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摘要阐述了江苏苏北欠发达地区农村土地流转的现状,分析了土地流转中存在的问题,并提出了新形势下加快农村土地流转的对策和建议。
关键词农村土地流转;现状;对策;江苏阜宁
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)08-0248-02
党的十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”这是我国改革开放30年来的又一创新成果,是农业生产市场化、社会化的生动体现,是现阶段农村社会生产力发展的客观要求。江苏省委、省政府提出到2012年全省农业适度规模经营面积占耕地面积的比重达到50%,阜宁县提出2020年基本实现农业适度规模经营。为贯彻落实中央和省市县有关土地流转的精神,笔者针对阜宁县三灶镇实际情况,对土地流转工作进行了专门调研。
1当前农村土地流转的现状
三灶镇现有17个行政村,1个居委会,133个村民小组,12 000农户,农业人口5.2人,农村劳动力1.3万人。2008年全镇农村流转土地1 066.7hm2,占耕地面积的24%,从三灶镇的实际情况来看,农民对土地流转有3种态度,土地流转存在6个方面问题。
1.1群众对土地流转的态度
1.1.1欢迎态度。持这种态度的人,一些是对高效农业有认识的人,一些是在外创业有成的人,他们思想解放,有经济头脑和发展意识,占农民总数的20%左右。
1.1.2半欢迎态度。持这种态度的人,家中有部分人在外打工,且收入稳定,家里有老人或妇女留守,对土地虽有依赖性。一旦经济上划算,这类农民也愿意流转土地,占40%左右。
1.1.3不欢迎态度。持这种态度的人,家中有人在外打工,但收入不稳定,或家中没有人在外打工,种地、养猪是他们稳定的收入来源,头脑中没有高效农业概念。这类农民对土地依赖性极强,不愿意承包别人土地,占40%左右。
1.2土地流转存在的问题
1.2.1流转行为不规范。以前农户私下流转承包地,没有建立稳定的流转关系,流转期限很短,除农户之间的互换为长期外,其他流转形式一般为1～3年,大多是双方口头约定,基本没有流转合同。据统计,2006年前三灶镇逾200hm2的流转土地中,签订书面流转合同的只有26.7hm2左右;而且流转合同有许多不规范的地方,如标底不明、没有流转期限、权责关系不明确、没有约定流转收益及补偿办法等,这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。
1.2.2农民惜地意识强。长期以来,农民形成的土地是赖以生存的观念还没有改变。加之近年来中央出台了一系列优惠政策,全面取消了农业税,对种粮农户实行各项补贴,增加了农民增收的空间,致使农民不愿流转土地。另外,当前农村社会保障机制尚未完善,农民把土地作为命根子来看待,认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可粗放经营,也不愿将土地流转出去。特别是在设施农业建设中,因个别农户不愿流转土地,影响了设施农业规模化生产。
1.2.3少数村民懒种田。近年来,农村耕作方式发生了很大变化,稻麦直播现象非常普遍,而且对产量影响不大,收割均是收割机,导致部分农民认为种田不费事,种田打工两不误,从而增加了土地流转难度。
1.2.4极个别蛮缠户漫天要价。由于土地流转只能成框成块,而极个别人就利用或曲解“土地承包权30年不变”这一中央政策进行百般阻挠,宁可抛荒,不转换、不置换。
1.2.5土地流转机制不完善。目前,部分村组农村土地流转尚处于探索阶段,缺乏有效的市场机制,还没有形成市场化运行的土地流转机制,缺少土地流转中介服务组织,土地流转对象与范围选择余地小,流转形式比较单一,往往出现农户有转出土地意向,却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到有承包地的出让者,流转信息传播渠道不畅,影响了土地流转的发展。
1.2.6土地流转监管机制不健全。目前,农村土地流转纠纷具有群发性、复杂性、紧迫性的特点,化解难度比较大。《农村土地承包法》颁布实施后,农村土地流转曾一度成为自发形式,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,留下了许多弊病和隐患,成为农村不稳定因素。
2加快农村土地流转的对策
2.1深化思想认识,加大宣传引导力度
