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[摘要] 三北防护林体系工程建设30年，取得了显著的生态、经济和社会效益，但也面临着诸多困难和问题。在新的历史时期，亟须从以下几方面入手加快推进三北工程建设：(1)加强组织领导，实施品牌战略；(2)落实规划投资，保障持续发展；(3)完善政策措施，活化营造林机制；(4)实施更新改造，提高体系质量；(5)坚持典型示范，加大宣传力度。
[关键词] 三北防护林； 建设； 建议
[中图分类号] F124.5 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）13-0043-02
今年是我国改革开放30周年，也是国家启动三北防护林体系工程建设30周年。作为由国务院批准启动的一个大型林业生态建设项目，三北工程从1978年开始实施，规划到2050年结束。分为8期工程，建设期限为73年。目前正在实施第4期工程。截止2006年底，三北工程累计到位中央投资43.76亿元，完成造林育林2542万公顷，森林覆盖率达到10.5%。三北工程仅在内蒙古就完成造林育林9993万亩，在黑龙江完成造林育林2890万亩。工程区许多地方建成了乔灌草、带网片、多林种、多树种相结合的防护林体系，过去风沙危害地区如今呈现出林茂、草多、粮丰、畜旺的喜人景象，生态、经济和社会效益十分显著。
三北工程虽然取得了巨大成绩，但是由于生态修复与重建的复杂性，提高质量与增强功能的长期性，目前工程建设面临着诸多困难和问题，未来的建设任重道远。本文拟针对工程建设面临的具体问题提出推进三北工程的几点建议。
一、 三北工程建设遇到的困难和问题
一是生态建设的任务十分艰巨。目前我国49%的规划造林地、83%的荒漠化土地、85%的沙化土地位于三北工程区。黄河下游淤积的泥沙,肆虐京津地区的沙尘，有70%—80%来自三北工程区。没有三北工程区生态环境的改善，就没有京津周边乃至全国生态环境的改善。二是林业产业发展的潜力巨大。在沙区，有40多万平方公里可治理的沙化土地，可建设生态物质能源基地和灌丛草场；在水土流失区，具有栽植干鲜果品条件的荒山约10万平方公里，生产潜力巨大；在平原农业区，需要营造农田防护林的土地折合面积230万公顷，可以建成速生用材林基地。三是农村劳动力能够真正参与三北工程建设的数量越来越少。农民群众特别是青年农民是三北工程建设的主体。按照以往说法，我国农村剩余劳动力还有1.5亿到2亿，但据中国社科院人口与劳动经济研究所提供的数字显示，目前全国40岁以下的农村剩余劳动力也就5212万人，农村剩余劳动力并不像人们想象中的那样多。所以，在三北工程范围内能够投入的劳动力数量也是有限的。四是四期工程建设欠账较多。根据国家发改委批复的规划，四期工程十年的造林任务为940万公顷，其中2001—2006年为622万公顷。目前实际完成339万公顷，仅占同期规划任务的54.4%。
三北工程建设要加快发展、挖掘潜力，完善功能、提高效益，迫切需要解决以下问题。一是组织领导需要进一步强化。由于三北工程投资总量不足，一些地区存在着重视新工程，忽视老工程的现象。一部分干部群众产生“国家给钱就干，多给多干，少给少干，不给不干”等待观望的消极心理。这种状况，转移了生态建设的主体责任，也使区域发展不协调的局面进一步加剧。二是仍需要多渠道争取建设资金。根据批准的规划，2001—2006年需要的中央投资实际到位率只有1/3左右。由于生态建设周期长、效益慢、投资大，社会资金一般不愿进入，贷款融资难度更大。多方筹资势在必行。三是关于加大科技投入和支撑的问题。三北地区由于自然条件严酷，建设难度越来越大，必须依靠科技。但是由于投资不足以及思想观念等原因，许多适用技术特别是一些管用的“土办法”没有得到推广应用，许多技术瓶颈没有解决。一些地方的造林生产仍然是低水平重复。四是关于现有造林成果的巩固与保护问题。防护林建设，仍是“三分造，七分管”。一方面要在落实原有承包责任的基础上，创新管护机制，不断提高林草植被的保护质量和水平。另一方面要明确责任、落实任务，做好成过熟防护林的更新改造。在工程建设中，还有一些需要地方政府领导和林业主管部门研究的其他问题，需要在实践中继续予以关注和解决。
