。伊朗现有250～300枚射程为285～330公里的“流星一导弹(“飞毛腿～B”导弹的改进星)，200～450枚射程为500～700公里的“流星一2”导弹(“飞毛腿～C”导弹的改进型)。这些导弹具有打击到波斯湾周边地区的大部分目标。1998年7月，伊朗进行了“流星～3”中程弹道导弹的首次试射。2003年6月底，伊朗成功地进行了“流星～3”型中程弹道导弹的最终测试，并开始交付部队使用。“流星～3”型弹道导弹射程达1300公里，可携带800公斤的弹头，精确度为3000米。这种导弹将以色列、沙特阿拉伯和土耳其在内的大多数中东国家都覆盖在它的射程之内。伊朗研制的“流星～4”型导弹的射程可达到2200公里以上，能覆盖欧洲大部分地区。
与此同时，伊朗也在配备防空导弹系统。2005年12月5日，俄罗斯国防部长伊万诺夫宣布莫斯科已经与伊朗签署了在未来两年向伊朗出售价值7亿美元的29套“托尔～M1”防空导弹系统的出口合同。尽管俄罗斯向伊朗出售的是短程、防御性导弹，并没有违反“导弹及导弹技术控制制度”的规定，但还是引起美国和以色列的强烈抗议。伊朗拥有托尔～M1导弹自然会影响美国或以色列可能对伊朗核设施实施打击的有效性。
二 美国对伊朗政策的演变
美国对伊朗的渗透开始于19世纪中叶的“门罗主义”，其主要目标是在伊朗谋取石油和经济利益。然而，伊朗当时是英国和俄罗斯的半殖民地，美国在伊朗的利益难于扩展。第二次世界大战爆发后，美国为争夺在伊朗的利益，通过向伊朗提供援助，积极扩大在伊朗的影响，为战后美国与伊朗盟友关系的确立奠定了基础。第二次世界大战结束后，伊朗政府于1946年1月向联合国提出控诉，指责苏联违背条约，制造伊朗内部分裂。美国利用此次“伊朗危机”在联合国安理会上采取强硬立场，迫使苏联于1946年从伊朗撤军。与此同时，英国在伊朗的传统地位也逐渐为美国所取代。冷战时期，遏制苏联在海湾地区的扩张是美国的重要战略目标之一，而伊朗则成为美国推行中东战略的一个重要棋子。美国大力培植和支持当政的巴列维王朝，而巴列维王朝则坚持奉行亲美的政策。1955年，伊朗加入《巴格达条约》组织，1959年，美国与伊朗签订了《双边防御合作协定》，伊朗成为美国忠实的盟国。20世纪60年代末，伊朗从美国购买了大量的先进装备，成为海湾地区的军事强国。伊朗和沙特成为美国在海湾地区的两个防卫支柱。
巴列维王朝奉行的投靠美国的政策，引起国内广大群众的强烈不满，引发社会矛盾的加剧，并最终导致了1979年的伊斯兰革命。巴列维王朝在宗教领袖霍梅尼领导下的伊斯兰革命运动中土崩瓦解，由霍梅尼领导建立的伊斯兰神权政体，推行反美的政策。从此，冲突与对抗取代了过去的主仆关系，美伊两国一直处于敌对状态。
1979年11月4日，伊朗学生占领了美国驻德黑兰使馆，并扣留52名美国人质，使两国关系进一步恶化。此间，美国总统卡特宣布驱逐183名伊朗外交官和不符合手续在美国居住的伊朗学生，并宣布停止进口伊朗石油，冻结伊朗在美国的官方资产。1980年4月7日，美国宣布与伊朗断交。美国4月22日武力营救人质失败之后，美伊展开了一年多的外交谈判，最终于1981年达成协议，伊朗释放了美国人质。但人质事件使两国关系降低到冰点。
1980年9月，伊拉克与伊朗两国因领土之争进行了长达8年的两伊战争。美国出于害怕伊朗国内革命会蔓延到中东其他国家，影响中东地区的安定及其石油供应的安全，在两伊战争爆发后采取了偏袒和协助伊拉克的政策。在两伊战争中，里根政府不仅向伊拉克提供了大量有用的情报，美国军队还秘密参与对伊朗的作战。两伊战争结束后，美国继续推行支持伊拉克、遏制伊朗的政策，直至1990年8月伊拉克人侵科威特。为惩罚伊拉克的入侵行为，以美国为首的多国部队于1991年1月发动了海湾战争，伊拉克遭到了惨重的失败。此间，伊朗借机增加石油生产和出口，迅速发展经济并扩充军备。到20世纪90年代初，伊朗成为海湾地区经济和军事实力最强的一个国家。
海湾战争后，美国强化了对伊朗和伊拉克的遏制政策。1995年5月，美国国防部发表《美国的中东安全战略》，提出了对伊拉克和伊朗推行“双重遏制”战略。冷战结束后，伊朗始终名列美国的“问题国家”前列。美国以伊朗谋求大规模杀伤性武器，阻碍中东和平进程以及侵犯人权为借口，对它实施经济制裁和政治孤立。克林顿政府称伊朗为“无赖国家”，并于1995年4月宣布对伊朗实施全面的经济制裁，中断美国公司对伊朗的一切投资及与伊朗的所有贸易往来。1996年3月，克林顿颁布行政命令，禁止美国企业和个人及下属机构同伊朗开展贸易或者开发伊朗石油资源。5月，克林顿又宣布终止对伊朗的所有贸易与投资。此间，伊朗曾几次试图缓和与美国的关系。1997年5月，以温和、开明著称的穆罕默德·哈塔米当选伊朗总统，开始推行比较灵活与务实的外交政策，美伊开始进行了一些民间交流，但美伊关系并未得到实质性改善。
布什就任美国总统后延续和强化了克林顿时期的对伊“遏制”政策。2001年3月，布什签署命令，延长对伊朗的贸易和投资禁令。尽管伊朗在九一一恐怖袭击事件发生后即向美国表示支持国际反恐，并采取了诸如关闭与阿富汗的边界、支援北方联盟、允许国际救援物资从伊朗境内运进阿富汗等措施支持美国打击塔利班的军事行动，但美国一直怀疑伊朗参与了九一一恐怖袭击行动，指责伊朗与基地组织有染。布什在2002年1月29日发表的国情咨文中仍将伊朗列为“邪恶轴心”国。在此情况下，两国关系不断恶化。
2003年3月20日，美、英发动伊拉克战争。美国在严厉制裁和打击伊拉克的同时没有放过对伊朗的打压。伊拉克战争期间，美国指责伊朗庇护恐怖主义。伊拉克战争之后，美国又指责伊朗扰乱布什政府在伊拉克的政治重建进程和破坏布什政府中东和平路线图计划的实现。2003年4月30 日，美国国务院发表的《2002年度全球恐怖主义报告》把伊朗列为7个“赞助、支持恐怖主义的流氓国家”之首。报告说，“伊朗仍然是‘最活跃的’支持恐怖主义的国家。伊朗的伊斯兰革命卫队参与策划和支持恐怖主义行动，并继续支持形形色色的恐怖主义组织。”“一些‘基地’组织成员在伊朗找到了安全的避难所，甚至还可能得到了伊朗政府某些方面的保护。”“伊朗继续向黎巴嫩真主党和巴勒斯坦激进派组织，特别是哈马斯等组织提供资金、庇护、训练和武器。伊朗还对中亚地区、阿富汗和伊拉克同‘基地’组织有联系的极端组织提供支持。”布什当政以来一直坚持对伊朗推行遏制政策，以实现其“政权更迭”的战略目标。尽管伊朗政府几次表示愿与美展开对话，但布什政府一直拒绝与伊朗谈判，而是将伊朗问题交由欧盟处理，自己在幕后操纵。
布什政府在推行对伊朗遏制政策的同时，一度寄希望于伊朗国内改革派的政治变革，希望通过鼓励和支持民主力量的发展来改变伊朗的现政权。2003年6月，伊朗发生了一系列反政府示威，伊朗学生和其他人士在德黑兰等城市以及在欧洲等地举行反政府示威。针对伊朗持续的反政府示威，美国总统布什赞扬说，抗议活动“代表伊朗民众争取实现自由伊朗的开始，具有积极意义”。美国参议院还通过了由堪萨斯州的共和党参议员萨姆·布朗贝克提出的一项“伊朗民主议案”，决定加强美国资助的对伊朗的无线电和电视广播，呼吁举行由国际监督的公民投票，“使伊朗人民能够和平地改变他们的政府制度”。美国通过在美设立伊朗反对派电视、广播频道，进行反伊政府政治宣传，号召伊朗民众团结起来推翻神权政府。与此同时，为了影响伊朗的总统选举，布什政府也做出一些友善姿态。2005年3月11日，美国国务卿赖斯通过国务院网站发表声明，宣布美国不再反对伊朗申请加入世界贸易组织，并将考虑在个案审议基础上允许欧盟向伊朗出售民航飞机的零配件。然而伊朗国内局势并没有按照布什政府所希望的那样发展。改革派在2005年6月大选的第一轮选举中均遭淘汰。
2005年6月25日，持强硬、保守立场的德黑兰市长艾哈迈迪·内贾德在第二轮选举中以绝对优势赢得伊朗总统大选。内贾德在竞选期间一再声称，他主张维护国家法律和宗教习俗的尊严，主张在对美关系和核问题上持不妥协的立场。内贾德代表的保守派的获胜反映了伊朗公众在美国的打压政策下民族主义和反美情绪上涨。内贾德的当选使布什政府支持伊朗改革派的努力受到打击，也使美伊关系更加紧张。美国国务院发言人乔安妮艾哈迈迪·内贾德摩尔称，美国“怀疑伊朗政权是否对表达国民合法意愿及广泛国际社会的关切感兴趣”。布什总统和拉姆斯菲尔德也发表了抨击伊朗大选结果的讲话。
伊朗总统艾哈迈迪·内贾德上台半年来几次发表极端的言论。2005年10月26日，他声称“以色列必须从地图上被抹掉”。2005年12月14日，他称纳粹大屠杀为“神话”，并且要犹太人迁回欧洲。2006年1月5日，他又说希望沙龙在中风后死去。这些言论均引起美国政府的强烈不满，使美国和欧盟国家对制止伊朗发展核计划的态度更加强硬，也使伊朗核问题的解决增加了更多的变数与复杂因素。
三 美国对伊朗的核与导弹政策
