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摘要：本文分析了新时期以来我国党报体制的制度变迁，认为我国党报体制改革整体上是一种“供给主导型”的渐进式变革，其基本的制度变迁模式是诱制性变革与强制性变革相结合的上下合谋。当下，渐进式的党报体制增量改革已走到临界点，推动存量改革，进行更深层次、根本性的体制创新将成为必然。
关键词：党报 制度变迁 体制创新
党报体制既涉及党、政府、市场与党报的结构状况及相互关系的根本性制度安排，也涉及党报内部的组织架构和运行机制。新时期以来，我国党报主要经历了“企业化管理”探索期、“集团化”改革期、全面创新期三个不同时期的改革和发展，[1][2][3]党报体制在领导体制、管理体制、运行机制等多层次、多方面进行改革探索，逐步形成了具有中国特色的党报体制。
一、20世纪70年代末到90年代初：“企业化管理”探索期的党报体制
党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史新时期。我国党报在积极吹响解放思想、改革开放号角的同时，也开始了对自身体制改革的推进。1978年，以《人民日报》为代表的在京8家报社向财政部提出要求试行报社“事业化单位，企业化管理”的报告获批准，由此拉开新时期以来我国党报企业化管理的体制改革序幕。
在这一企业化管理的探索时期，我国党报体制改革采取“边缘突破，逐步推进”的方式，首先从党报的经营机制方面寻求改革突破口。在发行机制上，冲破改革开放前邮发合一的报刊发行体制，打破邮局垄断报刊发行的格局。标志性的事件是，1985年《洛阳日报》首创自办发行，其发行量不降反升，发行成本也大幅降低，投递时间缩短，服务质量明显改善。之后，1986年《太原日报》等多家党报也开始自办发行，由此掀起全国范围内党报自办发行改革的风潮。在广告运行机制上，1979年1月4日，《天津日报》率先恢复商业性广告。之后，为顺应市场的需要，促进商品信息的交流，报纸商业性广告迅速推开，并初步形成了一整套广告运行机制。在多种经营方面，1988年3月，新闻出版署、国家工商行政管理局颁布了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，一些实力雄厚的党报开始尝试印务承包经营等相关的多种经营，提高报社经营收入。总之，在经营体制方面，在原有的事业体制框架内，党报逐步被赋予更多的经营自主权，开拓市场经营业务。
除了经营机制方面的企业化管理探索外，在财务管理体制上，1979年4月，财政部颁发《关于报社试行企业基金的实施办法》，明确报社在财务上可以试行企业管理的办法。1985年，国家开始对报纸“断奶”，实行以“事业单位，企业管理，以收抵支，差额补贴，超额自留”为主要内容的新的财务管理体制。在行政管理体制方面，上级主管部门开始逐步赋予党报更多的自主权，强调以后主要在意识形态、舆论导向以及法规政策和市场监管等方面进行把关。
在这场变革探索中，党报体制改革已经突破了计划经济条件下的传统体制，显示出巨大的创新活力，呈现出领导体制进一步加强，管理体制、经营体制不断探索的态势，有力促进了我国党报的繁荣发展。但也应该看到，长期浸淫在计划经济体制下，我国党报管理体制依然带有根深蒂固的传统事业单位管理的烙印，政府管理职能未能实现根本性转变，政事不分、管办合一依然存在，并没有实现真正的企业化管理。
二、20世纪90年代初到21世纪初：“集团化”改革期的党报体制
1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的经济改革目标，为我国进一步深化改革、扩大开放、加速经济发展指明了前进的方向。在此背景下，我国党报体制也开始了更深层次的改革创新。在“企业化管理”探索期，党报体制改革主要是内生型的，创新的动力主要来自报社内部为了减轻国家财政负担和缓解报社自身经济压力。而在这一时期，党报体制创新的外生力量明显增强，以“集团化”为主要特征的党报体制创新显示出上下结合、内外互动、共同推进的特点。