按照农业发展水平,要实现农业产业结构的战略性调整,必须转变农民传统的种植观念,做好本地区的农业发展规划。一是加强宣传。通过多种形式直至深入村组直接召开群众会议,深入宣传《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《物权法》、《合同法》、《农村土地承包法》以及《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等法律法规,让土地流转要点家喻户晓。二是收益分析。通过算账对比的方法,宣传推进规模种养的好处,预测流转土地的预期收益,既破除僵化思想和“恋土”情结,又让农户拥有知情权、话语权和选择权。三是典型示范。通过大户先行和带动,探索规范有序流转的好模式,让农民群众感受到看得见、摸得着的好处,便于群众理解和接受,提高参与流转的积极性。四是规划引导。制定和完善优势产业发展规划和高效农业规划,以及需要集中使用的土地规划,相应地制定与其配套的农村土地流转区域以及土地预流转方案,使土地流转有计划、有目标、有步骤地组织推进。
2.2发展专业组织,加大主体培植力度
加快农业现代化发展,必须重视现代农业的市场化、规模化以及农产品的标准化问题,实现农业发展与市场化要求的良好对接。一是培植土地流转市场主体。积极发展农村合作经济组织和农民土地股份合作社,鼓励农民以土地入股的方式进行合作生产,让入股农户积极参与经营项目的选择和务工,支持农民专业合作社承接和连片开发经营农民流转的土地。通过构建土地流转市场主体的复合式结构,带动运行机制的创新、增强持续增收的能力。二是培植土地流转服务主体。各级应建立土地流转信息库和土地仲裁机构,完善土地储备库和预流转运行机制,为建立、放大土地流转服务主体保驾护航。三灶镇要挂土地流转服务中心牌子,设立农村土地流转有形服务市场,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估等;村级应有服务人员。县、镇、村3级按照各自职责,做好土地经营权流转操作规程的制订,加强对土地经营权流转的监督、检查、指导、协调等工作,推动土地流转的健康运行,保障农民合法权益,提高土地流转交易的成功率,降低流转交易成本。三是培植农民土地股份合作社和龙头加工企业,使土地流转集中的规模效益得到充分发挥,其经济分配方式和股份合作等多种运作形式得到有效进行,农户增收目标实现更有保障。
2.3加强组织领导,加大考核扶持力度
要把土地流转工作摆上重要议事日程,作为破解新形势下农村经济发展难题的一个关键措施来抓。一是在目标考核上,明确农村土地流转在农业农村工作考核分值中的比重,重点突出农村土地流转任务完成情况、流转工作规范情况、连片规模流转情况以及土地股份合作情况等4个方面,并与高效农业项目落实情况考核有机结合起来,注重实效,防止形式主义。二是在政策扶持上,既要鼓励土地流出方,又要激励组织者,更要扶持农村土地股份合作社的发展。对连片流转面积达到一定规模的受让方、流出方按照单位面积一定的比例给以补助奖励。发挥农业整合优化资金、脱贫攻坚项目资金的导向作用,支持农村土地适度规模流转,土地项目整理、农业综合开发、水利配套资金重点向农村土地规模流转区域倾斜,增强规模区域发展后劲。对乡镇村兴办农村土地股份合作社成功运作并取得规模效应的给予奖励,还可在农业基础建设、农业产业发展项目上给予扶持。三是在财政投入上,协调有关资金,每年安排一定比例用于土地流转和规模经营,用于解决股份合作社等经营主体典型培植和土地流转服务等方面。
2.4健全流转机制,加大规范监管力度
一是规范土地流转程序。土地经营权的流转,必须经农户自己提出申请,自己签订书面流转合同,村级流转服务组织审核同意,镇流转服务组织批准并依法鉴定各个环节。二是规范土地流转合同。签订规范的合同,实行登记制度,并由村委会备案。由镇土地承包管理机构提供规范的合同文本,建立健全土地流转档案,妥善调解和处理土地流转纠纷,防止不签订书面合同或合同内容不规范行为,促进土地流转规范有序进行。三是规范土地流转行为。遵循“依法、自愿、有偿”的原则,明确“科学、合理、有序”的定位,由农民自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式,任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。流转收益和原土地享受的国家补助均归农民所有,任何组织和个人不得以任何形式截留、扣压,县农工办等相关部门要给予指导督查,帮助规范程序、规范合同内容、规范土地流转行为,切实保护农民利益,为阜宁县农村土地流转产生量变和质的飞跃注入“活性剂”和“催化剂”。
