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摘 要：自1996年我国《行政处罚法》首次提出听证程序以来，行政听证制度在我国已有了长足的发展，但由于我国引入该制度较晚，与西方法制化程度较高的国家相比还有很多缺陷和不足。从行政听政的概念出发，就行政听证制度在我国立法与实践中存在的问题进行分析，并就其完善提出几点拙见。
关键词：行政；听证制度；救济
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）03-0071-02
一、行政听证制度在我国的确立和发展
行政听证制度，是指行政机关在行使行政权，作出不利于行政相对人权利义务的决定前，就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度[1]。
我国第一次将听证作为行政程序的一项重要制度确立下来是在1996年通过的《行政处罚法》上。该法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款等行政处罚决定前应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求举行听证的行政机关应当组织听证。”这一规定是我国移植国外听证制度的首次尝试，也是我国行政法制建设上具有里程碑意义的重要举措。
1997年12月通过的《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”《价格法》首次以基本法律的形式确立了价格决策听证制度，标志着我国行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。
2000年3月15日通过的《立法法》规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这些规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈出了重要一步。
2002年9月开始施行的《环境影响评价法》明确规定了专项规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价应举行听证会。该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”
2003年8月27日通过的《行政许可法》第四章第四节规定了行政许可的听证制度，其中第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”这一立法明确了在解决涉及社会公共利益的重大事项上，行政机关都要举行听证，从而促进了听证制度在我国的全面实施。
2005年8月28日通过的《治安管理处罚法》第98条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违法治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”2008年1月1日起施行的《城乡规划法》等法律法规也就听证作出了有关规定。
上述这些法律的相继出台逐步构建了我国行政听证制度的基本框架，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理具有十分重要的现实意义。
二、当前我国行政听证制度存在的主要问题
虽然听证制度在我国已基本确立，但与国外听证制度相比，我国现行的行政听证制度还存在许多缺陷，具体体现在以下几方面。
（一）行政听证程序意识不强
我国一直以来都有着重实体、轻程序的倾向，甚至在过去很长的一段时间里都没有意识到程序性权利也是一项不可忽视的权利，特别是在行政领域，行政主体在作出行政行为时往往不会告知相对人行政行为进行的过程，只会告知其结果，相对人也不会主动询问结果是经过什么程序得出。行政主体很少有甚至可能根本没有程序意识。但现在，随着法治建设的发展和人们法治观念的提高，民众的程序性权利意识也在增强。这就要求行政主体在作出行政行为时应当规规矩矩按程序办事，还民众一个公开、公平、公正的听证环境。
（二）缺失统一的行政听证法律
我国关于行政程序的立法研究已有很多年，但因为诸多方面的因素导致现在都没有制定出一部统一的行政程序法，更别谈专章专节规定行政听证制度。现如今关于行政听证制度的规定大都散见于一些单行法律，比如《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等等。这些单行法律除了自身不健全外，在听证制度的规定上也是各有说法，很容易产生法律冲突，导致行政听证程序流于形式。
（三）行政听证笔录的效力不明确