二、 推进三北工程的几点思考和建议
建设三北工程不仅是防沙治沙、保持水土、涵养水源的主要手段，更是我们贯彻落实科学发展观、建设社会主义生态文明、推进社会主义新农村建设的重要内容。在新的历史时期，加快推进三北工程建设，对于维护我国生态安全，改善城乡人居环境，构建社会主义和谐社会，提高三北地区广大群众的生活水平和生活质量，作用更突出，效益更明显，地位更重要。为此建议：
1.加强组织领导，实施品牌战略。1978年批准启动三北工程，营造大型防护林，充分说明了党中央、国务院高瞻远瞩、务实爱民。三北工程持续建设30年，充分展示了我国实施可持续发展战略的决心和能力，已成为我国生态建设在国际上最知名的品牌。我们认为，由于三北地区生态建设的长期性、艰巨性、复杂性，也需要实施品牌战略。实施生态建设的品牌战略，需要政府强有力的组织领导。以前，国务院及有关省区和部门专门成立了三北防护林工程建设领导小组，发挥了非常重要的作用。建议恢复领导小组，在三北防护林体系建设的框架下，统筹区域内各项林业工程，协调各方力量，全社会参与，使之又好又快地发展。
2.落实规划投资，保障持续发展。根据国家批准的三北四期工程（2001—2010年）规划，按照每亩造林补助100元进行预算，年均需要中央投资15.6亿元。到目前为止，平均每年实际到位投资只有4.6亿元。与三北四期工程的建设任务、建设难度和国际影响很不相称。由于投资严重不足，规划确定的河西走廊、新疆绿洲外围、毛乌素沙地、科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地等重点建设项目，不能启动实施。建议国家按照批准的规划落实投资，并适当考虑过去的欠账问题。对于西北地区，还需要逐步提高国家补助标准。
3.完善政策措施，活化营造林机制。推进三北防护林工程建设，应继续解放思想、转变观念，继续深化改革、放宽政策，让广大农牧民群众和社会各方面在参与工程建设、开展植树造林中得到实惠、从中受益，这是工程建设持续的根本。要坚持“土地所有权与经营权分离，谁购买，谁治理，谁受益”的原则。积极推进宜林“四荒地”拍卖工作；通过拍卖、承包、租赁、股份合作等形式，加快宜林地的流转使用；实行国有造林、集体造林、联户造林、个人造林等多种经济成分并存、多种经营形式并有的林业经营机制；制定扶持政策，对于从事三北工程的生态建设者，要在政策上予以补偿，在税收上予以优惠，在技术上予以完善，在措施上予以引导。
4.实施更新改造，提高体系质量。三北工程早期完成的造林已经成熟。如果不及时采伐更新，不仅生态功能下降，而且病虫害增加，木材价值降低。目前，仅农田防护林进入成熟期的林木，总蓄积就达1.1亿立方米，价值500多亿元，是一笔宝贵财富。建议有关部门对三北工程的更新改造问题专题研究，将扩大林草面积和提高质量效能综合考虑，对采伐限额单独管理，并对残次林的更新给予适当补助。通过积极、科学地更新改造，亿万农民群众将从更新中受益，防护林体系将在改造后完善。一举多得、利国利民。
