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【摘要】陕北地区蕴藏着丰富的煤炭、石油和天然气等资源,矿产资源的开发利用极大地促进了陕北地区乃至全国经济的发展。但与此同时,资源的开发利用也遇到了很多问题,自身粗放型的开发方式导致了资源的高浪费、环境的破坏,极不利于陕北矿产资源的可持续发展。
【关键词】矿产资源 可持续发展 陕北
引言
矿产资源的可持续发展是指如何实现资源的永续利用。矿产资源是有限的,过去人们片面追求经济增长而导致大量的资源浪费和环境污染等问题越来越突出地摆在人们面前。因此,矿产资源的可持续发展问题日益受到人们的重视。
陕北地区蕴藏着丰富的煤炭、石油、天然气、岩盐等矿产资源,精查煤炭储量为1460多亿吨,石油储量约15亿吨,天然气储量为10212亿立方米,被誉为“中国的科威特”。更难能可贵的是,这些矿产资源组合配置良好,开发潜力巨大。上世纪80年代以来,陕北地区每年为国家贡献的能源价值超过600亿元。特别是1998年国家能源化工基地建设以来,陕北累计向外输出原煤7.3亿吨、原油3362万吨、天然气585亿立方米,外送电力装机容量达653万千瓦,在全球性能源危机的紧要关头迅速成为21世纪中国的能源接续地。
陕北矿产资源的开发利用极大地促进了陕北地区经济的发展,并逐渐成为陕北经济发展的重要支柱。但是矿产资源在不断发展的同时,也相应地遇到了严重的不可持续性问题:像大多数资源富集区一样过度依赖自然资源,资源利用方式粗放落后;环境保护与基地建设的矛盾越来越突出;利益矛盾重重,制度安排也需要解决等。而另一方面,很多相关部门出台的政策并没有有效解决这一问题,他们没有注意到陕北矿产资源发展的可持续性,只是采取一些应急的措施,治标不治本,也没有建立起科学发展的理念。所以说,研究陕北矿产资源的可持续发展问题,具有十分重要的现实意义:一方面,对于促进陕北矿产资源的可持续发展,提高陕北地区人民生活水平,加快经济的转型具有重大意义。另一方面,通过对陕北矿产资源可持续发展的研究,可以为其他同类地区的资源开发提供借鉴和理论指导,以期更好地解决这些地区实际发展中遇到的问题。
陕北矿产资源开发利用中存在的问题
开发方式粗放,资源浪费严重。陕北地区煤炭资源开采浪费十分严重。由于煤炭资源开发利用方式粗放,采富弃贫、一矿多开、大矿小开现象严重,导致大量的资源被丢弃。我国相关法规和技术规范要求,薄煤层回采率不能低于85%,中厚煤层不能低于80%,厚煤层不能低于75%。而在陕北地区即使是神华集团的神东公司拥有最好的采煤设备、最先进的技术、煤炭回采率还不到30%。陕北一些地方煤矿仍然采用已淘汰的硐式采煤法,不但技术设备落后,再加上急功近利进行掠夺式开采,回采率不到20%,即每采出1吨煤,就要丢掉4～5吨矿石,煤炭资源浪费十分惊人。油气开采方面,陕北一些油井的采收率连20%,都难以达到,这意味着,埋藏于地下的原油每吨仅能开采出100多公斤,而其余的800多公斤都被白白浪费掉了。
资源、经济、环境的不协调发展。陕北矿产资源在开发利用过程中出现了外部性问题,即造成了一定程度的生态环境问题。水污染、空气污染和固体废弃物污染都十分严重。根据资料,大量的废水、废渣、废石及生产、生活污水排入河道,致使延河石油超标7倍,窟野河水体中悬浮物比开发前增加了93倍,无定河、榆溪河全年水质评价为Ⅳ类。据监测,神木大柳塔镇大气中的二氧化碳、总悬浮颗粒和二氧化硫三项指标,分别是开发前的4倍、17倍和24倍,悬浮颗粒日均浓度超过国家二级标准的58倍,而陕北能源重化工基地是陕北地区固体废弃物的主要产生区域。造成这种情况的原因就在于,陕北在资源的开发利用过程中,没有处理好能源与人口、经济和环境的关系。人口的增加、经济的快速增长,尤其是高耗能的粗放经济增长方式,必然导致能源短缺。这种能源短缺反过来又会制约经济的增长。同样经济建设和社会发展如果超越环境的承载能力,就会以以牺牲环境为代价。反之,没有良好的环境作保障,经济和社会发展都会受到影响。