从“集团化”改革时期我国传媒的发展来看，我国党报体制在多个方面进行了改革创新。
首先，在领导体制方面，以往党委领导下的总编辑负责制已不能适应新形势下党报的发展。随着党报经营业务的不断扩大，党报经营管理的战略地位日趋凸显，但传统的党报领导体制只重采编，不重经营，制约着报业的发展。如《广州日报》在成立集团以前，采编线和行政线就几乎占了所有中层处级部门，而经营管理线尽管收支几个亿，创造了骄人的经济业绩，却只有一个经理部门。报业集团化后，改组治理结构，党报的领导体制改革为党委领导下的社长负责制，下设总编辑和总经理，总编辑负责采编、宣传，总经理负责经营管理，形成“三驾马车”体制结构，大力提升了经营部门在报社的地位。
其次，在经营机制方面，主业不断扩张，尝试多种经营，创新广告经营。在这一时期，随着报业集团的发展，党报不断扩大经营范围，推行外延式经营，扩大主业。以前，一些党报主要还只是局限在出版周末版，后来不满足于这种周期性的扩容，开始纷纷扩版。在扩版的同时，也开始掀起一股党报办子报子刊的热潮。党报子报子刊的发展促使党报经营机制不断创新。一些党报成立了印务、信息咨询等相关实体公司，甚至涉足旅游、地产等行业经营，尝试多种业外经营。不管报业经营如何发展，广告收入始终是报纸经营收入的主要来源，所以报社一贯重视广告经营机制的不断创新。1993年，《广州日报》在国内报业率先推行广告公司代理制。第二年，其广告收入就首次跃居全国报纸广告收入第一位。
第三，在人事管理机制方面，开始尝试“增量改革，存量盘活”的改革创新。一方面，为降低改革成本和阻力，按照“老人老办法，新人新办法”的原则改革传统人事制度，对原来在编在岗的老员工采取传统的人事管理办法，而对新进的员工采取不同形式的聘任制。另一方面，通过岗位管理、人员培训、绩效考核、薪酬分配与激励等人力资源管理环节，统筹规划，盘活现有人力资源，提高人事管理效率，逐步稳健推进人事制度的纵深改革。 此外，党报在集团财务管理、采编流程再造等方面也进行了一些创新。
总的来说，“集团化”改革时期的党报体制创新在许多方面进行了突破，这一方面来自于党报集团内部的改革动力，另一重要的方面是来自报业集团外部的、党和国家政府的政策驱动，有的报业集团甚至就是行政手段催生的结果，但这样催生的只是“形似神不是”的所谓集团。目前，我国组建的传媒集团除了牡丹江新闻集团等极个别是产业性集团外，大部分是事业性集团。对党报而言，党报改革还有许多深层次的内容尚未触及。
三、21世纪初至今：全面创新时期的党报体制
进入新的世纪以来，随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，中国社会已经步入大发展大变革的转型时期。在这样一个深刻变革的时代背景下，创新和发展成为报业改革的主旋律，资本运营、跨媒体融合、跨区域办报、跨行业投融资等不断涌现。党报体制改革也开始进入全面创新的高潮时期，党报在管理体制、采编运行、广告发行、经营机制等各个方面进行了全面创新。
在党报管理体制创新方面，最主要的是初步完善了宣传与经营两分开的管理体制。2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议指出：要对“新闻媒体的宣传业务和经营业务进行科学划分，实现宣传与经营两分开”。随着试点报社改革的成功，党报宣传与经营合一的管理体制逐步向两分开转变，采编和经营部门各司其职。此外，党报开始关注政府行政管理部门与报业集团、党报与集团公司、母报与子报之间诸多复杂纠结的产权关系，力图通过产权制度创新，把党报体制改革引向深入。