5.坚持典型示范，加大宣传力度。三北工程持续时间长，工程难度大，涉及区域广，鉴于此，一要坚持培养和树立典型、以点带面的做法，把发现典型、扶持典型、推广典型、宣传典型纳入工作重点，以典型来现身说法；二要利用广播、电视、网络、报刊等媒体，广泛宣传在三北建设工程涌现出的先进人物、先进集体和先进单位，该表彰一定要表彰，该奖励一定要奖励，形成一个良好舆论氛围和投入机制，争取更多的社会群体和单位投身到三北防护林建设中来。
(作者单位：中央财经领导小组办公室)
责任编辑于朝霞
[关键词] 三北防护林； 建设； 建议
[中图分类号] F124.5 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）13-0043-02
今年是我国改革开放30周年，也是国家启动三北防护林体系工程建设30周年。作为由国务院批准启动的一个大型林业生态建设项目，三北工程从1978年开始实施，规划到2050年结束。分为8期工程，建设期限为73年。目前正在实施第4期工程。截止2006年底，三北工程累计到位中央投资43.76亿元，完成造林育林2542万公顷，森林覆盖率达到10.5%。三北工程仅在内蒙古就完成造林育林9993万亩，在黑龙江完成造林育林2890万亩。工程区许多地方建成了乔灌草、带网片、多林种、多树种相结合的防护林体系，过去风沙危害地区如今呈现出林茂、草多、粮丰、畜旺的喜人景象，生态、经济和社会效益十分显著。
三北工程虽然取得了巨大成绩，但是由于生态修复与重建的复杂性，提高质量与增强功能的长期性，目前工程建设面临着诸多困难和问题，未来的建设任重道远。本文拟针对工程建设面临的具体问题提出推进三北工程的几点建议。
一、 三北工程建设遇到的困难和问题
一是生态建设的任务十分艰巨。目前我国49%的规划造林地、83%的荒漠化土地、85%的沙化土地位于三北工程区。黄河下游淤积的泥沙,肆虐京津地区的沙尘，有70%—80%来自三北工程区。没有三北工程区生态环境的改善，就没有京津周边乃至全国生态环境的改善。二是林业产业发展的潜力巨大。在沙区，有40多万平方公里可治理的沙化土地，可建设生态物质能源基地和灌丛草场；在水土流失区，具有栽植干鲜果品条件的荒山约10万平方公里，生产潜力巨大；在平原农业区，需要营造农田防护林的土地折合面积230万公顷，可以建成速生用材林基地。三是农村劳动力能够真正参与三北工程建设的数量越来越少。农民群众特别是青年农民是三北工程建设的主体。按照以往说法，我国农村剩余劳动力还有1.5亿到2亿，但据中国社科院人口与劳动经济研究所提供的数字显示，目前全国40岁以下的农村剩余劳动力也就5212万人，农村剩余劳动力并不像人们想象中的那样多。所以，在三北工程范围内能够投入的劳动力数量也是有限的。四是四期工程建设欠账较多。根据国家发改委批复的规划，四期工程十年的造林任务为940万公顷，其中2001—2006年为622万公顷。目前实际完成339万公顷，仅占同期规划任务的54.4%。
三北工程建设要加快发展、挖掘潜力，完善功能、提高效益，迫切需要解决以下问题。一是组织领导需要进一步强化。由于三北工程投资总量不足，一些地区存在着重视新工程，忽视老工程的现象。一部分干部群众产生“国家给钱就干，多给多干，少给少干，不给不干”等待观望的消极心理。这种状况，转移了生态建设的主体责任，也使区域发展不协调的局面进一步加剧。二是仍需要多渠道争取建设资金。根据批准的规划，2001—2006年需要的中央投资实际到位率只有1/3左右。由于生态建设周期长、效益慢、投资大，社会资金一般不愿进入，贷款融资难度更大。多方筹资势在必行。三是关于加大科技投入和支撑的问题。三北地区由于自然条件严酷，建设难度越来越大，必须依靠科技。但是由于投资不足以及思想观念等原因，许多适用技术特别是一些管用的“土办法”没有得到推广应用，许多技术瓶颈没有解决。一些地方的造林生产仍然是低水平重复。四是关于现有造林成果的巩固与保护问题。防护林建设，仍是“三分造，七分管”。一方面要在落实原有承包责任的基础上，创新管护机制，不断提高林草植被的保护质量和水平。另一方面要明确责任、落实任务，做好成过熟防护林的更新改造。在工程建设中，还有一些需要地方政府领导和林业主管部门研究的其他问题，需要在实践中继续予以关注和解决。