伊朗伊斯兰革命之后，美国一改过去帮助伊朗和平利用核能的政策，转而推行对伊实行武器禁运政策。从20世纪80年代之后，美国对伊朗实施了尤其严格的核出口管制政策，以阻止伊朗获得相关的核技术和设备。通过出口管制，美国终止了一切美国对伊朗出口的“双重用途”核项目，不允许美国的核设备或者核技术流入伊朗。
冷战结束后，美国面临的国际安全环境发生了很大变化，防止大规模杀伤性武器扩散成为美国国家安全战略中的首要任务之一。克林顿政府上台后，正式提出了反扩散战略，谋求全面加强国际核不扩散体制。克林顿政府将伊朗列在所谓“无赖国家”之内，并将这些“无赖国家”掌握核武器列为美国面临的最大核威胁。1992年，美国国会通过了《伊朗 —伊拉克不扩散法案》，对向两伊提供打破地区军事力量平衡和稳定的武器及技术的国家或者个人实施制裁，禁止任何国家与个人向伊朗和伊拉克提供常规武器项目和出口军需设备的许可。1996年8月5日，美国国会又通过了旨在加强对伊朗制裁的《伊朗一利比亚制裁法案》(即《“达马托”法案》)，授权总统对一年内投资于伊朗、利比亚石油资源超过4000万美元的外国企业和个人实行制裁。美国根据上述法案，动辄向与伊朗有武器交易的国家实施制裁。
小布什上台后更加强调大规模杀伤性武器扩散是美国面临的首要威胁。布什在其2002年1月29日的《国情咨文》中将伊朗列为“邪恶轴心”国。2002年9月20日，美国公布的《美国国家安全战略》报告明确指出，美国“面临的最严重的威胁在于极端主义与技术的结合”，“打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的扩散是维护美国国家安全的首要任务”。《报告》还强调，为了保护美国免遭恐怖分子有预谋的袭击，必要时美国将实施“先发制人”的进攻，“在威胁到达美国国界之前识别并摧毁它”。2002年12月11日，布什政府公布《抗击大规模杀伤性武器的国家战略》报告。该报告进一步强调，如果大规模杀伤性武器被用于攻击美国、美国海外驻军或美国的盟国与友邦，美国将“诉诸可供我们选择的一切手段”，以压倒性的力量进行反击。
在美国看来，伊朗是“全世界对恐怖主义最积极的支持者”和“十大恐怖主义国家”之首，是美国要坚决打击的“邪恶轴心”国。伊朗获取核武器就是“极端主义与技术的结合”。为此，自2002年12月伊朗核问题成为国际社会关注的焦点之后，美国通过各种方式向伊朗施压，力图将伊朗的核计划消除在萌芽状态。
布什政府向伊朗施加强大政治压力和武力威胁，促使其放弃核武计划。美国总统布什于2003年6月18日首次表明，美国及其盟国“不允许伊朗发展核武器”。6月20日，美国副国务卿约翰·博尔顿在接受英国广播公司采访时表示，美国要在伊朗具有核打击能力之前阻止其实施核武开发计划，而军事打击仍将是美国阻止伊朗发展核武器的手段之一。2004年5月6日，美国众议院以376赞成、3票反对的绝对多数通过了一项关于伊朗核问题的决议。决议称，假如伊朗不完全公布其核武器计划的细节，美国将采取惩罚性措施。美国国会授权美政府利用“一切适当的手段以威慑、阻止和防范伊朗获取核武器”。2006年1月5日，美国国务卿赖斯对新闻界说，如果伊朗恢复进行核燃料研究工作，美国将把该问题提交到联合国安理会以便对其采取制裁行动。在伊朗启封核燃料设施后，布什总统2006年1月13日在同到访的德国总理默克尔举行的记者会上表示，“伊朗拥有核武器是无法接受的”，“伊朗发展核武将对世界构成严重威胁”，因此将伊朗问题提交给联合国安全理事会处理，将是下一步符合逻辑的做法。
布什政府一直敦促国际原子能机构对伊朗采取强硬立场，对伊朗进行严格核查。2003年12月18日，伊朗在国际原子能机构和美国的强大压力 下签署了《不扩散核武器条约》附加议定书，接受议定书规定的更具入侵性的检查。与此同时，美国一再敦促国际原子能机构将伊朗核问题提交给联合国安理会审理，通过联合国决议和国际制裁的方式迫使伊朗放弃核武器。2004年6月1日，国际原子能机构向理事会成员国提交一份报告，认为伊朗在当年4月前没有向该机构申报进口了用于先进的第二代浓缩铀离心机的零件及其来源。国际原子能机构理事会6月18日通过决议，敦促伊朗尽快对此予以澄清，以便尽早完成对伊核查。伊朗在未能说服国际原子能机构结束对其核设施核查的情况下，于6月底宣布恢复浓缩铀离心机的组装。国际原子能机构理事会9月18日通过决议，要求伊朗停止与铀浓缩有关的一切活动。但伊朗明确表示不会终止铀浓缩活动，并于9月21日宣布已开始进行铀转化试验。经过德法英3国与伊朗的谈判，双方达成妥协。11月22日，伊朗宣布中止与铀浓缩有关的一切活动。29日，国际原子能机构理事会通过决议，决定不将伊朗核问题提交联合国安理会。2006年1月10日，伊朗拆除了核燃料研究设施上的封条，正式恢复核燃料研究活动。国际原子能机构总干事巴拉迪称，国际社会对伊朗已“失去耐心”，再次表示要把伊朗核问题提交给联合国安理会。2006年2月2日，国际原子能机构理事会在维也纳举行紧急会议。经过3天的谈判和磋商，理事会4日以27票支持、3票反对和5票弃权的结果通过欧盟提出的一项决议案，决定将伊朗核问题向联合国安理会报告。决议要求伊朗全面停止与铀浓缩有关的活动，停止建造重水试验反应堆，尽早批准《不扩散核武器条约》附加议定书等。决议要求国际原子能机构总干事就所有关于伊朗核问题的实施情况向将于2006年3月召开的国际原子能机构理事会会议汇报，并随后“立刻”将这些情况和3月份会议的决议向安理会报告。2月4日，美国国务卿赖斯发表声明，欢迎国际原子能机构将伊朗核问题向联合国安理会报告的决定，并希望伊朗能听取国际社会发出的信息。
布什政府通过欧盟与伊朗举行谈判对伊朗施加压力。美欧在解决伊朗核问题的方法上有分歧。美国主张采取强硬的大棒政策，布什在与欧盟领导人的多次会谈中要求欧盟支持将伊朗核问题提交给联合国安理会，并对伊朗实施制裁。欧盟则主张通过与伊朗接触、对话，以胡萝r、换取伊朗让步，以“利比亚模式”解决伊朗核问题。
自2003年10月起，代表欧盟的英、法、德三国开始与伊朗举行谈判。谈判一直在讨价还价中进行。2004年11月，伊朗和欧盟在巴黎达成协议。伊朗承诺于11月22日终止一切与铀浓缩有关的活动，以换取欧盟的政治、经济援助及在发展民用核能领域的支持与帮助。国际原子能机构也于2004年11月29日决定，不将伊朗核问题提交联合国安理会。此后，布什政府于2005年3月与欧洲国家就伊朗核问题达成新协议。美国承诺在伊朗准备彻底和永久地不进行浓缩铀计划后，向伊朗提供飞机部件，以帮助伊朗改善民用航空业；同时，美国愿意支持伊朗加入世界贸易组织。在伊朗最为关心的安全及取消美国的封锁和孤立政策方面，美国没有做出任何承诺。美国一直要求欧盟、伊朗为谈判设定一个时间表，强调美国不能容忍谈判无限期地拖下去，让伊朗利用这一机会加速发展核武计划。
2005年5月底，伊朗与欧盟达成协议，欧盟表示将在两个月内提出一项综合计划，以推进与伊朗在技术和核能领域的合作，并进一步解决伊朗核问题。2005年7月31日，伊朗宣布，由于欧盟没有在限定日期内提交关于伊朗核问题的一揽子协议，伊朗准备2005年8月1日重启铀转化活动。2005年8月5日，欧盟在向伊朗提交的提议中承认伊朗享有和平利用核能的权利，但敦促伊朗放弃与铀浓缩有关的一切活动，改由他国提供核燃料。但伊朗新总统内贾德在2005年8月6日就职当天就公开宣布拒绝欧盟三国于5日向伊提交的有关伊核问题的一揽子提议。2005年8月8日，伊朗重新启动了伊斯法罕的铀转化活动，伊朗与欧盟的谈判再次陷入僵局。2005年9月24日，国际原子能机构理事会通过决议，指出伊朗多次不履行和违反《不扩散核武器条约》等有关文件，该决议要求伊朗立即中止与铀浓缩有关的一切活动，否则它将面临核问题被提交联合国安理会的后果。2005年11月24日，国际原子能机构理事会决定暂时不将伊朗核问题提交联合国安理会，以使伊朗与欧盟就俄罗斯提出的妥协方案进行磋商。2005年12月21日，欧盟和伊朗的高级官员在维也纳就伊朗核问题进行接触，同意双方2006年1月18日再次会晤，就化解伊朗核问题的分歧寻求共同点。2006年1月3日，伊朗宣布将重新启动中断两年半的核燃料研究活动。1月10日，伊朗揭掉了核燃料设施上的封条，正式启封核燃料研究设施。对此，欧盟表示，联合国安理会参与这一问题的解决是必要的。英法德欧盟三国要求国际原子能机构理事会就伊朗核问题于2006年2月2日和3日举行一次紧急会议，讨论欧盟向国际原子能机构提交的一份决议草案，要求国际原子能机构将伊朗提交给安理会。与此同时，欧盟拒绝了伊朗提出的重返伊朗核问题谈判的建议。美国和欧盟表示，他们已经不想再与伊朗谈判，局势已经发展到必须由联合国安理会处理伊朗问题的地步了。伊朗总统艾哈迈迪·内贾德2006年1月14日在德黑兰召开新闻发布会说，伊朗决不会放弃和平利用核能的合法权利，即使核问题被提交给联合国安理会，伊朗也不会停止已经重启的核能研究活动。2006年1月16日和30日，欧盟三国英、法、德与俄罗斯、美国及中国先后在伦敦举行非正式磋商，就是否将伊朗核问题提交给联合国安理会协调立场，并讨论了欧盟拟于在2006年2月2日举行的国际原子能机构特别理事会会议提出的决议草案。在美国的压力下，欧盟与美国的立场在趋向一致，决意将伊朗核问题提交联合国安理会。
