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摘要：在我国城乡土地二元化体制长期存在的当今社会，“空心村”的形成有一定的制度背景和众多深层次的原因。表面上看，“空心村”土地用途规划不清、农村基础设施、公共服务等跟不上，造成宅基地大量闲置。深层次的，在我国人多地少矛盾加剧的情况下，各级地方政府不以“公共利益”为前提、盲目进行大片征地，而宅基地使用权的流转却仍未放开。如何改造“空心村”成为亟待解决却需缓慢推进的庞大工程。在这过程中，政府应当摆正一个服务型政府的角色，认真进行农村土地利用总体规划，对于占用耕地建房、超标建房等违法违规现象进行管理，引导村民合理建房;同时逐步解除宅基地使用权流转限制，明晰土地产权，建立城乡统一的建设用地市场。
关键词：空心村;土地流转;宅基地
引言：随着我国经济的快速增长、城市化的迅速推进，建设用地计划配置下城市用地的严重不足带来政府与老百姓之间土地征收、房屋征收等矛盾的激化，而与此形成鲜明对比的是，日益增多的“空心村”中大量宅基地闲置、土地抛荒浪费。据现状分析，“空心村”实际上是一种“去中心化”趋势形成结果，包括三个层面：第一，人口的空心，随着城市化进程的加快，人口大规模向城市迁移，留在农村的大多是鳏寡老人以及留守儿童;第二，公共服务、基础设施的空心，农村经济发展缓慢，新屋增多旧房又不拆除，基础设施更难以建立;第三，空间形态上的空心，将新房建立在村庄外等环境较好的区域，随意扩大村庄面积，新屋向村庄外围扩建，新屋一排排，而村庄内部仍然是尚未拆除的旧房。
“空心村”改造是一个十分复杂的研究课题，其涉及到众多领域。本文以行政法的视角对村庄规划上以及公共服务、基础设施层面上的“空心”进行探究，对长期以来“空心村”带来的大量宅基地闲置、农村土地资源利用率低等治理难题愈演愈烈的现象进行分析。
一、“空心村”问题成因理论背景
（一）根深蒂固的城乡土地二元化体制
根据我国宪法第十条的规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”将土地的所有权流转限制住，根据“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定，依据原《土地管理法》（2004年版）第六十三条定下的基调“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，集体使用权的流转被迫作出了严格限制，这一对集体土地用途、流转的限制彻底封死了与国有土地同等待遇的道路。即便在2019年《土地管理法》修订后，对于集体使用权流转的限制仍然只是形式一套、实际一套。这种换汤不换药的改变，无实际意义。
1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台之时，对于国有土地使用权流转的规定顺利实现，但集体土地使用权的出让和转让立法却尚未同步，此举与地方政府普遍担心集体土地流转将会冲击国有土地供应市场不无关系。正是由于法律、政策等一系列规定的管控，城乡土地差异一步步拉大，城市和农村的土地的发展注定形成所谓“同地不同价”的局面。
城市化是城乡社会经济演变转化的过程，而集体土地与国有土地使用权流转在法律上的不平等，严重影响着农村地区的发展，农村的基础设施建设基本全靠地方政府的“输血式”供给，因此无法形成投入与收益平衡的良性循环。正是在城乡土地二元化体制长期存在的背景下，“空心村”没有充足的资金进行公共服务、基础设施的建设，出现空心的局面，也导致农村地区经济、社会服务发展的缓慢。
（二）土地流转机制不完善
根据土地用途情况，可将我国集体土地划分为农用地以及集体建设用地两类，集体建设用地可分为宅基地、公益性公共设施用地以及集体经营性建设用地。宅基地使用权的流转仅限于集体成员范围内部，公益性公共设施用地用于乡镇公共设施和公益事业的建设，集体经营性建设用地正成为政府扩张城市范围过程中不断征收国有的对象。从集体经营性建设用地的改革中也可以看出，我國对于集体土地的流转直到现在仅放开一个小口。在现有的土地管理政策和宅基地管理体制之下，土地流转机制不完善显而易见。