二、 推进三北工程的几点思考和建议
建设三北工程不仅是防沙治沙、保持水土、涵养水源的主要手段，更是我们贯彻落实科学发展观、建设社会主义生态文明、推进社会主义新农村建设的重要内容。在新的历史时期，加快推进三北工程建设，对于维护我国生态安全，改善城乡人居环境，构建社会主义和谐社会，提高三北地区广大群众的生活水平和生活质量，作用更突出，效益更明显，地位更重要。为此建议：
1.加强组织领导，实施品牌战略。1978年批准启动三北工程，营造大型防护林，充分说明了党中央、国务院高瞻远瞩、务实爱民。三北工程持续建设30年，充分展示了我国实施可持续发展战略的决心和能力，已成为我国生态建设在国际上最知名的品牌。我们认为，由于三北地区生态建设的长期性、艰巨性、复杂性，也需要实施品牌战略。实施生态建设的品牌战略，需要政府强有力的组织领导。以前，国务院及有关省区和部门专门成立了三北防护林工程建设领导小组，发挥了非常重要的作用。建议恢复领导小组，在三北防护林体系建设的框架下，统筹区域内各项林业工程，协调各方力量，全社会参与，使之又好又快地发展。
2.落实规划投资，保障持续发展。根据国家批准的三北四期工程（2001—2010年）规划，按照每亩造林补助100元进行预算，年均需要中央投资15.6亿元。到目前为止，平均每年实际到位投资只有4.6亿元。与三北四期工程的建设任务、建设难度和国际影响很不相称。由于投资严重不足，规划确定的河西走廊、新疆绿洲外围、毛乌素沙地、科尔沁沙地、呼伦贝尔沙地等重点建设项目，不能启动实施。建议国家按照批准的规划落实投资，并适当考虑过去的欠账问题。对于西北地区，还需要逐步提高国家补助标准。
3.完善政策措施，活化营造林机制。推进三北防护林工程建设，应继续解放思想、转变观念，继续深化改革、放宽政策，让广大农牧民群众和社会各方面在参与工程建设、开展植树造林中得到实惠、从中受益，这是工程建设持续的根本。要坚持“土地所有权与经营权分离，谁购买，谁治理，谁受益”的原则。积极推进宜林“四荒地”拍卖工作；通过拍卖、承包、租赁、股份合作等形式，加快宜林地的流转使用；实行国有造林、集体造林、联户造林、个人造林等多种经济成分并存、多种经营形式并有的林业经营机制；制定扶持政策，对于从事三北工程的生态建设者，要在政策上予以补偿，在税收上予以优惠，在技术上予以完善，在措施上予以引导。
4.实施更新改造，提高体系质量。三北工程早期完成的造林已经成熟。如果不及时采伐更新，不仅生态功能下降，而且病虫害增加，木材价值降低。目前，仅农田防护林进入成熟期的林木，总蓄积就达1.1亿立方米，价值500多亿元，是一笔宝贵财富。建议有关部门对三北工程的更新改造问题专题研究，将扩大林草面积和提高质量效能综合考虑，对采伐限额单独管理，并对残次林的更新给予适当补助。通过积极、科学地更新改造，亿万农民群众将从更新中受益，防护林体系将在改造后完善。一举多得、利国利民。
5.坚持典型示范，加大宣传力度。三北工程持续时间长，工程难度大，涉及区域广，鉴于此，一要坚持培养和树立典型、以点带面的做法，把发现典型、扶持典型、推广典型、宣传典型纳入工作重点，以典型来现身说法；二要利用广播、电视、网络、报刊等媒体，广泛宣传在三北建设工程涌现出的先进人物、先进集体和先进单位，该表彰一定要表彰，该奖励一定要奖励，形成一个良好舆论氛围和投入机制，争取更多的社会群体和单位投身到三北防护林建设中来。
(作者单位：中央财经领导小组办公室)
责任编辑于朝霞