3推进和规范农村土地流转的建议
3.1稳定和完善农村土地承包关系
保护农民土地承包权益是加快土地使用权流转的基础性工作。要根据《中华人民共和国农村土地承包法》以及中央和省市有关文件精神,建立健全农村土地承包台账;同时,要抓住2009年中央和地方各级党委政府加大对农业基础设施建设投入力度的契机,积极做好农业基础设施建设和农田整治,为推进设施农业发展创造条件。
3.2积极探索出台相关政策
以奖代补的形式要保持一段时间。对有一定经营规模从事设施农业生产的经营户给予一定的补偿,实施产业化经营的种植大户给予适当的资金扶持;土地流转受让方可享受政府有关惠农补贴政策。因调整农业结构,规模经营户在流转取得的经营权区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施,有关部门应予以支持,优先从简办理有关手续,取消各种收费,并提供良好的服务,促进农村土地的规模经营。
3.3积极引导和推动农村土地有序流转
要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,制定详细的土地流转规程,加强对土地流转的引导和规范管理,做到流转程序合法、合同规范、手续完备。以组为单位,将土地划分为规模种植区和自由种植区(口粮田和承包田)为两大区域,减少土地整合和流转过程中的矛盾,加强镇农经人员培训,依法调处土地流转纠纷。
3.4建立健全农村土地流转服务体系
积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制,切实加强对土地流转工作的管理,建立农村土地流转信息库,做好日常监管、政策调研和信息发布工作。镇要以农经部门为依托,负责农村土地流转的政策咨询,贯彻落实土地流转政策,指导流转双方签订流转合同;办理土地流转合同的鉴证,对土地流转纠纷进行调解,对流转合同的登记、变更等情况进行备案等。村要及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记,提供规范的土地流转合同文本和流转信息,督促流转双方依法签订流转合同,及时向镇农经部门提供情况,解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾,提高土地流转的成功率,降低交易成本。
关键词农村土地流转;现状;对策;江苏阜宁
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)08-0248-02
党的十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”这是我国改革开放30年来的又一创新成果,是农业生产市场化、社会化的生动体现,是现阶段农村社会生产力发展的客观要求。江苏省委、省政府提出到2012年全省农业适度规模经营面积占耕地面积的比重达到50%,阜宁县提出2020年基本实现农业适度规模经营。为贯彻落实中央和省市县有关土地流转的精神,笔者针对阜宁县三灶镇实际情况,对土地流转工作进行了专门调研。
1当前农村土地流转的现状
三灶镇现有17个行政村,1个居委会,133个村民小组,12 000农户,农业人口5.2人,农村劳动力1.3万人。2008年全镇农村流转土地1 066.7hm2,占耕地面积的24%,从三灶镇的实际情况来看,农民对土地流转有3种态度,土地流转存在6个方面问题。
1.1群众对土地流转的态度
1.1.1欢迎态度。持这种态度的人,一些是对高效农业有认识的人,一些是在外创业有成的人,他们思想解放,有经济头脑和发展意识,占农民总数的20%左右。
1.1.2半欢迎态度。持这种态度的人,家中有部分人在外打工,且收入稳定,家里有老人或妇女留守,对土地虽有依赖性。一旦经济上划算,这类农民也愿意流转土地,占40%左右。
1.1.3不欢迎态度。持这种态度的人,家中有人在外打工,但收入不稳定,或家中没有人在外打工,种地、养猪是他们稳定的收入来源,头脑中没有高效农业概念。这类农民对土地依赖性极强,不愿意承包别人土地,占40%左右。
1.2土地流转存在的问题
1.2.1流转行为不规范。以前农户私下流转承包地,没有建立稳定的流转关系,流转期限很短,除农户之间的互换为长期外,其他流转形式一般为1～3年,大多是双方口头约定,基本没有流转合同。据统计,2006年前三灶镇逾200hm2的流转土地中,签订书面流转合同的只有26.7hm2左右;而且流转合同有许多不规范的地方,如标底不明、没有流转期限、权责关系不明确、没有约定流转收益及补偿办法等,这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。