行政听证笔录，又称行政听证记录，是指听证主持人或记录人代表行政机关在正式听证过程中对整个听证活动所作的客观记载，是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据[2]。行政听证笔录对实施行政行为的国家机关是否具有约束力，具有多大的约束力，是衡量一场听证会有无价值的试金石。我国《行政许可法》第48条第2款明确了听证笔录对最终决定的约束力。而《行政处罚法》则没有对听证笔录的效力作出规定。这样一来单行法律之间相互打架，导致行政听证笔录对最终决定的约束力变得很模糊。如果不对听证会记录的约束力作出明确规定，代表们的意见就成了“空谈”，听证会的举行就没有任何意义。
（四）行政听证缺乏相应的监督和救济机制
有效监督能促进法律被普遍遵循，无效监督则往往使法律形同虚设[3]。当前我国有关行政听证的监督大都从实体方面入手，鲜有从程序上进行监督制约。行政听证缺乏程序上监督体制，使得行政听证有名无实。比如应当举行听证而不举行听证、或者不按听证程序的法定步骤举行听证、或者在听证过程中违反听证法律规定进行等，这些都不利于行政听证程序作用的正常发挥。另外，我国缺乏对违反行政听证程序法律责任的规定。要追究违反法定程序行为的法律责任就要求法律明确行政主体的义务和法律责任，这样才能制约听证程序中的公权力，保证相对人的合法权益在受到侵害时能得到法律救济，但我国现行法律法规中对违反行政听证程序法律责任的规定却很少。
三、进一步完善我国行政听证制度的对策
针对我国行政听证制度存在的问题，笔者现提出以下完善对策：
（一）提高行政机关的程序意识
在过去行政机关与公民长期处于“管理者”与“被管理者”的地位，总是行政机关“说了算”，民众很难参与到行政活动中去。但现在随着民主、法律意识的不断增强，公民开始懂得如何拿起法律武器捍卫自身的合法权益。因此在行政听证活动中，行政机关应当主动转变自身观念，增强依程序行政的程序意识，有效保障公民权益，尊重民意，特别是作出不利于行政相对人的决策或决定时，更应多听取、采纳相对人的不同意见，从而体现行政民主与公正。
（二）尽快出台统一的行政程序法，并专章规定行政听证规则
我国没有制定统一的行政程序法典，对于听证的规定采用的是单行立法模式，没有统一的行政听证规则，同时上位阶法律的规定过于原则、抽象，在实践中常常发生冲突，不具有实际操作性。因此，完善行政听证制度的根本点在于制定统一的行政程序法，明确规定行政听证的原则、范围、形式、程序、听证主持人的地位以及其他听证参加人的权利与义务等等，从而以基本法的形式对行政听证作出一个全面的规范，使它的可操作性更强。
（三）明确行政听证笔录的效力
听证的目的在于通过听证获得行政决定的依据，而听证笔录正是最主要的依据，前面讲到，我国在开始引入听证程序时没有对听证笔录的效力作出统一、明确的规定，常常导致实践中行政主体无视听证笔录、无视听证代表们的利益诉求、无视听证会，自主作出行政决定情况的发生。为此，我们应该正视听证笔录的效用，严格规范听证笔录的具体内容、听证笔录的制定程序，在保证听证笔录客观性与全面性的同时还应明确听证笔录的法律效力，即直接采用严格的“案卷排他原则”肯定听证笔录是行政机关作出决定时的唯一根据，明确它的法律效力。如此，听证程序中的所有参加人才会慎重对待听证会，才能对行政机关的权力起到有效制约，保护相对人的合法权益。
（四）建立完善行政听证程序的监督与救济机制
行政听证程序从本质上讲亦是一种行政行为，是行为也就必然会出现被滥用、扭曲的可能，因此需要对这种程序进行监督。笔者认为在当下对行政听证程序的监督可以采用行政系统内部监督为主，行政系统外部监督为辅的监督方式，即在行政听证过程中，以上级行政机关对下级行政机关听证活动的层级监督和行政系统内部的专门监督为主要监督方式，再辅之以行政系统之外的监督，如司法机关的监督、国家权力机关的监督、社会监督等。在如何完善行政听证的救济机制问题上，我们可以考虑当“行政机关及其工作人员违反相关法律的规定”或者“依法应当举行听证而不举行听证”时，让行政相对人通过行政复议或行政诉讼两种救济方式去要求行政机关的上级机关或者监察机关作出判定，对行政不作为、违反听证程序规定的行政机关及其相关责任人员追究相应的法律责任。此外，听证主持人、听证调查人、听证笔录记录人、证人及鉴定人、当事人如违反行政听证程序规定，也应承担相应的民事、行政、甚至刑事责任，这就要求民事、行政、刑事实体和诉讼法律中配套地加入与之相适用的法律规定[4]。
我国行政听证制度存在的问题还有很多，如何在借鉴国外经验的同时结合我国国情推动这一制度不断发展和完善，实现与我国现行制度体系的完美结合并使之更具可操作性，仍然是值得我们继续探索的不老课题。
参考文献：
[1]王周户,柯阳友.行政听证制度的功能探析[J].甘肃政法学院学报,1997,(2).
[2]石佑启.行政听证笔录的法律效力分析[J].法学,2004,(4).
[3]应飞虎.有效监督与法律遵循[J].河北法学,2003,(2).
[4]范丽丽.公法学视野下的行政听证制度[D].长春：东北师范大学,2009.