“空心村”因大量人口流向城市出现宅基地上自建房的“季节性闲置”，少部分宅基地抛荒，其上房屋毁损严重无人居住。居住在村内的村民围绕着旧村靠近公路或乡镇的地方盖新房，又因为宅基地上建房面积不够占据耕地，位于村内的旧房却没有拆除，这种建新不拆旧就是造成“空心村”村庄形态分布“空心”的原因所在。作为具有社会福利和社会保障功能的用地，相关的法律法规对宅基地的使用没有规定期限，即对于宅基地的使用除非征收征用外可以无限延续情形视同默认，进而类似这种“一户多宅”的现象大量存在。现阶段，正是由于我国土地流转机制的不完善，这片极具价值的土地如死水一般在村庄内存在，无法发挥其经济效应。
二、“空心村”问题形成原因
（一）乡镇政府规划职责缺失
“空心村”村庄由最初新建房屋的布局分散发展为村庄外延、沿公路地带新房林立、村内结构疏松并且破旧不堪，且因为旧房不拆除导致宅基地不够用，进而占用耕地较多，同时村庄缺少科学合理的总体规划，内部布局换乱难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成合理控制和正确引导。
根据《土地管理法》第十六条关于组织编制土地利用总体规划的原则性的条款，表明乡镇人民政府有义务编制土地利用总体规划。 同时该法第十八条、二十一条也明确规定土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。实践中，这些规定并未落到实处，除了一些在国家主动进行试点建设的村庄有建设规划图之外，其余村庄基本没有具体规划设计，脏乱差的现象十分普遍，一到下雨天，村内道路泥泞不堪，影响村民的居住感受。
纵观《土地管理法》及相关管理法规，对于乡镇政府在没有尽到规划职责时需要承担的后果却没有规定，给乡镇政府的不作为披上了安全外衣。针对这样棘手的问题，乡镇政府既没有启动资金去治理，同时又缺少尽职尽责的人员进行规划设计，没有相关管理法规对不作为行为进行处罚，村庄规划差成为普遍现象被放任。 （二）建房审批把关不严
《土地管理法》第六十二条规定了“一户一宅”政策以及宅基地面积不能超过规定标准，这样的要求在实践中几乎形同虚设。我国各地政府土管部门都设立了当地申请宅基地使用的条件标准，地方有关部门却没有严格按照程序进行依法审批，也没有系统化管理。
我国宪法规定农村的土地归集体所有，同时根据民法典第二百六十一条有关农民集体所有财产归属以及重大事项集体决定的规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，这其中“集体成员集体所有”的概念是不明晰的。集体所有不能进行交易，且由于不是法律上的主体无法进行处分。土地作为农民集体所有的不动产当然包括在集体成员集体所有的范围内，故对于土地所有权的享有，享有主体并不明晰。
在实践中，村民小组存在的很少，剩下的基本都是村委会和乡镇、村、村内的集体经济组织，他们与乡镇人民政府往往是一块板子两套牌子，或者是政府的傀儡，行使土地所有权往往掌握在村镇干部的手中，他们往往有着“权利寻租”或者“多一事不如少一事”的想法，自身也会睁一只眼闭一只眼，帮助农民多占、乱占宅基地。农民建房审批程序过程中除了村干部以外，地方有关部门为了部门创收，也会积极寻租。同时，对于违法建房的行为，正是因为拆除违法建房往往面临着违建房屋数量较多、执行难的问题，相关建设管理部门根据《土地管理法实施条例》的规定通常予以罚款而不是拆除。由于审批过程中把关不严等种种情况的发生，废旧宅基地成为空白地带，新建区域散乱且占地面积过大，“空心村”村庄形态的空心状态，愈加恶化。
三、解决“空心村”问题之路径
（一）摆正服务型政府的角色
1.加强对农民“建新拆旧”的管理，严格限制新宅基地划批