布什政府加强对俄罗斯施压，要求俄敦促伊放弃其核计划并停止与伊朗的核与导弹合作。在美强大压力下，俄罗斯在2003年改变了一直坚持其向伊朗提供核燃料的行动不受《不扩散核武器条约》限制的立场。俄罗斯原子能源部部长发表声明称，伊朗只有签署《不扩散核武器条约》的附加议定书并接受国际原子能机构更广泛的检查，俄罗斯才会继续向德黑兰输出其所需的核燃料。此举也是促成伊朗最终与国际原子能机构签署《不扩散核武器条约》的附加协议的重要因素。俄罗斯与伊朗有着密切的政治与经贸关系，尤其是有着密切的核能合作关系。俄一直在欧盟与伊朗之间做调解工作。2005年lo月，在伊朗与欧盟谈判陷入僵局后，俄罗斯建议允许伊朗从事铀转化活动，可将后续的铀浓缩活动转移到俄罗斯境内完成，以确保其核技术不会用于军事目的。12月24日，俄罗斯正式向伊朗提出在俄境内与伊建立铀浓缩联合企业的建议。然而，2006年1月2日，伊朗政府发言人伊尔哈姆重申，在伊境内进行铀浓缩活动是伊朗在核问题上的原则立场，明确拒绝了俄罗斯向伊朗提出的两国在俄境内建立铀浓缩联合企业的提议。
俄一向反对将伊朗核问题提交联合国安理会。俄副总理兼国防部长伊 万诺于2006年1月9日依然强调，伊朗核问题应当通过政治和外交途径，并且在国际原子能机构的框架内加以解决，再次重申了俄反对将伊朗核问题提交联合国安理会的原则立场。伊朗揭开位于纳坦兹核设施的封条，恢复核燃料研究活动后，俄罗斯依然努力说服伊朗同意将其铀浓缩活动转移到俄境内进行。2006年1月2日日，伊朗外长穆塔基说，伊朗和俄罗斯已同意让更多国家参加俄提出的将伊朗铀浓缩活动转移到俄境内进行的建议，因此需要更多时间磋商以便达成妥协。但美国和欧盟担心伊朗会利用俄罗斯建议来拖延时间，坚持要将伊朗核问题正式提交安理会。在此情势下，俄罗斯调整了立场：一方面俄同意将伊朗核问题提交安理会，另一方面根据俄罗斯的要求，英法美同意将伊朗核问题搁置到2006年3月。届时国际原子能机构理事会将再次举行会议，听取伊朗核问题调查报告。俄罗斯仍希望此间通过协商，说服伊朗做出妥协，尽管伊朗在2006年2月4日表示俄提出的将伊朗浓缩铀活动转移到俄境内进行的建议已经没有意义。与此同时，俄罗斯对制裁问题仍持保留态度。俄外长拉夫罗夫2006年1月17日说，现在提出对伊朗进行制裁还“为时尚早”，对伊朗进行制裁不是解决伊朗核问题的“最佳办法”，也不是“唯一方法”，不应让某些权宜的政治考虑干扰这一问题的解决进程。
布什政府还努力拉拢海湾国家向伊朗施压。2005年2月，负责军控和国际安全问题的美国副国务卿约翰·博尔顿访问了科威特、巴林和阿拉伯联合酋长国等海湾国家，与这些国家的领导人就伊朗核武器和弹道导弹计划交换意见，试图争取这些国家向伊朗施加压力。博尔顿在接受采访时说，伊朗是一个支持恐怖主义的国家，如果它获得核武器，无论是直接使用还是将这些核武器转让给恐怖主义组织，都是非常危险的。
美国自90年代开始关注伊朗的导弹发展计划。1997年10月23日，美国众议员本杰明·吉尔曼等18位众议员针对俄罗斯公司帮助伊朗发展中、远程导弹提出了《1997年伊朗导弹扩散制裁法》，法案要求对向伊朗导弹计划提供帮助的外国公司或实体实施制裁。1998年5月22日，美国参议院以90票对4票通过了《伊朗导弹扩散制裁法》。1998年6月23日，克林顿总统以此法有损美国的国家安全目标为由否决了该法案。1998年7月15日，由拉姆斯菲尔德领导的“弹道导弹对美国威胁评估委员会”发表了导弹威胁评估报告，声称伊朗等新兴的导弹国家可在5年内获得攻击美国的能力。在国会的压力下，克林顿总统于2000年3月14日签署了《伊朗导弹扩散制裁法》(Iran Missil eProliferation Sanction Act)。该法要求美国政府对任何向伊朗出售导弹、导弹部件及导弹技术的国家或实体实施制裁。
随着伊朗导弹射程的不断增大，美国担心伊朗最终将会把核武器计划和其弹道导弹开发计划相结合，担心越来越多的盟国将面临来自德黑兰的威胁。伊朗成功发射和正式装备可以打到以色列国土的“流星～3”型导弹的举措进一步加剧了美国和以色列政府对伊朗军事威胁的担忧。布什政府上台后对伊朗的导弹发展项目多次表示“严重担忧”，称伊朗的导弹发展计划“已经对地区和美国的利益造成威胁”。与此同时，布什政府也多次根据《伊朗导弹扩散制裁法》对俄罗斯、中国、朝鲜等国家的公司或实体实施制裁，阻止伊朗的导弹发展。
四 美国处理伊朗核与导弹问题的几种选择
伊拉克战争之后，朝鲜核问题和伊朗核问题成为美国最为关注而又最为棘手的问题。伊朗核问题比朝核问题更具复杂性。伊朗在核问题上的选择将对中东地区乃至世界的安全与稳定都会造成巨大冲击。当前的伊朗核问题也已成为美国与俄罗斯、中国、欧盟及其他大国之间关系的测试表。与朝鲜核问题一样，伊朗核问题的解决很大程度上取决于美国的政策。如何解决伊朗核问题，布什政府面临选择。
总体而言，布什政府面临以下四种政策选择，即“接触”“遏制”“武力”和“政权更迭”政策。
第一种选择是对伊朗采取“接触”政策。美国国务院一度主张与伊朗保持某种形式的接触。鲍威尔在其担任国务卿时称美国应保持与伊朗在政治上的接触。现任国务卿赖斯也强调过应以外交手段解决伊朗核问题。美国众院情报委员主席戈斯也曾表示，在伊朗问题上必须小心谨慎，不能贸然诉诸武力。美国外交委员会在2004年7月提交的题为《该向伊朗实施新政策了》的报告中指出，美国政府要对伊朗采取系统的、务实的接触政策，与伊朗就地区稳定问题开展直接对话，并扩大文化和经济领域的交流。报告希望通过接触、对话使伊朗能像利比亚那样自动放弃核计划。然而这种看法在伊朗新任总统的强硬对美政策之下在美国已不再有多少声音。
第二种选择是继续对伊采取“遏制”政策。布什政府很有可能对伊朗继续坚持并强化对伊实施经济制裁和政治孤立的遏制政策。政治上继续断绝与伊朗的外交关系与对话，经济上继续禁止对伊朗的贸易和投资。随着欧盟与伊朗的谈判陷入僵局，国际原子能机构理事会已决定将伊朗核问题提交安理会，美国要求对伊朗实施制裁的压力会越来越大。美国国务卿赖斯说，伊朗日前恢复核研究行动已跨越极限，国际社会必须加紧将伊朗交由安理会裁决。然而，欧盟、俄罗斯、中国都希望与伊朗保持外交关系并与伊朗发展经贸和能源等方面的合作。阿拉伯国家希望借助伊朗的军事力量抗衡以色列。在此情况下，美国的对伊“遏制”政策很难奏效。
第三种选择是对伊采取“武力”政策。近来，一些欧洲和中东媒体报道说，美国政府可能计划于2006年对伊朗核设施发动军事打击。德国《明镜周刊》报道称，布什政府与土耳其等北约盟国的接触表明布什政府可能正在认真考虑采取军事行动的方案。2006年1月3日，阿拉伯新闻网报道说，以色列执政的利库德集团400名成员联名要求政府对伊朗核设施进行轰炸，以防止灾难发生。美国政要已多次向伊朗发出军事打击的警告。美国副总统迪克·切尼在2005年1月接受美国微软一全国广播公司(MSNBC)采访时曾表示，“鉴于伊朗公开宣布，他们的目标是摧毁以色列，以色列人很可能决定先下手为强。”美国总统布什近日明确表示，“显然，如果我是以色列领导人，我也会担心伊朗拥有核武器。我们已经非常坚定地承诺要保护以色列，如果它的安全受到威胁，我们将支持它。”据美国《洛杉矶时报》披露，以色列已经制定了空袭伊朗核设施的详细计划。对此，伊朗首席核谈代表阿里·拉里贾尼1月1日警告说，如果美国或以色列袭击伊朗核设施或军用设施，伊朗将做出“猛烈回应”。拉里贾尼同时指出，袭击伊朗核设施的说法很可能只是“心理战”。
第四种选择是对伊采取“政权更迭”政策。长期以来，美国政府对伊朗施加强大压力，使其向美国所希望的方向演变，最终实现“政权更迭”。美国政府决定于2006年将拨款1000万美元用于“推动伊朗民主化进程”。然而，与一些独联体国家不同，伊朗是一个富裕的宗教国家，有着悠久的传统文化，不是美国通过金钱和民主自由观的渗透能轻易得逞的。伊朗2005年 6月25日的总统选举的结果打碎了美国尽早实现“政权更迭”的美梦，但布什政府对伊朗“以压促变”的政策仍会继续下去。
五 结 论
