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内战期间，大量逃奴及获得自由的数百万黑人无以为生。起初，是联邦军队、民间团体及慈善组织采取种种措施帮助他们生存。军队及民间力量的不足促使联邦政府承担起解决黑人生活问题的责任，国会对建立自由民局的必要性、合宪性等问题进行了辩论，支持建立者获得微弱优势，最终建立起统一的帮助自由民、难民重建社会生活与生产秩序的联邦机构自由民局。它的创建是美国福利制度发展史上的突破，预示了联邦制下权力布局的改变。