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在市场经济条件下，中央政府的放权，使地方政府具备了独立行政的能力，地方政府职能的拓展使得它能够在地方经济生活中发挥重要作用。但是，政企分开和企业在市场中的主体地位，决定了地方政府并不是全程参与创新，更不是作为事实上的创新主体，而是要表现在作为环境维护者、政策制定者、公共服务者和制度与机制调控者四个方面。