“空心村”改造成功的前提，在于政府引导、长期坚持，而非地方部门权力寻租或者极端的注重短期效益的大拆大建，赶农民上楼。首先，严格执行建房用地制度，所有建房户原则上需要遵循“一户一宅”制度。地方部门应进行严格执行，对于违建房屋，引导其进行拆除。在不愿意进行拆除的情况下对于一些尚可继续使用的旧房，可推行调剂制度，调剂给“空心村“中的鳏寡老人和贫困户使用，并收回使用者的原旧房。
其次，对超过法定宅基地限额标准的按照面积多少收取土地使用费。加强土地管理以减少农民普遍多占宅基地的问题，大力宣传宅基地集约化使用的意义，引导农民合理建房，对于仍然超标建房的村民，违反一户一宅原则的倾况下，合理征收土地使用费，促使其自觉遵守法律规定。
2.不以置换建设用地指标为目的，明确村镇干部职责所在
我国地方政府每年根据年度用地指标分配到建设用地指标，进而进行按计划、分批次的征地的纵向配置占据极高比例，诚然，建设用地指标在推行城市化建设过程中远远不够用，政府财政依赖征收和卖地的状况也同样难以立刻改变。一方面，村镇干部一般每届任期四年，大多不愿意管这些烂摊子，进而触碰农民的利益;另一方面，2002年启动税费改革及乡村体制改革后，村组织治理村庄公共事务的能力降低，村级治理乏力。面对《土地管理法》披上的不作为安全外衣，上级政府应加大监督管理措施，协助乡镇政府进行改造，将增加农民福利作为空心村治理的最终目标，而不是将工作重心放在腾出建设用地指标以用于城市建设的土地整理上，更不是借城乡建设用地增减挂钩之名赶农民上楼，进村圈地。
（二）逐步放开宅基地使用权流转
1.身份性等并非宅基地使用权流转受限的根本原因所在
一直以来，宅基地作为一项建设用地，被视为保障农民基本住房需求的一项由国家免费分配给农民享有的福利，是实现农村“居者有其屋”的前提与保障。应该说宅基地在历史上确实起到这样的作用，也基本实现了立法的这一目标设置。同时，身份性、无偿性似乎与宅基地捆绑，已经成为这块土地留给人们的固有意识，并且往往认为正是基于此而流转受限。
笔者认为，身份性、无偿性等作为宅基地使用权流转受限的根本原因是站不住脚的，其背后的深层次原因是地方政府依赖土地征收获得的利益而禁止集体土地使用权流转的放开。如前文所述，有关如何真正建立城乡统一的建设用地市场、长期存在的城乡土地二元化体制等问题与政府垄断经营建设用地的发展不无关系。在“空心村”的改造过程中，最主要缺的是资金，让外来资本进入，让村民拥有的宅基地解除管制，进行抵押，那么所有问题都将迎刃而解了。地方政府把土地的供应交给市场，把使用权的流转交给村民自己，仅通过规划对城市、村庄建设以及土地用途进行管制，做好一个服务型政府应当做的，那么“空心村”内公共服务、基础设施资金将不再需要持续输血式救济，不再空心化。
2.提高“空心村”土地利用率
宅基地作为集体建设用地的关键地带，应当借鉴土地承包经营权的做法，进行盘活利用。在明晰土地产权，严格执行建房用地制度、保证“一户一宅”情况的落实下，宅基地放活将有利于“空心村”的建立。2019年4月国务院出台的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用權。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋”正是对提高农村土地利用率的提倡。
结语：作为土地二元化体制与流转不畅机制下典型的产物之一，“空心村”现象的普遍化极大地影响着我国农村地区的发展，并且与我国目前的法律制度背道而驰。笔者认为，对于“空心村”进行治理远远不止完善地方政府规划职责、投入资金进行乡村建设这般简单，其村内人文化的缺失、土地流转机制不完善以及隐藏在村庄深处的我国集体土地征收的异化等都是潜在的因素。如何在现有体制下构建一个合理的宅基地使用权流转市场、如何加大各地方政府改造“空心村”的意愿和力度，都是值得进一步深入研究的课题。
参考文献
[1]王克稳.论我国经营性土地征收制度改革[J].法律适用，2019（05）：22-35.