伊朗出于维护其在海湾地区强国地位和自身安全的需要，以和平利用核能的名义从事其核活动，引起国际社会的广泛关注。美国认为，伊朗盛产石油，伊朗称发展核电是为了解决能源短缺是不可信的，因此始终拒绝给予伊朗自主进行铀浓缩的权利。伊朗则表示决不放弃自主建设核燃料反应堆的努力，认为这是《不扩散核武器条约》赋予每一个缔约国的权利。目前，《不扩散核武器条约》既禁止无核国家获取核武器又允许无核国家拥有和平利用核能的权利。如何界定和处理伊朗的核发展是摆在国际原子能机构和国际社会面前的一个难题。国际原子能机构总干事巴拉迪最近在接受美国《新闻周刊》的专访时称，“经过3年深入调查后，我仍无法确定伊朗核活动是属于和平性质的。”
作为政教合一的伊斯兰国家和中东的地缘政治大国，伊朗扼守世界石油运输的主要通道霍尔木兹海峡，与石油储量丰富的中亚接壤，具有重要的战略地位。美国在实现了推翻萨达姆政权的目标之后，伊朗现政权成为美国控制海湾地区的最大障碍。在美国看来，伊朗所支持的伊斯兰原教旨主义直接威胁到海湾地区的稳定，直接威胁到美国的政治、经济与安全利益。如果伊朗掌握核武器，将对美国及其盟友以色列等构成安全威胁，将对中东“石油通道”的安全构成威胁，还将对布什政府推行的“民主改造中东”战略构成严重挑战。
伊朗的核武器与导弹开发计划与美国的反恐、反扩散战略背道而驰。如果伊朗获得核武器将对国际核不扩散体制构成严重挑战。美国担心，如果伊朗核计划得不到制止，有可能产生连锁反应，不仅影响到朝鲜核问题的解决，也可能刺激土耳其、埃及、叙利亚等国家的相继效仿，引发该地区的核军备竞赛。
美国一直怀疑伊朗与伊斯兰运动组织有比较密切的联系。如果伊朗获得了核武器，美国担心恐怖主义组织获取核武器的可能性会增加，从而增加了美国及其盟国遭受核武器攻击的可能性。布什政府对伊朗有着根深蒂固的不信任，认定伊朗没有意愿改变它的核政策。美国将不会容忍伊朗发展和拥有对美国及其盟友构成安全威胁的核武器和导弹计划，因此很难在核与导弹问题上与伊朗妥协。
伊朗和欧盟三国的谈判已陷入僵局，国际原子能机构和欧盟对在国际原子能机构框架内解决伊朗核问题开始失去耐心。伊朗核问题提交安理会后伊朗面临的国际压力将越来越大。下一步的局势如何发展令人担忧。2006年2月4日，伊朗总统内贾德在国际原子能机构理事会决定将伊朗核问题报告给安理会之后，下令全面恢复浓缩铀活动，同时决定不再接受联合国核查人员对伊朗核设施的突击核查。在推行对美强硬政策的内贾德总统领导下的伊朗政府在核问题上能否让步，能做多大妥协，能否满足美国的要求令人质疑。提交安理会是否就能解决问题同样令人质疑。美国要对伊朗实施制裁，必须取得与伊朗有着密切经贸关系的俄罗斯和其他国家的同意。能否制裁，如何制裁，制裁的后果如何都是值得慎重考虑的问题。欧盟与美国的立场在靠拢。伊朗核问题提交安理会的可能加大。伊朗面临的国际压力也将越来越大。伊朗核问题首席谈判代表拉里贾尼2006年1月19日表示，伊朗愿意在核问题上进行妥协。但艾哈迈迪·内贾德总统领导下的伊朗政府在核问题上能做多大妥协，能否满足美国的要求令人质疑。然而，提交安理会是否是解决问题的办法同样令人质疑。美国和欧洲要把伊朗核问题提交安理会，必须取得俄罗斯和中国的同意。即便提交到安理会，能否制裁，如何制裁，制裁的后果如何都是值得慎重考虑的问题。伊朗作为世界第四大原油出口国，以及石油输出国组织第二大原油出口国，如果联合国对伊朗实施制裁的话，国际油价将进一步提高。美国能源部能源信息管理局局长盖伊·卡鲁索2006年1月17日在接受路透社采访时表示，伊朗中断对世界石油市场的供应将导致国际石油价格的持续攀升，也将最终殃及美国市场。
美国近期对伊朗动武的可能性不大，尽管不能完全排除爆发军事冲突的可能性。美对伊朗动武得不到国际社会包括其欧洲盟国的支持。国际原子能机构历时两年多的核查，并未找到伊朗秘密发展核武的确凿证据。美国在伊拉克没有发现大规模杀伤性武器的事实已经使得布什政府发动伊拉克战争的借口不再成立。在没有确凿证据的情况下，美国再对伊朗发动全面军事打击很难在国内外得到支持。除了以色列，包括英国、德国、法国在内的主要盟国都不支持美国对伊朗动武。尽管目前谈判陷入僵局，但俄罗斯、中国等国都主张倚重外交手段，强调在国际原子能机构框架内仍有空间解决伊朗核问题。欧盟负责外交与安全政策的高级代表索拉纳新近强调，目前不会考虑使用武力方式解决伊朗核问题，国际社会在伊朗拥有制造核武器的能力之前还有“足够的时间”。再者，美国不能不顾及伊斯兰世界的反应及由此可能产生的严重后果。此外，美国与以色列联手对伊朗实施类似以色列在1981年对伊拉克核设施发动“外科手术式”的空袭将难以成功。伊朗核设施分布分散，美国和以色列至今尚未掌握伊朗核设施的全部、准确情报，而伊朗拥有覆盖以色列全境的中程弹道导弹，具有相当的威慑作用。
伊朗放弃核计划的关键在于美国。伊朗在核发展上苦心经营多年，投入巨大，伊朗政府不会轻易放弃已有的核成就。事实证明，法德英等欧洲国家无法说服伊朗放弃核计划。伊朗认为其安全威胁来自美国，其安全保证也只能由美国来提供，欧盟无法满足伊朗的要求。国际社会要求通过和平谈判解决伊朗核问题。只要美国和伊朗有解决问题的政治意愿，那么和平解决伊朗核问题的可能还是存在的。然而，由于伊朗核问题的复杂性，即便提交到联合国安理会，问题也难以很快得到解决。伊朗核问题很可能会在谈判、制裁、妥协、再冲突、再谈判的循环中较长时间地拖延下去。在此期间，如果处理不当，不排除出现危机和动用武力的可能。
顾国良：中国社会科学院美国研究所副所长、研究员
关键词：美国外交与军事战略美伊关系美国伊朗政策核与导弹
2002年12月12日，美国“科学与国际安全研究所”公布了美国商业卫星于当年9月16日拍摄的一组照片，质疑伊朗在纳坦兹和阿拉克两处秘密建造了两座核设施。2003年2月21日，国际原子能机构总干事巴拉迪率领专家组赴伊对纳坦兹等地的核设施进行了检查。在专家组对伊核设施进行了几次检查之后，巴拉迪于2003年6月6日向国际原子能机构理事会提交了题为《伊朗伊斯兰共和国不扩散核武器条约保障监督协议执行情况》的报告。报告指出，伊朗在核材料的进口、使用及核材料和核废料的储存和加工地点的申报方面都没有履行其在核保障协议下的责任。2003年6月19日，国际原子能机构理事会发表了关于伊朗核问题的“总结性声明”。声明敦促伊朗“迅速纠正在执行与《不扩散核武器条约》相关的保障协定中存在的所有问题，立即和无条件地签署和执行保障协定的附加议定书”。自此，伊朗核问题再次成为国际社会关注的焦点，它和朝鲜核问题一起成为当前国际核不扩散体制面临的两大挑战，也成为美国反恐与反扩散政策中的首要关切问题。
一 伊朗核与导弹发展计划的历程
伊朗的核计划始于巴列维时期。在巴列维国王统治时期，伊朗是美国在海湾地区的坚定盟友。1957年3月，美国和伊朗签署了关于和平利用核能的合作协议，美国承诺帮助伊朗发展核能发电技术。1967年，德黑兰核研究中心(Tehran Nuclear Research Center)成立，美国向伊朗提供了用于研究目的第一个5千瓦核反应堆。1974年，巴列维国王设立了“伊朗原子能组织”，开始了核能发展计划。此后，伊朗先后和美、德、法等国签署了一系列的核能协议。70年代，法国承诺帮助伊朗建造5个核反应堆，总发电量达5000兆瓦。德国承诺帮助伊朗建造2个核反应堆，总发电量达2400兆瓦。美国许诺为伊朗建造了8个核反应堆，总发电量达9600兆瓦。在1979年1月巴列维政权倒台之前，德国帮助伊朗建造的两个核电站分别已经完成近60％和75％的工程，法国帮助伊朗建造的两个核电站也已初具规模。与此同时，伊朗积极培养核技术人才，派出数于名伊朗技术人员去法国、德国、英国及美国接受培训。历史显示，是美国及其西方盟国帮助伊朗启动和开发了核计划。
在此期间，伊朗在1958年加入国际原子能机构，1970年签署了《不扩散核武器条约》，1974年5月同国际原子能机构签订了全面保障监督协议，接受国际原子能机构对其所有核活动中的原材料及相关核设施的保障监督。伊朗的核活动基本上处于国际原子能机构的严格监督之下。
1979年的伊斯兰革命推翻了巴列维王朝，给伊朗的国内政治带来了根本的变革，也改变了伊朗政府的核政策。伊斯兰革命的精神领袖霍梅尼认为，发展核武器违背了伊斯兰人道主义精神，他本人也不相信核武器的威力。因此，霍梅尼政府上台后冻结了绝大多数的核计划，并相继废除了巴列维与德国、法国、美国签署的核能发展协议。伊朗的核计划由此进入暂时停止的阶段。
1980年9月，两伊战争爆发。伊拉克在两伊战争中使用化学武器给伊朗造成了重大人员伤亡的事实让霍梅尼看到了大规模杀伤性武器的威力，而伊拉克的核武器计划也让伊朗感受到安全的压力。为此，霍梅尼政府于1984年重新启动了位于德黑兰的阿米拉巴德核研究中心的工作，也重新启动了布什尔核电站的建设。1986年，伊朗开采出铀矿。1987年，伊朗开始建立浓缩铀和后处理设备，并开始研究激光同位素分离技术。与此同时，伊朗开始寻求国外的帮助。80年代中期，伊朗开始与中国进行一些和平利用核能的合作。80年代后期，伊朗和苏联签署了一项进口两个反应堆的协议。伊朗还先后和巴基斯坦、阿根廷签署了核合作协议。但从总体上说，霍梅尼政府由于忙于两伊战争，在核开发方面的资金和人力投入还不是很多，伊朗在80年代的核研究进展比较缓慢。