在采编机制方面，开始推行采编分离、流程再造工程。如2005年初，《人民日报》在新闻版全面实行编采分开，激发了编辑记者的采编积极性，提升了该报的影响力。2007年6月，广州日报报业集团成立了全国报纸第一家滚动新闻部，“报纸+网络+手机”组合播报立体新闻，促进报纸与新媒体的融合，从而打造内容形式更为丰富的传播和互动方式。
在经营机制方面，开始以资本为纽带，实现跨媒体、跨行业、跨地域经营。例如2003年11月11日，由光明日报报业集团和南方日报报业集团合作经营的《新京报》正式创刊，这是我国第一份由两个党报报业集团跨地区合作经营的报纸。2010年7月8日，广东两大主流传媒集团南方报业传媒集团与南方广播影视传媒集团，强强联合，建立“资源共享、优势互补、合作共赢”的全面战略合作伙伴关系，内容涉及新闻、经营、大型活动和新媒体等多个方面。2012年4月27日，由人民日报社控股的人民网在上海证券交易所上市，成为我国第一家在A股整体上市的新闻网站，被誉为“中国官网第一股”，掀起了中国官网改制上市的热潮，新华网、华声在线、央视网等主流媒体官网都在积极筹备，以求尽快上市。
在发行机制方面，主要是把党报自办发行经营部分产业化，推向市场。2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，新闻出版总署也出台《治理报刊摊派细则》，改革的主要核心就是治理行政权力对报刊的介入。“这次治理整顿给的出路很明确：报刊要走市场化道路”。上层政策为下面党报自办发行的产业化、市场化提供了很好的政策依据。2011年，山东《大众日报》以及济南、青岛等17个城市的党报全部完成了发行体制的改革。在试点、总结的基础上，2012年，新闻出版总署在全国积极稳妥推进党报党刊发行体制的改革，积极探索党报党刊发行新模式，鼓励各级党报进行规范的公司化改造，开展多种经营，建立复合型的多功能物流配送网络。
四、讨论与思考
综观我国党报体制改革的进程，始终立足于整个社会经济变革的时代背景之下，积极与社会经济政治变革联动呼应。在这深刻的社会时代变迁中，党报体制创新始终坚持党性原则，坚持“四不变”（党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变），始终没有偏离党报的核心任务和功能，这是党报体制改革取得成功的根本保证。
考察新时期以来我国党报体制的制度变迁，诱致性变革与强制性变革相结合的上下合谋是基本的制度变迁模式。早期，推动党报体制创新的主要是自下而上的改革，来自于党报的自发实践，是一种“需求诱致型”的制度变迁，即创新主体在给定的约束条件下，为确立预期能导致自身利益最大化的权利规则和制度安排，而自发组织实施的自下而上的制度创新过程。而当党报的自发创新遇到瓶颈或经局部试点可以考虑推广时，上层部门便顺势应变地进行系统的顶层设计和战略思考，并给予强有力的推动，则又是一种“供给主导型”的制度变迁，即由政府借助行政的、经济的、法律的手段，自上而下地组织并实施的制度创新过程.。这两种变迁相互交错、互相推动，促进我国党报体制改革不断向纵深发展。虽然在不同的时期，两种制度变迁所占的主导性不一样，但从整个党报体制变迁来看，我国的基本国情决定了“供给主导型”的制度变迁基本主导着“需求诱致型”变迁，后者的变革最终需要前者变革的肯定和推动来完成。因此，从新制度经济学的角度讲，我国党报体制改革整体上是一种“供给主导型”的渐进式改革，这种制度变迁方式的特征：[4]一是增量改革，二是试验推广，三是非激进改革。然而，改进式的增量改革走到一定阶段，需要存量调整才能使改革得以深化。也就是说，“供给主导型”改革最终成功还必须取决于存量改革。当党报体制的增量改革走到临界点时，推动存量改革，进行更深层次的、根本性的体制创新就成为必然。
参考文献：
[1] 王佳航.党报机制体制创新三十年回顾与思考[J].中国报业，2008（09）.
[2] 葛玮.中国特色传媒体制：历史沿革与发展完善[J].中国行政管理，2011（06）.
[3] 徐文策，周苏滢，姚辉.党报探索发展30年[J].今传媒，2008（10）.