[2]王克稳.我国集体土地征收制度的构建[J].法学研究，2016（01）：56-72.
[3]游文亭.关于我国“空心村”形成原因的法律研究[J].西南政法大学学报，2014，17（02）：15-18.
[4]高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地，2010（01）：20-24.
关键词：空心村;土地流转;宅基地
引言：随着我国经济的快速增长、城市化的迅速推进，建设用地计划配置下城市用地的严重不足带来政府与老百姓之间土地征收、房屋征收等矛盾的激化，而与此形成鲜明对比的是，日益增多的“空心村”中大量宅基地闲置、土地抛荒浪费。据现状分析，“空心村”实际上是一种“去中心化”趋势形成结果，包括三个层面：第一，人口的空心，随着城市化进程的加快，人口大规模向城市迁移，留在农村的大多是鳏寡老人以及留守儿童;第二，公共服务、基础设施的空心，农村经济发展缓慢，新屋增多旧房又不拆除，基础设施更难以建立;第三，空间形态上的空心，将新房建立在村庄外等环境较好的区域，随意扩大村庄面积，新屋向村庄外围扩建，新屋一排排，而村庄内部仍然是尚未拆除的旧房。
“空心村”改造是一个十分复杂的研究课题，其涉及到众多领域。本文以行政法的视角对村庄规划上以及公共服务、基础设施层面上的“空心”进行探究，对长期以来“空心村”带来的大量宅基地闲置、农村土地资源利用率低等治理难题愈演愈烈的现象进行分析。
一、“空心村”问题成因理论背景
（一）根深蒂固的城乡土地二元化体制
根据我国宪法第十条的规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”将土地的所有权流转限制住，根据“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定，依据原《土地管理法》（2004年版）第六十三条定下的基调“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，集体使用权的流转被迫作出了严格限制，这一对集体土地用途、流转的限制彻底封死了与国有土地同等待遇的道路。即便在2019年《土地管理法》修订后，对于集体使用权流转的限制仍然只是形式一套、实际一套。这种换汤不换药的改变，无实际意义。
1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台之时，对于国有土地使用权流转的规定顺利实现，但集体土地使用权的出让和转让立法却尚未同步，此举与地方政府普遍担心集体土地流转将会冲击国有土地供应市场不无关系。正是由于法律、政策等一系列规定的管控，城乡土地差异一步步拉大，城市和农村的土地的发展注定形成所谓“同地不同价”的局面。
城市化是城乡社会经济演变转化的过程，而集体土地与国有土地使用权流转在法律上的不平等，严重影响着农村地区的发展，农村的基础设施建设基本全靠地方政府的“输血式”供给，因此无法形成投入与收益平衡的良性循环。正是在城乡土地二元化体制长期存在的背景下，“空心村”没有充足的资金进行公共服务、基础设施的建设，出现空心的局面，也导致农村地区经济、社会服务发展的缓慢。
（二）土地流转机制不完善
根据土地用途情况，可将我国集体土地划分为农用地以及集体建设用地两类，集体建设用地可分为宅基地、公益性公共设施用地以及集体经营性建设用地。宅基地使用权的流转仅限于集体成员范围内部，公益性公共设施用地用于乡镇公共设施和公益事业的建设，集体经营性建设用地正成为政府扩张城市范围过程中不断征收国有的对象。从集体经营性建设用地的改革中也可以看出，我國对于集体土地的流转直到现在仅放开一个小口。在现有的土地管理政策和宅基地管理体制之下，土地流转机制不完善显而易见。