进入20世纪90年代以来，随着美国对伊朗安全的威胁加大，伊朗加快厂在核研究、核电站建设、铀矿开发及浓缩铀活动等领域的全面核发展计划。苏联解体后，伊朗和俄罗斯的关系有了很大改善。两国在核方面的合作进一步加强。1995年1月8日，俄罗斯与伊朗正式签署了《和平利用核能协议》，俄承诺帮助伊朗完成德国公司未完成的布什尔核电站工程。布什尔核电站的续建引起美国的高度关注。克林顿政府多次试图说服俄罗斯放弃这个协议，但未能奏效。俄罗斯坚持认为，俄罗斯和伊朗之间的核合作没有违反《不扩散核武器条约》关于和平利用核能的规定。此间，伊朗同中国于1990年达成了一项帮助伊朗培训技术人员的协议。1991年1月，中国和伊朗在接受国际原子能机构保障的基础上签署了一份帮助伊朗在法罕核研究中心建立一个27千瓦的实验性反应堆的协议。随着形势的变化，中国政府于1997年宣布终止与伊朗关于和平利用核能的协议。90年代初，伊朗从西方国家购买了一些离心机的部件，并利用离心分离技术来进行浓缩铀的实验。国际原子能机构2003年2月对伊朗的核查结果显示，伊朗已能够利用气体离心机进行铀浓缩。经过多年的努力，伊朗目前已初步建成较为完整的核燃料循环体系。国际原子能机构总干事巴拉迪在其2003年11月10日提交的“对伊朗核问题的结论性看法”中指出，伊朗核计划包括铀矿开采、水冶、转化、浓缩、燃料制造、重水生产、轻水堆、重水研究堆以及相应的研究与发展设施等完备的燃料循环过程。2006年1月1日，伊朗国家电视台报道说，伊朗已经开发出从铀矿石中提取铀浓缩所需要的铀“黄饼”技术，表明它已初步具备了制造核武器的基础工艺。
西方分析家目前对于伊朗究竟具备何等核能力和何时能够研制出核武器的看法不一。美国科学与国际安全研究所副所长辛德斯坦和另一名武器专家奥尔布赖特在2006年1月发表的一份报告中说：“伊朗有可能在2009年制造出第一个核武器。”大多数西方专家认为，由于缺乏建造核武器所必需的很多复杂的两用设备和相关技术经验，伊朗现有的核武器设计能力仅限于那些低威力、笨重的简单核装置。三家美国情报机构2005年发表的分析报道指出，伊朗要花6到10年的功夫才能研制出核武器。美国卡 内基国际和平基金会不扩散项目主任约瑟夫·西林辛2006年1月4日接受专题采访时说：“虽然伊朗在过去18年中进行了与核武器相关的研究，但我不相信伊朗现在已经拥有核武器，”“伊朗很可能在致力于获取制造核武器的所有核技术，但还没有跨过规定的门槛。因为伊朗离拥有生产浓缩铀或是高浓缩钚所需的完备技术还差得远。”对于伊朗的核发展战略，西林辛认为，“伊朗可能在效仿日本，谋求在不违反国际条约的前提下获取必要的核技术，一旦需要随时可以制造核武器，而在此前可不受处罚。笔者认为西林辛的分析比较符合实际。
伊朗在发展核计划的同时，也在大力发展导弹技术。从20世纪60年代起，随着美国向伊朗出售“响尾蛇”“陶”式、“霍克”等型号的导弹，伊朗开始了导弹发展计划。此后伊朗又得到英国、法国、俄罗斯等国的技术援助。1985年，伊朗购买了“飞毛腿一B”导弹。伊朗在这些导弹基础上自行改进设计与生产，建立起一套导弹研发、生产的完备体系。伊朗现有250～300枚射程为285～330公里的“流星一导弹(“飞毛腿～B”导弹的改进星)，200～450枚射程为500～700公里的“流星一2”导弹(“飞毛腿～C”导弹的改进型)。这些导弹具有打击到波斯湾周边地区的大部分目标。1998年7月，伊朗进行了“流星～3”中程弹道导弹的首次试射。2003年6月底，伊朗成功地进行了“流星～3”型中程弹道导弹的最终测试，并开始交付部队使用。“流星～3”型弹道导弹射程达1300公里，可携带800公斤的弹头，精确度为3000米。这种导弹将以色列、沙特阿拉伯和土耳其在内的大多数中东国家都覆盖在它的射程之内。伊朗研制的“流星～4”型导弹的射程可达到2200公里以上，能覆盖欧洲大部分地区。
与此同时，伊朗也在配备防空导弹系统。2005年12月5日，俄罗斯国防部长伊万诺夫宣布莫斯科已经与伊朗签署了在未来两年向伊朗出售价值7亿美元的29套“托尔～M1”防空导弹系统的出口合同。尽管俄罗斯向伊朗出售的是短程、防御性导弹，并没有违反“导弹及导弹技术控制制度”的规定，但还是引起美国和以色列的强烈抗议。伊朗拥有托尔～M1导弹自然会影响美国或以色列可能对伊朗核设施实施打击的有效性。
二 美国对伊朗政策的演变
美国对伊朗的渗透开始于19世纪中叶的“门罗主义”，其主要目标是在伊朗谋取石油和经济利益。然而，伊朗当时是英国和俄罗斯的半殖民地，美国在伊朗的利益难于扩展。第二次世界大战爆发后，美国为争夺在伊朗的利益，通过向伊朗提供援助，积极扩大在伊朗的影响，为战后美国与伊朗盟友关系的确立奠定了基础。第二次世界大战结束后，伊朗政府于1946年1月向联合国提出控诉，指责苏联违背条约，制造伊朗内部分裂。美国利用此次“伊朗危机”在联合国安理会上采取强硬立场，迫使苏联于1946年从伊朗撤军。与此同时，英国在伊朗的传统地位也逐渐为美国所取代。冷战时期，遏制苏联在海湾地区的扩张是美国的重要战略目标之一，而伊朗则成为美国推行中东战略的一个重要棋子。美国大力培植和支持当政的巴列维王朝，而巴列维王朝则坚持奉行亲美的政策。1955年，伊朗加入《巴格达条约》组织，1959年，美国与伊朗签订了《双边防御合作协定》，伊朗成为美国忠实的盟国。20世纪60年代末，伊朗从美国购买了大量的先进装备，成为海湾地区的军事强国。伊朗和沙特成为美国在海湾地区的两个防卫支柱。
巴列维王朝奉行的投靠美国的政策，引起国内广大群众的强烈不满，引发社会矛盾的加剧，并最终导致了1979年的伊斯兰革命。巴列维王朝在宗教领袖霍梅尼领导下的伊斯兰革命运动中土崩瓦解，由霍梅尼领导建立的伊斯兰神权政体，推行反美的政策。从此，冲突与对抗取代了过去的主仆关系，美伊两国一直处于敌对状态。
1979年11月4日，伊朗学生占领了美国驻德黑兰使馆，并扣留52名美国人质，使两国关系进一步恶化。此间，美国总统卡特宣布驱逐183名伊朗外交官和不符合手续在美国居住的伊朗学生，并宣布停止进口伊朗石油，冻结伊朗在美国的官方资产。1980年4月7日，美国宣布与伊朗断交。美国4月22日武力营救人质失败之后，美伊展开了一年多的外交谈判，最终于1981年达成协议，伊朗释放了美国人质。但人质事件使两国关系降低到冰点。
1980年9月，伊拉克与伊朗两国因领土之争进行了长达8年的两伊战争。美国出于害怕伊朗国内革命会蔓延到中东其他国家，影响中东地区的安定及其石油供应的安全，在两伊战争爆发后采取了偏袒和协助伊拉克的政策。在两伊战争中，里根政府不仅向伊拉克提供了大量有用的情报，美国军队还秘密参与对伊朗的作战。两伊战争结束后，美国继续推行支持伊拉克、遏制伊朗的政策，直至1990年8月伊拉克人侵科威特。为惩罚伊拉克的入侵行为，以美国为首的多国部队于1991年1月发动了海湾战争，伊拉克遭到了惨重的失败。此间，伊朗借机增加石油生产和出口，迅速发展经济并扩充军备。到20世纪90年代初，伊朗成为海湾地区经济和军事实力最强的一个国家。
海湾战争后，美国强化了对伊朗和伊拉克的遏制政策。1995年5月，美国国防部发表《美国的中东安全战略》，提出了对伊拉克和伊朗推行“双重遏制”战略。冷战结束后，伊朗始终名列美国的“问题国家”前列。美国以伊朗谋求大规模杀伤性武器，阻碍中东和平进程以及侵犯人权为借口，对它实施经济制裁和政治孤立。克林顿政府称伊朗为“无赖国家”，并于1995年4月宣布对伊朗实施全面的经济制裁，中断美国公司对伊朗的一切投资及与伊朗的所有贸易往来。1996年3月，克林顿颁布行政命令，禁止美国企业和个人及下属机构同伊朗开展贸易或者开发伊朗石油资源。5月，克林顿又宣布终止对伊朗的所有贸易与投资。此间，伊朗曾几次试图缓和与美国的关系。1997年5月，以温和、开明著称的穆罕默德·哈塔米当选伊朗总统，开始推行比较灵活与务实的外交政策，美伊开始进行了一些民间交流，但美伊关系并未得到实质性改善。
布什就任美国总统后延续和强化了克林顿时期的对伊“遏制”政策。2001年3月，布什签署命令，延长对伊朗的贸易和投资禁令。尽管伊朗在九一一恐怖袭击事件发生后即向美国表示支持国际反恐，并采取了诸如关闭与阿富汗的边界、支援北方联盟、允许国际救援物资从伊朗境内运进阿富汗等措施支持美国打击塔利班的军事行动，但美国一直怀疑伊朗参与了九一一恐怖袭击行动，指责伊朗与基地组织有染。布什在2002年1月29日发表的国情咨文中仍将伊朗列为“邪恶轴心”国。在此情况下，两国关系不断恶化。