财税分配体制不合理,利益矛盾突出。陕北地区的财政收入与其作为资源输出地的贡献存在明显的不公平现象。陕北地区GDP增长对地方财政收入的贡献和对中央以及陕西省的税收收入贡献的比例大概为2:5。能源资源开发与利用中的利益分配明显偏向中央和陕西省政府。陕北地区2007年,地方企业贡献的财政收入中2/3都上缴中央和省级财政,当地财政收入只占1/3左右。以2008年为例,陕北榆林市220多亿元的财政收入中,地方财政收入只占70亿元。另一方面,受投资环境和税收优惠政策等影响,陕北地区的一些企业注册地和生产经营地都在北京、上海等大型城市,按照“属地”原则,陕北地方政府所获得的地方税很少。地方和国家之间以及区域之间利益分配的失衡,导致陕北当地财政支出压力显著增大,远远不能满足环境、教育、卫生等公共事业日益增长的需要,引发了大量的社会矛盾,进而也影响到了陕北地区能源开发的可持续发展。
制度对陕北矿产资源可持续发展的影响。目前陕北地区的资源开发在制度上存在一些问题,比如产权问题、公共品与外部性问题、政府职能定位问题等。首先在产权上,陕北地区矿产资源的产权有失规范、公平和明确,目前还没有形成完善的产权制度。政府的多头管理,职能交叉问题严重,导致开采主体混乱,很多有争议区块、井位产权归属仍未界定,这极大地制约着陕北能源的可持续发展。其次,在公共品与外部性上,陕北地区补偿机制缺失,生态损失和环境破坏缺乏完善的补偿机制。陕北的环境保护与生态补偿在“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿”这条大原则下,看似很有道理,实则问题很大。按照这个规定是由企业对其污染承担责任,然而这一原则在陕北当前的实际中存在较大局限性。
陕北矿产资源可持续发展的对策与建议
转变经济增长方式。陕北矿产资源要实现可持续发展,必须转变经济增长方式,实现粗放型向节约型的转变。陕北应该以新型工业道路为借鉴,逐步走出一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少”的能源开发的道路,实现环境与资源开发的协调发展。根据经验,要从根本上解决资源浪费、生态环境污染问题,就必须依靠科学技术的推动,现阶段积极提倡陕北地区采用清洁生产技术,该技术通过循环、重复使用,使原材料最大限度地转化为产品,尽量消除或减少污染物质的排放,并尽力使废物变为其他生产过程中的原料,达到系统的节能减排治理污染。因此,采用清洁生产技术是陕北能源实现可持续发展的正确选择。
建立合理的财税分配体制。首先,陕北应建立规范的中央、省、市、县四级分税制财政体系,适度提高地方政府对增值税、所得税等主要共享税种的分成比例。中央与地方之间应按6:4进行分成,以增加地方政府的财政收入,使其能够将所拥有的资源优势直接转化为经济优势,使陕北真正享受到能源开发的实惠。其次,调整纳税地点,解决税收与税源背离问题。按照税收与税源相一致的原则,所有从事能源开发的企业都应在资源地缴税。如驻陕北的长庆油田分公司、神华神东公司以及其他生产企业,都应在税源生产地——陕北就地纳税,然后按分享比例解缴入库。再次,陕北要建立和实施资源补偿费、资源税按储量征收的新机制,改革目前的矿产资源税和资源补偿费计征办法,完善资源有偿使用制度,为各类能源企业创造公平的竟争环境。
完善政府政策措施。陕北地区矿产资源的可持续发展,必须要通过发展多元化的产业结构、发展清洁生产技术、发展龙头企业、改善生态环措施来实现。要保障这些措施能够顺利实施,就必须依靠政府积极有力的支持。政府通过倾斜性产业政策和财政政策,通过制定相应的政策、法规和资金援助等多条途径来实现矿产资源可持续发展目标。另一方面,政府应当制订具有竞争力的人才吸引机制,吸引优秀的技术、管理人才来基地工作,同时设立由政府牵头、陕西省财政出资、企业和社会共同赞助的陕北人才开发基金,基金主要用于定期组织陕北企业主、高级管理人员和高级技术人员到国外发达能源产业区域学习先进的管理方式和技术经验,以此促进陕北能源产业建立在高科技生产的基础之上,为其实现可持续发展奠定坚实的基础。
制度创新促进陕北矿产资源可持续发展。制度创新可以促进陕北矿产资源新的发展,目前陕北地区制度上的不合理极大地阻碍了其经济发展。首先在产权上,国家、省、县各级政府应当拥有平等的能源产权收益权利,在规定各方能源产权的利益分配比例时,要充分考虑到中央、省、地方各方的利益,避免出现三级政府利益的冲突,并且要确立合理有效及时的市场机制,让市场发挥资源配置的作用,政府要学会向服务角色的转变。其次,要按照“以人为本”的现代管理理念和“预防为主、持续改进”的原则,积极试点和全面建立职业安全健康管理体系,完善安全生产自我约束机制。继续加强安全质量标准化建设,加快以安全达标为重点的矿区安全生产技术改造,增加投入,构建安全生产长效机制。(作者单位:西安建筑科技大学管理学院)