“空心村”因大量人口流向城市出现宅基地上自建房的“季节性闲置”，少部分宅基地抛荒，其上房屋毁损严重无人居住。居住在村内的村民围绕着旧村靠近公路或乡镇的地方盖新房，又因为宅基地上建房面积不够占据耕地，位于村内的旧房却没有拆除，这种建新不拆旧就是造成“空心村”村庄形态分布“空心”的原因所在。作为具有社会福利和社会保障功能的用地，相关的法律法规对宅基地的使用没有规定期限，即对于宅基地的使用除非征收征用外可以无限延续情形视同默认，进而类似这种“一户多宅”的现象大量存在。现阶段，正是由于我国土地流转机制的不完善，这片极具价值的土地如死水一般在村庄内存在，无法发挥其经济效应。
二、“空心村”问题形成原因
（一）乡镇政府规划职责缺失
“空心村”村庄由最初新建房屋的布局分散发展为村庄外延、沿公路地带新房林立、村内结构疏松并且破旧不堪，且因为旧房不拆除导致宅基地不够用，进而占用耕地较多，同时村庄缺少科学合理的总体规划，内部布局换乱难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成合理控制和正确引导。
根据《土地管理法》第十六条关于组织编制土地利用总体规划的原则性的条款，表明乡镇人民政府有义务编制土地利用总体规划。 同时该法第十八条、二十一条也明确规定土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。实践中，这些规定并未落到实处，除了一些在国家主动进行试点建设的村庄有建设规划图之外，其余村庄基本没有具体规划设计，脏乱差的现象十分普遍，一到下雨天，村内道路泥泞不堪，影响村民的居住感受。
纵观《土地管理法》及相关管理法规，对于乡镇政府在没有尽到规划职责时需要承担的后果却没有规定，给乡镇政府的不作为披上了安全外衣。针对这样棘手的问题，乡镇政府既没有启动资金去治理，同时又缺少尽职尽责的人员进行规划设计，没有相关管理法规对不作为行为进行处罚，村庄规划差成为普遍现象被放任。 （二）建房审批把关不严
《土地管理法》第六十二条规定了“一户一宅”政策以及宅基地面积不能超过规定标准，这样的要求在实践中几乎形同虚设。我国各地政府土管部门都设立了当地申请宅基地使用的条件标准，地方有关部门却没有严格按照程序进行依法审批，也没有系统化管理。
我国宪法规定农村的土地归集体所有，同时根据民法典第二百六十一条有关农民集体所有财产归属以及重大事项集体决定的规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，这其中“集体成员集体所有”的概念是不明晰的。集体所有不能进行交易，且由于不是法律上的主体无法进行处分。土地作为农民集体所有的不动产当然包括在集体成员集体所有的范围内，故对于土地所有权的享有，享有主体并不明晰。
在实践中，村民小组存在的很少，剩下的基本都是村委会和乡镇、村、村内的集体经济组织，他们与乡镇人民政府往往是一块板子两套牌子，或者是政府的傀儡，行使土地所有权往往掌握在村镇干部的手中，他们往往有着“权利寻租”或者“多一事不如少一事”的想法，自身也会睁一只眼闭一只眼，帮助农民多占、乱占宅基地。农民建房审批程序过程中除了村干部以外，地方有关部门为了部门创收，也会积极寻租。同时，对于违法建房的行为，正是因为拆除违法建房往往面临着违建房屋数量较多、执行难的问题，相关建设管理部门根据《土地管理法实施条例》的规定通常予以罚款而不是拆除。由于审批过程中把关不严等种种情况的发生，废旧宅基地成为空白地带，新建区域散乱且占地面积过大，“空心村”村庄形态的空心状态，愈加恶化。
三、解决“空心村”问题之路径
（一）摆正服务型政府的角色
1.加强对农民“建新拆旧”的管理，严格限制新宅基地划批
“空心村”改造成功的前提，在于政府引导、长期坚持，而非地方部门权力寻租或者极端的注重短期效益的大拆大建，赶农民上楼。首先，严格执行建房用地制度，所有建房户原则上需要遵循“一户一宅”制度。地方部门应进行严格执行，对于违建房屋，引导其进行拆除。在不愿意进行拆除的情况下对于一些尚可继续使用的旧房，可推行调剂制度，调剂给“空心村“中的鳏寡老人和贫困户使用，并收回使用者的原旧房。