2003年3月20日，美、英发动伊拉克战争。美国在严厉制裁和打击伊拉克的同时没有放过对伊朗的打压。伊拉克战争期间，美国指责伊朗庇护恐怖主义。伊拉克战争之后，美国又指责伊朗扰乱布什政府在伊拉克的政治重建进程和破坏布什政府中东和平路线图计划的实现。2003年4月30 日，美国国务院发表的《2002年度全球恐怖主义报告》把伊朗列为7个“赞助、支持恐怖主义的流氓国家”之首。报告说，“伊朗仍然是‘最活跃的’支持恐怖主义的国家。伊朗的伊斯兰革命卫队参与策划和支持恐怖主义行动，并继续支持形形色色的恐怖主义组织。”“一些‘基地’组织成员在伊朗找到了安全的避难所，甚至还可能得到了伊朗政府某些方面的保护。”“伊朗继续向黎巴嫩真主党和巴勒斯坦激进派组织，特别是哈马斯等组织提供资金、庇护、训练和武器。伊朗还对中亚地区、阿富汗和伊拉克同‘基地’组织有联系的极端组织提供支持。”布什当政以来一直坚持对伊朗推行遏制政策，以实现其“政权更迭”的战略目标。尽管伊朗政府几次表示愿与美展开对话，但布什政府一直拒绝与伊朗谈判，而是将伊朗问题交由欧盟处理，自己在幕后操纵。
布什政府在推行对伊朗遏制政策的同时，一度寄希望于伊朗国内改革派的政治变革，希望通过鼓励和支持民主力量的发展来改变伊朗的现政权。2003年6月，伊朗发生了一系列反政府示威，伊朗学生和其他人士在德黑兰等城市以及在欧洲等地举行反政府示威。针对伊朗持续的反政府示威，美国总统布什赞扬说，抗议活动“代表伊朗民众争取实现自由伊朗的开始，具有积极意义”。美国参议院还通过了由堪萨斯州的共和党参议员萨姆·布朗贝克提出的一项“伊朗民主议案”，决定加强美国资助的对伊朗的无线电和电视广播，呼吁举行由国际监督的公民投票，“使伊朗人民能够和平地改变他们的政府制度”。美国通过在美设立伊朗反对派电视、广播频道，进行反伊政府政治宣传，号召伊朗民众团结起来推翻神权政府。与此同时，为了影响伊朗的总统选举，布什政府也做出一些友善姿态。2005年3月11日，美国国务卿赖斯通过国务院网站发表声明，宣布美国不再反对伊朗申请加入世界贸易组织，并将考虑在个案审议基础上允许欧盟向伊朗出售民航飞机的零配件。然而伊朗国内局势并没有按照布什政府所希望的那样发展。改革派在2005年6月大选的第一轮选举中均遭淘汰。
2005年6月25日，持强硬、保守立场的德黑兰市长艾哈迈迪·内贾德在第二轮选举中以绝对优势赢得伊朗总统大选。内贾德在竞选期间一再声称，他主张维护国家法律和宗教习俗的尊严，主张在对美关系和核问题上持不妥协的立场。内贾德代表的保守派的获胜反映了伊朗公众在美国的打压政策下民族主义和反美情绪上涨。内贾德的当选使布什政府支持伊朗改革派的努力受到打击，也使美伊关系更加紧张。美国国务院发言人乔安妮艾哈迈迪·内贾德摩尔称，美国“怀疑伊朗政权是否对表达国民合法意愿及广泛国际社会的关切感兴趣”。布什总统和拉姆斯菲尔德也发表了抨击伊朗大选结果的讲话。
伊朗总统艾哈迈迪·内贾德上台半年来几次发表极端的言论。2005年10月26日，他声称“以色列必须从地图上被抹掉”。2005年12月14日，他称纳粹大屠杀为“神话”，并且要犹太人迁回欧洲。2006年1月5日，他又说希望沙龙在中风后死去。这些言论均引起美国政府的强烈不满，使美国和欧盟国家对制止伊朗发展核计划的态度更加强硬，也使伊朗核问题的解决增加了更多的变数与复杂因素。
三 美国对伊朗的核与导弹政策
伊朗伊斯兰革命之后，美国一改过去帮助伊朗和平利用核能的政策，转而推行对伊实行武器禁运政策。从20世纪80年代之后，美国对伊朗实施了尤其严格的核出口管制政策，以阻止伊朗获得相关的核技术和设备。通过出口管制，美国终止了一切美国对伊朗出口的“双重用途”核项目，不允许美国的核设备或者核技术流入伊朗。
冷战结束后，美国面临的国际安全环境发生了很大变化，防止大规模杀伤性武器扩散成为美国国家安全战略中的首要任务之一。克林顿政府上台后，正式提出了反扩散战略，谋求全面加强国际核不扩散体制。克林顿政府将伊朗列在所谓“无赖国家”之内，并将这些“无赖国家”掌握核武器列为美国面临的最大核威胁。1992年，美国国会通过了《伊朗 —伊拉克不扩散法案》，对向两伊提供打破地区军事力量平衡和稳定的武器及技术的国家或者个人实施制裁，禁止任何国家与个人向伊朗和伊拉克提供常规武器项目和出口军需设备的许可。1996年8月5日，美国国会又通过了旨在加强对伊朗制裁的《伊朗一利比亚制裁法案》(即《“达马托”法案》)，授权总统对一年内投资于伊朗、利比亚石油资源超过4000万美元的外国企业和个人实行制裁。美国根据上述法案，动辄向与伊朗有武器交易的国家实施制裁。
小布什上台后更加强调大规模杀伤性武器扩散是美国面临的首要威胁。布什在其2002年1月29日的《国情咨文》中将伊朗列为“邪恶轴心”国。2002年9月20日，美国公布的《美国国家安全战略》报告明确指出，美国“面临的最严重的威胁在于极端主义与技术的结合”，“打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的扩散是维护美国国家安全的首要任务”。《报告》还强调，为了保护美国免遭恐怖分子有预谋的袭击，必要时美国将实施“先发制人”的进攻，“在威胁到达美国国界之前识别并摧毁它”。2002年12月11日，布什政府公布《抗击大规模杀伤性武器的国家战略》报告。该报告进一步强调，如果大规模杀伤性武器被用于攻击美国、美国海外驻军或美国的盟国与友邦，美国将“诉诸可供我们选择的一切手段”，以压倒性的力量进行反击。
在美国看来，伊朗是“全世界对恐怖主义最积极的支持者”和“十大恐怖主义国家”之首，是美国要坚决打击的“邪恶轴心”国。伊朗获取核武器就是“极端主义与技术的结合”。为此，自2002年12月伊朗核问题成为国际社会关注的焦点之后，美国通过各种方式向伊朗施压，力图将伊朗的核计划消除在萌芽状态。
布什政府向伊朗施加强大政治压力和武力威胁，促使其放弃核武计划。美国总统布什于2003年6月18日首次表明，美国及其盟国“不允许伊朗发展核武器”。6月20日，美国副国务卿约翰·博尔顿在接受英国广播公司采访时表示，美国要在伊朗具有核打击能力之前阻止其实施核武开发计划，而军事打击仍将是美国阻止伊朗发展核武器的手段之一。2004年5月6日，美国众议院以376赞成、3票反对的绝对多数通过了一项关于伊朗核问题的决议。决议称，假如伊朗不完全公布其核武器计划的细节，美国将采取惩罚性措施。美国国会授权美政府利用“一切适当的手段以威慑、阻止和防范伊朗获取核武器”。2006年1月5日，美国国务卿赖斯对新闻界说，如果伊朗恢复进行核燃料研究工作，美国将把该问题提交到联合国安理会以便对其采取制裁行动。在伊朗启封核燃料设施后，布什总统2006年1月13日在同到访的德国总理默克尔举行的记者会上表示，“伊朗拥有核武器是无法接受的”，“伊朗发展核武将对世界构成严重威胁”，因此将伊朗问题提交给联合国安全理事会处理，将是下一步符合逻辑的做法。
布什政府一直敦促国际原子能机构对伊朗采取强硬立场，对伊朗进行严格核查。2003年12月18日，伊朗在国际原子能机构和美国的强大压力 下签署了《不扩散核武器条约》附加议定书，接受议定书规定的更具入侵性的检查。与此同时，美国一再敦促国际原子能机构将伊朗核问题提交给联合国安理会审理，通过联合国决议和国际制裁的方式迫使伊朗放弃核武器。2004年6月1日，国际原子能机构向理事会成员国提交一份报告，认为伊朗在当年4月前没有向该机构申报进口了用于先进的第二代浓缩铀离心机的零件及其来源。国际原子能机构理事会6月18日通过决议，敦促伊朗尽快对此予以澄清，以便尽早完成对伊核查。伊朗在未能说服国际原子能机构结束对其核设施核查的情况下，于6月底宣布恢复浓缩铀离心机的组装。国际原子能机构理事会9月18日通过决议，要求伊朗停止与铀浓缩有关的一切活动。但伊朗明确表示不会终止铀浓缩活动，并于9月21日宣布已开始进行铀转化试验。经过德法英3国与伊朗的谈判，双方达成妥协。11月22日，伊朗宣布中止与铀浓缩有关的一切活动。29日，国际原子能机构理事会通过决议，决定不将伊朗核问题提交联合国安理会。2006年1月10日，伊朗拆除了核燃料研究设施上的封条，正式恢复核燃料研究活动。国际原子能机构总干事巴拉迪称，国际社会对伊朗已“失去耐心”，再次表示要把伊朗核问题提交给联合国安理会。2006年2月2日，国际原子能机构理事会在维也纳举行紧急会议。经过3天的谈判和磋商，理事会4日以27票支持、3票反对和5票弃权的结果通过欧盟提出的一项决议案，决定将伊朗核问题向联合国安理会报告。决议要求伊朗全面停止与铀浓缩有关的活动，停止建造重水试验反应堆，尽早批准《不扩散核武器条约》附加议定书等。决议要求国际原子能机构总干事就所有关于伊朗核问题的实施情况向将于2006年3月召开的国际原子能机构理事会会议汇报，并随后“立刻”将这些情况和3月份会议的决议向安理会报告。2月4日，美国国务卿赖斯发表声明，欢迎国际原子能机构将伊朗核问题向联合国安理会报告的决定，并希望伊朗能听取国际社会发出的信息。