[4] 杨瑞龙，杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模式[J].经济研究，2000（01）.
（作者单位：湖南理工学院新闻传播学院
中国传媒大学经济与管理学院）
关键词：党报 制度变迁 体制创新
党报体制既涉及党、政府、市场与党报的结构状况及相互关系的根本性制度安排，也涉及党报内部的组织架构和运行机制。新时期以来，我国党报主要经历了“企业化管理”探索期、“集团化”改革期、全面创新期三个不同时期的改革和发展，[1][2][3]党报体制在领导体制、管理体制、运行机制等多层次、多方面进行改革探索，逐步形成了具有中国特色的党报体制。
一、20世纪70年代末到90年代初：“企业化管理”探索期的党报体制
党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史新时期。我国党报在积极吹响解放思想、改革开放号角的同时，也开始了对自身体制改革的推进。1978年，以《人民日报》为代表的在京8家报社向财政部提出要求试行报社“事业化单位，企业化管理”的报告获批准，由此拉开新时期以来我国党报企业化管理的体制改革序幕。
在这一企业化管理的探索时期，我国党报体制改革采取“边缘突破，逐步推进”的方式，首先从党报的经营机制方面寻求改革突破口。在发行机制上，冲破改革开放前邮发合一的报刊发行体制，打破邮局垄断报刊发行的格局。标志性的事件是，1985年《洛阳日报》首创自办发行，其发行量不降反升，发行成本也大幅降低，投递时间缩短，服务质量明显改善。之后，1986年《太原日报》等多家党报也开始自办发行，由此掀起全国范围内党报自办发行改革的风潮。在广告运行机制上，1979年1月4日，《天津日报》率先恢复商业性广告。之后，为顺应市场的需要，促进商品信息的交流，报纸商业性广告迅速推开，并初步形成了一整套广告运行机制。在多种经营方面，1988年3月，新闻出版署、国家工商行政管理局颁布了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，一些实力雄厚的党报开始尝试印务承包经营等相关的多种经营，提高报社经营收入。总之，在经营体制方面，在原有的事业体制框架内，党报逐步被赋予更多的经营自主权，开拓市场经营业务。
除了经营机制方面的企业化管理探索外，在财务管理体制上，1979年4月，财政部颁发《关于报社试行企业基金的实施办法》，明确报社在财务上可以试行企业管理的办法。1985年，国家开始对报纸“断奶”，实行以“事业单位，企业管理，以收抵支，差额补贴，超额自留”为主要内容的新的财务管理体制。在行政管理体制方面，上级主管部门开始逐步赋予党报更多的自主权，强调以后主要在意识形态、舆论导向以及法规政策和市场监管等方面进行把关。
在这场变革探索中，党报体制改革已经突破了计划经济条件下的传统体制，显示出巨大的创新活力，呈现出领导体制进一步加强，管理体制、经营体制不断探索的态势，有力促进了我国党报的繁荣发展。但也应该看到，长期浸淫在计划经济体制下，我国党报管理体制依然带有根深蒂固的传统事业单位管理的烙印，政府管理职能未能实现根本性转变，政事不分、管办合一依然存在，并没有实现真正的企业化管理。
二、20世纪90年代初到21世纪初：“集团化”改革期的党报体制
1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的经济改革目标，为我国进一步深化改革、扩大开放、加速经济发展指明了前进的方向。在此背景下，我国党报体制也开始了更深层次的改革创新。在“企业化管理”探索期，党报体制改革主要是内生型的，创新的动力主要来自报社内部为了减轻国家财政负担和缓解报社自身经济压力。而在这一时期，党报体制创新的外生力量明显增强，以“集团化”为主要特征的党报体制创新显示出上下结合、内外互动、共同推进的特点。
从“集团化”改革时期我国传媒的发展来看，我国党报体制在多个方面进行了改革创新。