1.2.2农民惜地意识强。长期以来,农民形成的土地是赖以生存的观念还没有改变。加之近年来中央出台了一系列优惠政策,全面取消了农业税,对种粮农户实行各项补贴,增加了农民增收的空间,致使农民不愿流转土地。另外,当前农村社会保障机制尚未完善,农民把土地作为命根子来看待,认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可粗放经营,也不愿将土地流转出去。特别是在设施农业建设中,因个别农户不愿流转土地,影响了设施农业规模化生产。
1.2.3少数村民懒种田。近年来,农村耕作方式发生了很大变化,稻麦直播现象非常普遍,而且对产量影响不大,收割均是收割机,导致部分农民认为种田不费事,种田打工两不误,从而增加了土地流转难度。
1.2.4极个别蛮缠户漫天要价。由于土地流转只能成框成块,而极个别人就利用或曲解“土地承包权30年不变”这一中央政策进行百般阻挠,宁可抛荒,不转换、不置换。
1.2.5土地流转机制不完善。目前,部分村组农村土地流转尚处于探索阶段,缺乏有效的市场机制,还没有形成市场化运行的土地流转机制,缺少土地流转中介服务组织,土地流转对象与范围选择余地小,流转形式比较单一,往往出现农户有转出土地意向,却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到有承包地的出让者,流转信息传播渠道不畅,影响了土地流转的发展。
1.2.6土地流转监管机制不健全。目前,农村土地流转纠纷具有群发性、复杂性、紧迫性的特点,化解难度比较大。《农村土地承包法》颁布实施后,农村土地流转曾一度成为自发形式,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,留下了许多弊病和隐患,成为农村不稳定因素。
2加快农村土地流转的对策
2.1深化思想认识,加大宣传引导力度
按照农业发展水平,要实现农业产业结构的战略性调整,必须转变农民传统的种植观念,做好本地区的农业发展规划。一是加强宣传。通过多种形式直至深入村组直接召开群众会议,深入宣传《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《物权法》、《合同法》、《农村土地承包法》以及《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等法律法规,让土地流转要点家喻户晓。二是收益分析。通过算账对比的方法,宣传推进规模种养的好处,预测流转土地的预期收益,既破除僵化思想和“恋土”情结,又让农户拥有知情权、话语权和选择权。三是典型示范。通过大户先行和带动,探索规范有序流转的好模式,让农民群众感受到看得见、摸得着的好处,便于群众理解和接受,提高参与流转的积极性。四是规划引导。制定和完善优势产业发展规划和高效农业规划,以及需要集中使用的土地规划,相应地制定与其配套的农村土地流转区域以及土地预流转方案,使土地流转有计划、有目标、有步骤地组织推进。
2.2发展专业组织,加大主体培植力度
加快农业现代化发展,必须重视现代农业的市场化、规模化以及农产品的标准化问题,实现农业发展与市场化要求的良好对接。一是培植土地流转市场主体。积极发展农村合作经济组织和农民土地股份合作社,鼓励农民以土地入股的方式进行合作生产,让入股农户积极参与经营项目的选择和务工,支持农民专业合作社承接和连片开发经营农民流转的土地。通过构建土地流转市场主体的复合式结构,带动运行机制的创新、增强持续增收的能力。二是培植土地流转服务主体。各级应建立土地流转信息库和土地仲裁机构,完善土地储备库和预流转运行机制,为建立、放大土地流转服务主体保驾护航。三灶镇要挂土地流转服务中心牌子,设立农村土地流转有形服务市场,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估等;村级应有服务人员。县、镇、村3级按照各自职责,做好土地经营权流转操作规程的制订,加强对土地经营权流转的监督、检查、指导、协调等工作,推动土地流转的健康运行,保障农民合法权益,提高土地流转交易的成功率,降低流转交易成本。三是培植农民土地股份合作社和龙头加工企业,使土地流转集中的规模效益得到充分发挥,其经济分配方式和股份合作等多种运作形式得到有效进行,农户增收目标实现更有保障。
2.3加强组织领导,加大考核扶持力度