布什政府通过欧盟与伊朗举行谈判对伊朗施加压力。美欧在解决伊朗核问题的方法上有分歧。美国主张采取强硬的大棒政策，布什在与欧盟领导人的多次会谈中要求欧盟支持将伊朗核问题提交给联合国安理会，并对伊朗实施制裁。欧盟则主张通过与伊朗接触、对话，以胡萝r、换取伊朗让步，以“利比亚模式”解决伊朗核问题。
自2003年10月起，代表欧盟的英、法、德三国开始与伊朗举行谈判。谈判一直在讨价还价中进行。2004年11月，伊朗和欧盟在巴黎达成协议。伊朗承诺于11月22日终止一切与铀浓缩有关的活动，以换取欧盟的政治、经济援助及在发展民用核能领域的支持与帮助。国际原子能机构也于2004年11月29日决定，不将伊朗核问题提交联合国安理会。此后，布什政府于2005年3月与欧洲国家就伊朗核问题达成新协议。美国承诺在伊朗准备彻底和永久地不进行浓缩铀计划后，向伊朗提供飞机部件，以帮助伊朗改善民用航空业；同时，美国愿意支持伊朗加入世界贸易组织。在伊朗最为关心的安全及取消美国的封锁和孤立政策方面，美国没有做出任何承诺。美国一直要求欧盟、伊朗为谈判设定一个时间表，强调美国不能容忍谈判无限期地拖下去，让伊朗利用这一机会加速发展核武计划。
2005年5月底，伊朗与欧盟达成协议，欧盟表示将在两个月内提出一项综合计划，以推进与伊朗在技术和核能领域的合作，并进一步解决伊朗核问题。2005年7月31日，伊朗宣布，由于欧盟没有在限定日期内提交关于伊朗核问题的一揽子协议，伊朗准备2005年8月1日重启铀转化活动。2005年8月5日，欧盟在向伊朗提交的提议中承认伊朗享有和平利用核能的权利，但敦促伊朗放弃与铀浓缩有关的一切活动，改由他国提供核燃料。但伊朗新总统内贾德在2005年8月6日就职当天就公开宣布拒绝欧盟三国于5日向伊提交的有关伊核问题的一揽子提议。2005年8月8日，伊朗重新启动了伊斯法罕的铀转化活动，伊朗与欧盟的谈判再次陷入僵局。2005年9月24日，国际原子能机构理事会通过决议，指出伊朗多次不履行和违反《不扩散核武器条约》等有关文件，该决议要求伊朗立即中止与铀浓缩有关的一切活动，否则它将面临核问题被提交联合国安理会的后果。2005年11月24日，国际原子能机构理事会决定暂时不将伊朗核问题提交联合国安理会，以使伊朗与欧盟就俄罗斯提出的妥协方案进行磋商。2005年12月21日，欧盟和伊朗的高级官员在维也纳就伊朗核问题进行接触，同意双方2006年1月18日再次会晤，就化解伊朗核问题的分歧寻求共同点。2006年1月3日，伊朗宣布将重新启动中断两年半的核燃料研究活动。1月10日，伊朗揭掉了核燃料设施上的封条，正式启封核燃料研究设施。对此，欧盟表示，联合国安理会参与这一问题的解决是必要的。英法德欧盟三国要求国际原子能机构理事会就伊朗核问题于2006年2月2日和3日举行一次紧急会议，讨论欧盟向国际原子能机构提交的一份决议草案，要求国际原子能机构将伊朗提交给安理会。与此同时，欧盟拒绝了伊朗提出的重返伊朗核问题谈判的建议。美国和欧盟表示，他们已经不想再与伊朗谈判，局势已经发展到必须由联合国安理会处理伊朗问题的地步了。伊朗总统艾哈迈迪·内贾德2006年1月14日在德黑兰召开新闻发布会说，伊朗决不会放弃和平利用核能的合法权利，即使核问题被提交给联合国安理会，伊朗也不会停止已经重启的核能研究活动。2006年1月16日和30日，欧盟三国英、法、德与俄罗斯、美国及中国先后在伦敦举行非正式磋商，就是否将伊朗核问题提交给联合国安理会协调立场，并讨论了欧盟拟于在2006年2月2日举行的国际原子能机构特别理事会会议提出的决议草案。在美国的压力下，欧盟与美国的立场在趋向一致，决意将伊朗核问题提交联合国安理会。
布什政府加强对俄罗斯施压，要求俄敦促伊放弃其核计划并停止与伊朗的核与导弹合作。在美强大压力下，俄罗斯在2003年改变了一直坚持其向伊朗提供核燃料的行动不受《不扩散核武器条约》限制的立场。俄罗斯原子能源部部长发表声明称，伊朗只有签署《不扩散核武器条约》的附加议定书并接受国际原子能机构更广泛的检查，俄罗斯才会继续向德黑兰输出其所需的核燃料。此举也是促成伊朗最终与国际原子能机构签署《不扩散核武器条约》的附加协议的重要因素。俄罗斯与伊朗有着密切的政治与经贸关系，尤其是有着密切的核能合作关系。俄一直在欧盟与伊朗之间做调解工作。2005年lo月，在伊朗与欧盟谈判陷入僵局后，俄罗斯建议允许伊朗从事铀转化活动，可将后续的铀浓缩活动转移到俄罗斯境内完成，以确保其核技术不会用于军事目的。12月24日，俄罗斯正式向伊朗提出在俄境内与伊建立铀浓缩联合企业的建议。然而，2006年1月2日，伊朗政府发言人伊尔哈姆重申，在伊境内进行铀浓缩活动是伊朗在核问题上的原则立场，明确拒绝了俄罗斯向伊朗提出的两国在俄境内建立铀浓缩联合企业的提议。
俄一向反对将伊朗核问题提交联合国安理会。俄副总理兼国防部长伊 万诺于2006年1月9日依然强调，伊朗核问题应当通过政治和外交途径，并且在国际原子能机构的框架内加以解决，再次重申了俄反对将伊朗核问题提交联合国安理会的原则立场。伊朗揭开位于纳坦兹核设施的封条，恢复核燃料研究活动后，俄罗斯依然努力说服伊朗同意将其铀浓缩活动转移到俄境内进行。2006年1月2日日，伊朗外长穆塔基说，伊朗和俄罗斯已同意让更多国家参加俄提出的将伊朗铀浓缩活动转移到俄境内进行的建议，因此需要更多时间磋商以便达成妥协。但美国和欧盟担心伊朗会利用俄罗斯建议来拖延时间，坚持要将伊朗核问题正式提交安理会。在此情势下，俄罗斯调整了立场：一方面俄同意将伊朗核问题提交安理会，另一方面根据俄罗斯的要求，英法美同意将伊朗核问题搁置到2006年3月。届时国际原子能机构理事会将再次举行会议，听取伊朗核问题调查报告。俄罗斯仍希望此间通过协商，说服伊朗做出妥协，尽管伊朗在2006年2月4日表示俄提出的将伊朗浓缩铀活动转移到俄境内进行的建议已经没有意义。与此同时，俄罗斯对制裁问题仍持保留态度。俄外长拉夫罗夫2006年1月17日说，现在提出对伊朗进行制裁还“为时尚早”，对伊朗进行制裁不是解决伊朗核问题的“最佳办法”，也不是“唯一方法”，不应让某些权宜的政治考虑干扰这一问题的解决进程。
布什政府还努力拉拢海湾国家向伊朗施压。2005年2月，负责军控和国际安全问题的美国副国务卿约翰·博尔顿访问了科威特、巴林和阿拉伯联合酋长国等海湾国家，与这些国家的领导人就伊朗核武器和弹道导弹计划交换意见，试图争取这些国家向伊朗施加压力。博尔顿在接受采访时说，伊朗是一个支持恐怖主义的国家，如果它获得核武器，无论是直接使用还是将这些核武器转让给恐怖主义组织，都是非常危险的。
美国自90年代开始关注伊朗的导弹发展计划。1997年10月23日，美国众议员本杰明·吉尔曼等18位众议员针对俄罗斯公司帮助伊朗发展中、远程导弹提出了《1997年伊朗导弹扩散制裁法》，法案要求对向伊朗导弹计划提供帮助的外国公司或实体实施制裁。1998年5月22日，美国参议院以90票对4票通过了《伊朗导弹扩散制裁法》。1998年6月23日，克林顿总统以此法有损美国的国家安全目标为由否决了该法案。1998年7月15日，由拉姆斯菲尔德领导的“弹道导弹对美国威胁评估委员会”发表了导弹威胁评估报告，声称伊朗等新兴的导弹国家可在5年内获得攻击美国的能力。在国会的压力下，克林顿总统于2000年3月14日签署了《伊朗导弹扩散制裁法》(Iran Missil eProliferation Sanction Act)。该法要求美国政府对任何向伊朗出售导弹、导弹部件及导弹技术的国家或实体实施制裁。
随着伊朗导弹射程的不断增大，美国担心伊朗最终将会把核武器计划和其弹道导弹开发计划相结合，担心越来越多的盟国将面临来自德黑兰的威胁。伊朗成功发射和正式装备可以打到以色列国土的“流星～3”型导弹的举措进一步加剧了美国和以色列政府对伊朗军事威胁的担忧。布什政府上台后对伊朗的导弹发展项目多次表示“严重担忧”，称伊朗的导弹发展计划“已经对地区和美国的利益造成威胁”。与此同时，布什政府也多次根据《伊朗导弹扩散制裁法》对俄罗斯、中国、朝鲜等国家的公司或实体实施制裁，阻止伊朗的导弹发展。
四 美国处理伊朗核与导弹问题的几种选择
伊拉克战争之后，朝鲜核问题和伊朗核问题成为美国最为关注而又最为棘手的问题。伊朗核问题比朝核问题更具复杂性。伊朗在核问题上的选择将对中东地区乃至世界的安全与稳定都会造成巨大冲击。当前的伊朗核问题也已成为美国与俄罗斯、中国、欧盟及其他大国之间关系的测试表。与朝鲜核问题一样，伊朗核问题的解决很大程度上取决于美国的政策。如何解决伊朗核问题，布什政府面临选择。