【关键词】矿产资源 可持续发展 陕北
引言
矿产资源的可持续发展是指如何实现资源的永续利用。矿产资源是有限的,过去人们片面追求经济增长而导致大量的资源浪费和环境污染等问题越来越突出地摆在人们面前。因此,矿产资源的可持续发展问题日益受到人们的重视。
陕北地区蕴藏着丰富的煤炭、石油、天然气、岩盐等矿产资源,精查煤炭储量为1460多亿吨,石油储量约15亿吨,天然气储量为10212亿立方米,被誉为“中国的科威特”。更难能可贵的是,这些矿产资源组合配置良好,开发潜力巨大。上世纪80年代以来,陕北地区每年为国家贡献的能源价值超过600亿元。特别是1998年国家能源化工基地建设以来,陕北累计向外输出原煤7.3亿吨、原油3362万吨、天然气585亿立方米,外送电力装机容量达653万千瓦,在全球性能源危机的紧要关头迅速成为21世纪中国的能源接续地。
陕北矿产资源的开发利用极大地促进了陕北地区经济的发展,并逐渐成为陕北经济发展的重要支柱。但是矿产资源在不断发展的同时,也相应地遇到了严重的不可持续性问题:像大多数资源富集区一样过度依赖自然资源,资源利用方式粗放落后;环境保护与基地建设的矛盾越来越突出;利益矛盾重重,制度安排也需要解决等。而另一方面,很多相关部门出台的政策并没有有效解决这一问题,他们没有注意到陕北矿产资源发展的可持续性,只是采取一些应急的措施,治标不治本,也没有建立起科学发展的理念。所以说,研究陕北矿产资源的可持续发展问题,具有十分重要的现实意义:一方面,对于促进陕北矿产资源的可持续发展,提高陕北地区人民生活水平,加快经济的转型具有重大意义。另一方面,通过对陕北矿产资源可持续发展的研究,可以为其他同类地区的资源开发提供借鉴和理论指导,以期更好地解决这些地区实际发展中遇到的问题。
陕北矿产资源开发利用中存在的问题
开发方式粗放,资源浪费严重。陕北地区煤炭资源开采浪费十分严重。由于煤炭资源开发利用方式粗放,采富弃贫、一矿多开、大矿小开现象严重,导致大量的资源被丢弃。我国相关法规和技术规范要求,薄煤层回采率不能低于85%,中厚煤层不能低于80%,厚煤层不能低于75%。而在陕北地区即使是神华集团的神东公司拥有最好的采煤设备、最先进的技术、煤炭回采率还不到30%。陕北一些地方煤矿仍然采用已淘汰的硐式采煤法,不但技术设备落后,再加上急功近利进行掠夺式开采,回采率不到20%,即每采出1吨煤,就要丢掉4～5吨矿石,煤炭资源浪费十分惊人。油气开采方面,陕北一些油井的采收率连20%,都难以达到,这意味着,埋藏于地下的原油每吨仅能开采出100多公斤,而其余的800多公斤都被白白浪费掉了。
资源、经济、环境的不协调发展。陕北矿产资源在开发利用过程中出现了外部性问题,即造成了一定程度的生态环境问题。水污染、空气污染和固体废弃物污染都十分严重。根据资料,大量的废水、废渣、废石及生产、生活污水排入河道,致使延河石油超标7倍,窟野河水体中悬浮物比开发前增加了93倍,无定河、榆溪河全年水质评价为Ⅳ类。据监测,神木大柳塔镇大气中的二氧化碳、总悬浮颗粒和二氧化硫三项指标,分别是开发前的4倍、17倍和24倍,悬浮颗粒日均浓度超过国家二级标准的58倍,而陕北能源重化工基地是陕北地区固体废弃物的主要产生区域。造成这种情况的原因就在于,陕北在资源的开发利用过程中,没有处理好能源与人口、经济和环境的关系。人口的增加、经济的快速增长,尤其是高耗能的粗放经济增长方式,必然导致能源短缺。这种能源短缺反过来又会制约经济的增长。同样经济建设和社会发展如果超越环境的承载能力,就会以以牺牲环境为代价。反之,没有良好的环境作保障,经济和社会发展都会受到影响。
财税分配体制不合理,利益矛盾突出。陕北地区的财政收入与其作为资源输出地的贡献存在明显的不公平现象。陕北地区GDP增长对地方财政收入的贡献和对中央以及陕西省的税收收入贡献的比例大概为2:5。能源资源开发与利用中的利益分配明显偏向中央和陕西省政府。陕北地区2007年,地方企业贡献的财政收入中2/3都上缴中央和省级财政,当地财政收入只占1/3左右。以2008年为例,陕北榆林市220多亿元的财政收入中,地方财政收入只占70亿元。另一方面,受投资环境和税收优惠政策等影响,陕北地区的一些企业注册地和生产经营地都在北京、上海等大型城市,按照“属地”原则,陕北地方政府所获得的地方税很少。地方和国家之间以及区域之间利益分配的失衡,导致陕北当地财政支出压力显著增大,远远不能满足环境、教育、卫生等公共事业日益增长的需要,引发了大量的社会矛盾,进而也影响到了陕北地区能源开发的可持续发展。