要把土地流转工作摆上重要议事日程,作为破解新形势下农村经济发展难题的一个关键措施来抓。一是在目标考核上,明确农村土地流转在农业农村工作考核分值中的比重,重点突出农村土地流转任务完成情况、流转工作规范情况、连片规模流转情况以及土地股份合作情况等4个方面,并与高效农业项目落实情况考核有机结合起来,注重实效,防止形式主义。二是在政策扶持上,既要鼓励土地流出方,又要激励组织者,更要扶持农村土地股份合作社的发展。对连片流转面积达到一定规模的受让方、流出方按照单位面积一定的比例给以补助奖励。发挥农业整合优化资金、脱贫攻坚项目资金的导向作用,支持农村土地适度规模流转,土地项目整理、农业综合开发、水利配套资金重点向农村土地规模流转区域倾斜,增强规模区域发展后劲。对乡镇村兴办农村土地股份合作社成功运作并取得规模效应的给予奖励,还可在农业基础建设、农业产业发展项目上给予扶持。三是在财政投入上,协调有关资金,每年安排一定比例用于土地流转和规模经营,用于解决股份合作社等经营主体典型培植和土地流转服务等方面。
2.4健全流转机制,加大规范监管力度
一是规范土地流转程序。土地经营权的流转,必须经农户自己提出申请,自己签订书面流转合同,村级流转服务组织审核同意,镇流转服务组织批准并依法鉴定各个环节。二是规范土地流转合同。签订规范的合同,实行登记制度,并由村委会备案。由镇土地承包管理机构提供规范的合同文本,建立健全土地流转档案,妥善调解和处理土地流转纠纷,防止不签订书面合同或合同内容不规范行为,促进土地流转规范有序进行。三是规范土地流转行为。遵循“依法、自愿、有偿”的原则,明确“科学、合理、有序”的定位,由农民自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式,任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。流转收益和原土地享受的国家补助均归农民所有,任何组织和个人不得以任何形式截留、扣压,县农工办等相关部门要给予指导督查,帮助规范程序、规范合同内容、规范土地流转行为,切实保护农民利益,为阜宁县农村土地流转产生量变和质的飞跃注入“活性剂”和“催化剂”。
3推进和规范农村土地流转的建议
3.1稳定和完善农村土地承包关系
保护农民土地承包权益是加快土地使用权流转的基础性工作。要根据《中华人民共和国农村土地承包法》以及中央和省市有关文件精神,建立健全农村土地承包台账;同时,要抓住2009年中央和地方各级党委政府加大对农业基础设施建设投入力度的契机,积极做好农业基础设施建设和农田整治,为推进设施农业发展创造条件。
3.2积极探索出台相关政策
以奖代补的形式要保持一段时间。对有一定经营规模从事设施农业生产的经营户给予一定的补偿,实施产业化经营的种植大户给予适当的资金扶持;土地流转受让方可享受政府有关惠农补贴政策。因调整农业结构,规模经营户在流转取得的经营权区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施,有关部门应予以支持,优先从简办理有关手续,取消各种收费,并提供良好的服务,促进农村土地的规模经营。
3.3积极引导和推动农村土地有序流转
要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,制定详细的土地流转规程,加强对土地流转的引导和规范管理,做到流转程序合法、合同规范、手续完备。以组为单位,将土地划分为规模种植区和自由种植区(口粮田和承包田)为两大区域,减少土地整合和流转过程中的矛盾,加强镇农经人员培训,依法调处土地流转纠纷。
3.4建立健全农村土地流转服务体系
积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制,切实加强对土地流转工作的管理,建立农村土地流转信息库,做好日常监管、政策调研和信息发布工作。镇要以农经部门为依托,负责农村土地流转的政策咨询,贯彻落实土地流转政策,指导流转双方签订流转合同;办理土地流转合同的鉴证,对土地流转纠纷进行调解,对流转合同的登记、变更等情况进行备案等。村要及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记,提供规范的土地流转合同文本和流转信息,督促流转双方依法签订流转合同,及时向镇农经部门提供情况,解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾,提高土地流转的成功率,降低交易成本。