首先，在领导体制方面，以往党委领导下的总编辑负责制已不能适应新形势下党报的发展。随着党报经营业务的不断扩大，党报经营管理的战略地位日趋凸显，但传统的党报领导体制只重采编，不重经营，制约着报业的发展。如《广州日报》在成立集团以前，采编线和行政线就几乎占了所有中层处级部门，而经营管理线尽管收支几个亿，创造了骄人的经济业绩，却只有一个经理部门。报业集团化后，改组治理结构，党报的领导体制改革为党委领导下的社长负责制，下设总编辑和总经理，总编辑负责采编、宣传，总经理负责经营管理，形成“三驾马车”体制结构，大力提升了经营部门在报社的地位。
其次，在经营机制方面，主业不断扩张，尝试多种经营，创新广告经营。在这一时期，随着报业集团的发展，党报不断扩大经营范围，推行外延式经营，扩大主业。以前，一些党报主要还只是局限在出版周末版，后来不满足于这种周期性的扩容，开始纷纷扩版。在扩版的同时，也开始掀起一股党报办子报子刊的热潮。党报子报子刊的发展促使党报经营机制不断创新。一些党报成立了印务、信息咨询等相关实体公司，甚至涉足旅游、地产等行业经营，尝试多种业外经营。不管报业经营如何发展，广告收入始终是报纸经营收入的主要来源，所以报社一贯重视广告经营机制的不断创新。1993年，《广州日报》在国内报业率先推行广告公司代理制。第二年，其广告收入就首次跃居全国报纸广告收入第一位。
第三，在人事管理机制方面，开始尝试“增量改革，存量盘活”的改革创新。一方面，为降低改革成本和阻力，按照“老人老办法，新人新办法”的原则改革传统人事制度，对原来在编在岗的老员工采取传统的人事管理办法，而对新进的员工采取不同形式的聘任制。另一方面，通过岗位管理、人员培训、绩效考核、薪酬分配与激励等人力资源管理环节，统筹规划，盘活现有人力资源，提高人事管理效率，逐步稳健推进人事制度的纵深改革。 此外，党报在集团财务管理、采编流程再造等方面也进行了一些创新。
总的来说，“集团化”改革时期的党报体制创新在许多方面进行了突破，这一方面来自于党报集团内部的改革动力，另一重要的方面是来自报业集团外部的、党和国家政府的政策驱动，有的报业集团甚至就是行政手段催生的结果，但这样催生的只是“形似神不是”的所谓集团。目前，我国组建的传媒集团除了牡丹江新闻集团等极个别是产业性集团外，大部分是事业性集团。对党报而言，党报改革还有许多深层次的内容尚未触及。
三、21世纪初至今：全面创新时期的党报体制
进入新的世纪以来，随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，中国社会已经步入大发展大变革的转型时期。在这样一个深刻变革的时代背景下，创新和发展成为报业改革的主旋律，资本运营、跨媒体融合、跨区域办报、跨行业投融资等不断涌现。党报体制改革也开始进入全面创新的高潮时期，党报在管理体制、采编运行、广告发行、经营机制等各个方面进行了全面创新。
在党报管理体制创新方面，最主要的是初步完善了宣传与经营两分开的管理体制。2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议指出：要对“新闻媒体的宣传业务和经营业务进行科学划分，实现宣传与经营两分开”。随着试点报社改革的成功，党报宣传与经营合一的管理体制逐步向两分开转变，采编和经营部门各司其职。此外，党报开始关注政府行政管理部门与报业集团、党报与集团公司、母报与子报之间诸多复杂纠结的产权关系，力图通过产权制度创新，把党报体制改革引向深入。
在采编机制方面，开始推行采编分离、流程再造工程。如2005年初，《人民日报》在新闻版全面实行编采分开，激发了编辑记者的采编积极性，提升了该报的影响力。2007年6月，广州日报报业集团成立了全国报纸第一家滚动新闻部，“报纸+网络+手机”组合播报立体新闻，促进报纸与新媒体的融合，从而打造内容形式更为丰富的传播和互动方式。