总体而言，布什政府面临以下四种政策选择，即“接触”“遏制”“武力”和“政权更迭”政策。
第一种选择是对伊朗采取“接触”政策。美国国务院一度主张与伊朗保持某种形式的接触。鲍威尔在其担任国务卿时称美国应保持与伊朗在政治上的接触。现任国务卿赖斯也强调过应以外交手段解决伊朗核问题。美国众院情报委员主席戈斯也曾表示，在伊朗问题上必须小心谨慎，不能贸然诉诸武力。美国外交委员会在2004年7月提交的题为《该向伊朗实施新政策了》的报告中指出，美国政府要对伊朗采取系统的、务实的接触政策，与伊朗就地区稳定问题开展直接对话，并扩大文化和经济领域的交流。报告希望通过接触、对话使伊朗能像利比亚那样自动放弃核计划。然而这种看法在伊朗新任总统的强硬对美政策之下在美国已不再有多少声音。
第二种选择是继续对伊采取“遏制”政策。布什政府很有可能对伊朗继续坚持并强化对伊实施经济制裁和政治孤立的遏制政策。政治上继续断绝与伊朗的外交关系与对话，经济上继续禁止对伊朗的贸易和投资。随着欧盟与伊朗的谈判陷入僵局，国际原子能机构理事会已决定将伊朗核问题提交安理会，美国要求对伊朗实施制裁的压力会越来越大。美国国务卿赖斯说，伊朗日前恢复核研究行动已跨越极限，国际社会必须加紧将伊朗交由安理会裁决。然而，欧盟、俄罗斯、中国都希望与伊朗保持外交关系并与伊朗发展经贸和能源等方面的合作。阿拉伯国家希望借助伊朗的军事力量抗衡以色列。在此情况下，美国的对伊“遏制”政策很难奏效。
第三种选择是对伊采取“武力”政策。近来，一些欧洲和中东媒体报道说，美国政府可能计划于2006年对伊朗核设施发动军事打击。德国《明镜周刊》报道称，布什政府与土耳其等北约盟国的接触表明布什政府可能正在认真考虑采取军事行动的方案。2006年1月3日，阿拉伯新闻网报道说，以色列执政的利库德集团400名成员联名要求政府对伊朗核设施进行轰炸，以防止灾难发生。美国政要已多次向伊朗发出军事打击的警告。美国副总统迪克·切尼在2005年1月接受美国微软一全国广播公司(MSNBC)采访时曾表示，“鉴于伊朗公开宣布，他们的目标是摧毁以色列，以色列人很可能决定先下手为强。”美国总统布什近日明确表示，“显然，如果我是以色列领导人，我也会担心伊朗拥有核武器。我们已经非常坚定地承诺要保护以色列，如果它的安全受到威胁，我们将支持它。”据美国《洛杉矶时报》披露，以色列已经制定了空袭伊朗核设施的详细计划。对此，伊朗首席核谈代表阿里·拉里贾尼1月1日警告说，如果美国或以色列袭击伊朗核设施或军用设施，伊朗将做出“猛烈回应”。拉里贾尼同时指出，袭击伊朗核设施的说法很可能只是“心理战”。
第四种选择是对伊采取“政权更迭”政策。长期以来，美国政府对伊朗施加强大压力，使其向美国所希望的方向演变，最终实现“政权更迭”。美国政府决定于2006年将拨款1000万美元用于“推动伊朗民主化进程”。然而，与一些独联体国家不同，伊朗是一个富裕的宗教国家，有着悠久的传统文化，不是美国通过金钱和民主自由观的渗透能轻易得逞的。伊朗2005年 6月25日的总统选举的结果打碎了美国尽早实现“政权更迭”的美梦，但布什政府对伊朗“以压促变”的政策仍会继续下去。
五 结 论
伊朗出于维护其在海湾地区强国地位和自身安全的需要，以和平利用核能的名义从事其核活动，引起国际社会的广泛关注。美国认为，伊朗盛产石油，伊朗称发展核电是为了解决能源短缺是不可信的，因此始终拒绝给予伊朗自主进行铀浓缩的权利。伊朗则表示决不放弃自主建设核燃料反应堆的努力，认为这是《不扩散核武器条约》赋予每一个缔约国的权利。目前，《不扩散核武器条约》既禁止无核国家获取核武器又允许无核国家拥有和平利用核能的权利。如何界定和处理伊朗的核发展是摆在国际原子能机构和国际社会面前的一个难题。国际原子能机构总干事巴拉迪最近在接受美国《新闻周刊》的专访时称，“经过3年深入调查后，我仍无法确定伊朗核活动是属于和平性质的。”
作为政教合一的伊斯兰国家和中东的地缘政治大国，伊朗扼守世界石油运输的主要通道霍尔木兹海峡，与石油储量丰富的中亚接壤，具有重要的战略地位。美国在实现了推翻萨达姆政权的目标之后，伊朗现政权成为美国控制海湾地区的最大障碍。在美国看来，伊朗所支持的伊斯兰原教旨主义直接威胁到海湾地区的稳定，直接威胁到美国的政治、经济与安全利益。如果伊朗掌握核武器，将对美国及其盟友以色列等构成安全威胁，将对中东“石油通道”的安全构成威胁，还将对布什政府推行的“民主改造中东”战略构成严重挑战。
伊朗的核武器与导弹开发计划与美国的反恐、反扩散战略背道而驰。如果伊朗获得核武器将对国际核不扩散体制构成严重挑战。美国担心，如果伊朗核计划得不到制止，有可能产生连锁反应，不仅影响到朝鲜核问题的解决，也可能刺激土耳其、埃及、叙利亚等国家的相继效仿，引发该地区的核军备竞赛。
美国一直怀疑伊朗与伊斯兰运动组织有比较密切的联系。如果伊朗获得了核武器，美国担心恐怖主义组织获取核武器的可能性会增加，从而增加了美国及其盟国遭受核武器攻击的可能性。布什政府对伊朗有着根深蒂固的不信任，认定伊朗没有意愿改变它的核政策。美国将不会容忍伊朗发展和拥有对美国及其盟友构成安全威胁的核武器和导弹计划，因此很难在核与导弹问题上与伊朗妥协。
伊朗和欧盟三国的谈判已陷入僵局，国际原子能机构和欧盟对在国际原子能机构框架内解决伊朗核问题开始失去耐心。伊朗核问题提交安理会后伊朗面临的国际压力将越来越大。下一步的局势如何发展令人担忧。2006年2月4日，伊朗总统内贾德在国际原子能机构理事会决定将伊朗核问题报告给安理会之后，下令全面恢复浓缩铀活动，同时决定不再接受联合国核查人员对伊朗核设施的突击核查。在推行对美强硬政策的内贾德总统领导下的伊朗政府在核问题上能否让步，能做多大妥协，能否满足美国的要求令人质疑。提交安理会是否就能解决问题同样令人质疑。美国要对伊朗实施制裁，必须取得与伊朗有着密切经贸关系的俄罗斯和其他国家的同意。能否制裁，如何制裁，制裁的后果如何都是值得慎重考虑的问题。欧盟与美国的立场在靠拢。伊朗核问题提交安理会的可能加大。伊朗面临的国际压力也将越来越大。伊朗核问题首席谈判代表拉里贾尼2006年1月19日表示，伊朗愿意在核问题上进行妥协。但艾哈迈迪·内贾德总统领导下的伊朗政府在核问题上能做多大妥协，能否满足美国的要求令人质疑。然而，提交安理会是否是解决问题的办法同样令人质疑。美国和欧洲要把伊朗核问题提交安理会，必须取得俄罗斯和中国的同意。即便提交到安理会，能否制裁，如何制裁，制裁的后果如何都是值得慎重考虑的问题。伊朗作为世界第四大原油出口国，以及石油输出国组织第二大原油出口国，如果联合国对伊朗实施制裁的话，国际油价将进一步提高。美国能源部能源信息管理局局长盖伊·卡鲁索2006年1月17日在接受路透社采访时表示，伊朗中断对世界石油市场的供应将导致国际石油价格的持续攀升，也将最终殃及美国市场。
美国近期对伊朗动武的可能性不大，尽管不能完全排除爆发军事冲突的可能性。美对伊朗动武得不到国际社会包括其欧洲盟国的支持。国际原子能机构历时两年多的核查，并未找到伊朗秘密发展核武的确凿证据。美国在伊拉克没有发现大规模杀伤性武器的事实已经使得布什政府发动伊拉克战争的借口不再成立。在没有确凿证据的情况下，美国再对伊朗发动全面军事打击很难在国内外得到支持。除了以色列，包括英国、德国、法国在内的主要盟国都不支持美国对伊朗动武。尽管目前谈判陷入僵局，但俄罗斯、中国等国都主张倚重外交手段，强调在国际原子能机构框架内仍有空间解决伊朗核问题。欧盟负责外交与安全政策的高级代表索拉纳新近强调，目前不会考虑使用武力方式解决伊朗核问题，国际社会在伊朗拥有制造核武器的能力之前还有“足够的时间”。再者，美国不能不顾及伊斯兰世界的反应及由此可能产生的严重后果。此外，美国与以色列联手对伊朗实施类似以色列在1981年对伊拉克核设施发动“外科手术式”的空袭将难以成功。伊朗核设施分布分散，美国和以色列至今尚未掌握伊朗核设施的全部、准确情报，而伊朗拥有覆盖以色列全境的中程弹道导弹，具有相当的威慑作用。
伊朗放弃核计划的关键在于美国。伊朗在核发展上苦心经营多年，投入巨大，伊朗政府不会轻易放弃已有的核成就。事实证明，法德英等欧洲国家无法说服伊朗放弃核计划。伊朗认为其安全威胁来自美国，其安全保证也只能由美国来提供，欧盟无法满足伊朗的要求。国际社会要求通过和平谈判解决伊朗核问题。只要美国和伊朗有解决问题的政治意愿，那么和平解决伊朗核问题的可能还是存在的。然而，由于伊朗核问题的复杂性，即便提交到联合国安理会，问题也难以很快得到解决。伊朗核问题很可能会在谈判、制裁、妥协、再冲突、再谈判的循环中较长时间地拖延下去。在此期间，如果处理不当，不排除出现危机和动用武力的可能。
顾国良：中国社会科学院美国研究所副所长、研究员