制度对陕北矿产资源可持续发展的影响。目前陕北地区的资源开发在制度上存在一些问题,比如产权问题、公共品与外部性问题、政府职能定位问题等。首先在产权上,陕北地区矿产资源的产权有失规范、公平和明确,目前还没有形成完善的产权制度。政府的多头管理,职能交叉问题严重,导致开采主体混乱,很多有争议区块、井位产权归属仍未界定,这极大地制约着陕北能源的可持续发展。其次,在公共品与外部性上,陕北地区补偿机制缺失,生态损失和环境破坏缺乏完善的补偿机制。陕北的环境保护与生态补偿在“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿”这条大原则下,看似很有道理,实则问题很大。按照这个规定是由企业对其污染承担责任,然而这一原则在陕北当前的实际中存在较大局限性。
陕北矿产资源可持续发展的对策与建议
转变经济增长方式。陕北矿产资源要实现可持续发展,必须转变经济增长方式,实现粗放型向节约型的转变。陕北应该以新型工业道路为借鉴,逐步走出一条“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少”的能源开发的道路,实现环境与资源开发的协调发展。根据经验,要从根本上解决资源浪费、生态环境污染问题,就必须依靠科学技术的推动,现阶段积极提倡陕北地区采用清洁生产技术,该技术通过循环、重复使用,使原材料最大限度地转化为产品,尽量消除或减少污染物质的排放,并尽力使废物变为其他生产过程中的原料,达到系统的节能减排治理污染。因此,采用清洁生产技术是陕北能源实现可持续发展的正确选择。
建立合理的财税分配体制。首先,陕北应建立规范的中央、省、市、县四级分税制财政体系,适度提高地方政府对增值税、所得税等主要共享税种的分成比例。中央与地方之间应按6:4进行分成,以增加地方政府的财政收入,使其能够将所拥有的资源优势直接转化为经济优势,使陕北真正享受到能源开发的实惠。其次,调整纳税地点,解决税收与税源背离问题。按照税收与税源相一致的原则,所有从事能源开发的企业都应在资源地缴税。如驻陕北的长庆油田分公司、神华神东公司以及其他生产企业,都应在税源生产地——陕北就地纳税,然后按分享比例解缴入库。再次,陕北要建立和实施资源补偿费、资源税按储量征收的新机制,改革目前的矿产资源税和资源补偿费计征办法,完善资源有偿使用制度,为各类能源企业创造公平的竟争环境。
完善政府政策措施。陕北地区矿产资源的可持续发展,必须要通过发展多元化的产业结构、发展清洁生产技术、发展龙头企业、改善生态环措施来实现。要保障这些措施能够顺利实施,就必须依靠政府积极有力的支持。政府通过倾斜性产业政策和财政政策,通过制定相应的政策、法规和资金援助等多条途径来实现矿产资源可持续发展目标。另一方面,政府应当制订具有竞争力的人才吸引机制,吸引优秀的技术、管理人才来基地工作,同时设立由政府牵头、陕西省财政出资、企业和社会共同赞助的陕北人才开发基金,基金主要用于定期组织陕北企业主、高级管理人员和高级技术人员到国外发达能源产业区域学习先进的管理方式和技术经验,以此促进陕北能源产业建立在高科技生产的基础之上,为其实现可持续发展奠定坚实的基础。
制度创新促进陕北矿产资源可持续发展。制度创新可以促进陕北矿产资源新的发展,目前陕北地区制度上的不合理极大地阻碍了其经济发展。首先在产权上,国家、省、县各级政府应当拥有平等的能源产权收益权利,在规定各方能源产权的利益分配比例时,要充分考虑到中央、省、地方各方的利益,避免出现三级政府利益的冲突,并且要确立合理有效及时的市场机制,让市场发挥资源配置的作用,政府要学会向服务角色的转变。其次,要按照“以人为本”的现代管理理念和“预防为主、持续改进”的原则,积极试点和全面建立职业安全健康管理体系,完善安全生产自我约束机制。继续加强安全质量标准化建设,加快以安全达标为重点的矿区安全生产技术改造,增加投入,构建安全生产长效机制。(作者单位:西安建筑科技大学管理学院)