在经营机制方面，开始以资本为纽带，实现跨媒体、跨行业、跨地域经营。例如2003年11月11日，由光明日报报业集团和南方日报报业集团合作经营的《新京报》正式创刊，这是我国第一份由两个党报报业集团跨地区合作经营的报纸。2010年7月8日，广东两大主流传媒集团南方报业传媒集团与南方广播影视传媒集团，强强联合，建立“资源共享、优势互补、合作共赢”的全面战略合作伙伴关系，内容涉及新闻、经营、大型活动和新媒体等多个方面。2012年4月27日，由人民日报社控股的人民网在上海证券交易所上市，成为我国第一家在A股整体上市的新闻网站，被誉为“中国官网第一股”，掀起了中国官网改制上市的热潮，新华网、华声在线、央视网等主流媒体官网都在积极筹备，以求尽快上市。
在发行机制方面，主要是把党报自办发行经营部分产业化，推向市场。2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，新闻出版总署也出台《治理报刊摊派细则》，改革的主要核心就是治理行政权力对报刊的介入。“这次治理整顿给的出路很明确：报刊要走市场化道路”。上层政策为下面党报自办发行的产业化、市场化提供了很好的政策依据。2011年，山东《大众日报》以及济南、青岛等17个城市的党报全部完成了发行体制的改革。在试点、总结的基础上，2012年，新闻出版总署在全国积极稳妥推进党报党刊发行体制的改革，积极探索党报党刊发行新模式，鼓励各级党报进行规范的公司化改造，开展多种经营，建立复合型的多功能物流配送网络。
四、讨论与思考
综观我国党报体制改革的进程，始终立足于整个社会经济变革的时代背景之下，积极与社会经济政治变革联动呼应。在这深刻的社会时代变迁中，党报体制创新始终坚持党性原则，坚持“四不变”（党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变），始终没有偏离党报的核心任务和功能，这是党报体制改革取得成功的根本保证。
考察新时期以来我国党报体制的制度变迁，诱致性变革与强制性变革相结合的上下合谋是基本的制度变迁模式。早期，推动党报体制创新的主要是自下而上的改革，来自于党报的自发实践，是一种“需求诱致型”的制度变迁，即创新主体在给定的约束条件下，为确立预期能导致自身利益最大化的权利规则和制度安排，而自发组织实施的自下而上的制度创新过程。而当党报的自发创新遇到瓶颈或经局部试点可以考虑推广时，上层部门便顺势应变地进行系统的顶层设计和战略思考，并给予强有力的推动，则又是一种“供给主导型”的制度变迁，即由政府借助行政的、经济的、法律的手段，自上而下地组织并实施的制度创新过程.。这两种变迁相互交错、互相推动，促进我国党报体制改革不断向纵深发展。虽然在不同的时期，两种制度变迁所占的主导性不一样，但从整个党报体制变迁来看，我国的基本国情决定了“供给主导型”的制度变迁基本主导着“需求诱致型”变迁，后者的变革最终需要前者变革的肯定和推动来完成。因此，从新制度经济学的角度讲，我国党报体制改革整体上是一种“供给主导型”的渐进式改革，这种制度变迁方式的特征：[4]一是增量改革，二是试验推广，三是非激进改革。然而，改进式的增量改革走到一定阶段，需要存量调整才能使改革得以深化。也就是说，“供给主导型”改革最终成功还必须取决于存量改革。当党报体制的增量改革走到临界点时，推动存量改革，进行更深层次的、根本性的体制创新就成为必然。
参考文献：
[1] 王佳航.党报机制体制创新三十年回顾与思考[J].中国报业，2008（09）.
[2] 葛玮.中国特色传媒体制：历史沿革与发展完善[J].中国行政管理，2011（06）.
[3] 徐文策，周苏滢，姚辉.党报探索发展30年[J].今传媒，2008（10）.
[4] 杨瑞龙，杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模式[J].经济研究，2000（01）.
（作者单位：湖南理工学院新闻传播学院
中国传媒大学经济与管理学院）