其次，对超过法定宅基地限额标准的按照面积多少收取土地使用费。加强土地管理以减少农民普遍多占宅基地的问题，大力宣传宅基地集约化使用的意义，引导农民合理建房，对于仍然超标建房的村民，违反一户一宅原则的倾况下，合理征收土地使用费，促使其自觉遵守法律规定。
2.不以置换建设用地指标为目的，明确村镇干部职责所在
我国地方政府每年根据年度用地指标分配到建设用地指标，进而进行按计划、分批次的征地的纵向配置占据极高比例，诚然，建设用地指标在推行城市化建设过程中远远不够用，政府财政依赖征收和卖地的状况也同样难以立刻改变。一方面，村镇干部一般每届任期四年，大多不愿意管这些烂摊子，进而触碰农民的利益;另一方面，2002年启动税费改革及乡村体制改革后，村组织治理村庄公共事务的能力降低，村级治理乏力。面对《土地管理法》披上的不作为安全外衣，上级政府应加大监督管理措施，协助乡镇政府进行改造，将增加农民福利作为空心村治理的最终目标，而不是将工作重心放在腾出建设用地指标以用于城市建设的土地整理上，更不是借城乡建设用地增减挂钩之名赶农民上楼，进村圈地。
（二）逐步放开宅基地使用权流转
1.身份性等并非宅基地使用权流转受限的根本原因所在
一直以来，宅基地作为一项建设用地，被视为保障农民基本住房需求的一项由国家免费分配给农民享有的福利，是实现农村“居者有其屋”的前提与保障。应该说宅基地在历史上确实起到这样的作用，也基本实现了立法的这一目标设置。同时，身份性、无偿性似乎与宅基地捆绑，已经成为这块土地留给人们的固有意识，并且往往认为正是基于此而流转受限。
笔者认为，身份性、无偿性等作为宅基地使用权流转受限的根本原因是站不住脚的，其背后的深层次原因是地方政府依赖土地征收获得的利益而禁止集体土地使用权流转的放开。如前文所述，有关如何真正建立城乡统一的建设用地市场、长期存在的城乡土地二元化体制等问题与政府垄断经营建设用地的发展不无关系。在“空心村”的改造过程中，最主要缺的是资金，让外来资本进入，让村民拥有的宅基地解除管制，进行抵押，那么所有问题都将迎刃而解了。地方政府把土地的供应交给市场，把使用权的流转交给村民自己，仅通过规划对城市、村庄建设以及土地用途进行管制，做好一个服务型政府应当做的，那么“空心村”内公共服务、基础设施资金将不再需要持续输血式救济，不再空心化。
2.提高“空心村”土地利用率
宅基地作为集体建设用地的关键地带，应当借鉴土地承包经营权的做法，进行盘活利用。在明晰土地产权，严格执行建房用地制度、保证“一户一宅”情况的落实下，宅基地放活将有利于“空心村”的建立。2019年4月国务院出台的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用權。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋”正是对提高农村土地利用率的提倡。
结语：作为土地二元化体制与流转不畅机制下典型的产物之一，“空心村”现象的普遍化极大地影响着我国农村地区的发展，并且与我国目前的法律制度背道而驰。笔者认为，对于“空心村”进行治理远远不止完善地方政府规划职责、投入资金进行乡村建设这般简单，其村内人文化的缺失、土地流转机制不完善以及隐藏在村庄深处的我国集体土地征收的异化等都是潜在的因素。如何在现有体制下构建一个合理的宅基地使用权流转市场、如何加大各地方政府改造“空心村”的意愿和力度，都是值得进一步深入研究的课题。
参考文献
[1]王克稳.论我国经营性土地征收制度改革[J].法律适用，2019（05）：22-35.
[2]王克稳.我国集体土地征收制度的构建[J].法学研究，2016（01）：56-72.
[3]游文亭.关于我国“空心村”形成原因的法律研究[J].西南政法大学学报，2014，17（02）：15-18.
[4]高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地，2010（01）：20-24.