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摘 要 联合国教科文组织主张职业教育应具有“包容性”，应维护社会全体成员拥有平等接受职业教育的权利，公平参与职业教育的机会，包容所有人的特殊需求与差异，以保证代际间的包容与可持续发展。在实践上，联合国教科文组织提出，要通过立法和制定政策、创造包容性学习环境、强化教师和教育管理者的包容意识和实践能力、增强职业教育适应性等，确保“包容性”职业教育理念的实践。
关键词 联合国教科文组织;“包容性”职业教育;理念诉求;实践路径
中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）13-0065-08
作者简介
张桂春（1956- ），男，辽宁师范大学教育学院教授，博士生导师，教育学博士，研究方向：职业技术教育，比较教育（大连，116029）;张丽莉（1980- ），女，辽宁师范大学教育学院博士研究生，研究方向：职业技术教育，比较教育
基金项目
教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”（12JZD041），主持人：李进
2007年亚洲发展银行提出“包容性经济”理念后，“包容性增长”“包容性发展”“包容性城市”等理念随之涌现，引发社会各界的广泛关注，预示着“以资本为中心的发展正在向以人为中心的发展转变”[1]。然而，包容理念并非经济领域的“专利”。联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）成立之初，便提出“为不分种族、性别、语言、宗教等任何差异的所有人提供享有公平教育机会的权力与自由”，彰显了其“包容性”教育理念。在职业教育领域，UNESCO非常重视发展“包容性”职业教育，提出“构建一个满足所有学习者需求的职业教育体系，確保先前被排斥或有排斥风险的人获得参与职业教育的机会并取得成果”[2]。准确理解UNESCO的职业教育理念，有助于构建公平的、科学的、可持续发展的现代职业教育体系。基于此，本文通过分析UNESCO的职业教育文件、会议报告等文本，探究该组织“包容性”职业教育的理念诉求和行动路径，为我国职业教育的包容性发展提供理论借鉴与实践参考。
一、“包容性”职业教育理念的发展历程
（一）蕴育阶段（20世纪40-70年代）：反对歧视与排斥
二战后，民生凋敝，文盲、低技能或无技能人口多，贫困、不平等和排斥充斥着人们并未平稳的生活，“新世界”的重建迫在眉睫。1945年，UNESCO成立，承担起通过教育帮助人们重建美好生活的重任。该组织积极开展针对贫困地区和落后国家的职业教育援助，关注女性弱势群体的扫盲教育和技能培训，通过出台公约和建议书呼吁消除职业教育中的歧视和排斥，这是UNESCO“包容性”职业教育理念的最初表现。
在宏观层面，UNESCO主张消除对贫困地区和落后国家的歧视与排斥，积极主动投身于针对弱势地区和国家的职业教育援助行动。自1950年开始，UNESCO定期向泰国、缅甸、伊拉克、巴西、菲律宾等不发达国家派遣职业教育专家，帮助当地政府开展职业教育复原工作，以贫困和落后国家的教育治理为己任。除了常规的驻地援助，该组织还为这些国家提供专业的发展建议。1959年，UNESCO邀请英国伦敦经济学家智库开展针对不发达国家中等职业教育管理与组织情况的调研并形成建议报告，以帮助这些国家在人力需求和人口因素持续变化的影响下合理分配资源，提高职业教育投入效率。另外，UNESCO还将贫困人口最多的非洲地区作为职业教育援助的重点区域。自1960年起，先后召开了“热带非洲技术和职业教育管理者区域研讨会”“非洲教育发展大会”“促进非洲发展的科学和技术培训大会”等专题会议，通过分析非洲各国职业教育发展现状，提出科学、有针对性的改革建议，以助力非洲职业教育与培训的发展。
在微观层面，UNESCO极其重视为弱势群体争取公平的职业教育机会和平等的职业教育权利，反对任何形式的歧视与排斥。1960年，UNESCO颁布《反对教育歧视公约》，重申“接受教育是人的一项基本权利”“每个人都应享有接受各种类型和级别教育的机会”，严厉谴责教育中的歧视和排斥，由此拉开追求教育“包容”发展的序幕。在职业教育领域，为女性和残障人士争取平等的受教育权始终是UNESCO的工作重心。1962年，该组织在《技术和职业教育与培训建议书》中明确提出，“女性与男性平等拥有接受职业教育的权利……应该作出特殊努力，使女性通过接受技术和职业教育，有可能在职业领域实现个人成就”;“应该为身体或智力残疾者提供某些形式的职业技术教育和培训，以方便他们融入社会，适应工作岗位。”[3]随后，这种倡导男女平等和关注弱势群体职业教育权利的主张在1974年的《技术和职业教育与培训建议书（修订版）》中被进一步强调与重申。
20世纪40至70年代，UNESCO对职业教育发展的重视程度不断提升，反对一切形式的歧视、排斥与边缘化，致力于为贫困地区和国家提供援助，为弱势群体争取平等接受职业教育的权利，充分彰显职业教育理念的“包容性”。虽然这一时期“包容”一词并未出现在任何官方文件中，但“包容性”理念已经在该组织的主张与行动中蕴育、生根。
（二）形成阶段（20世纪80-90年代）：从关注“特殊”向关照“全员”转变
20世纪80至90年代末，各国经济都经历了不同程度的倒退。失业率上升，人口结构发展失衡。战争与冲突迫使难民和贫困人口与日俱增，众多国家希望通过职业教育与技能培训来提升人们的生计能力，提高社会劳动力质量，以此促进经济发展，增强国际竞争力。然而在社会群体中，总有某些群体或个体由于性别、民族、语言或健康等情况受到歧视或排斥，成为弱势群体或边缘化人群，因此失去公平接受职业教育的机会。基于此，UNESCO先后出台多份建议书和公约，呼吁确保这些“特殊”群体获得有质量的职业教育。随着全民教育理念的推广，UNESCO将对特殊群体的职业教育关照转向社会全员，扩展了职业教育包容的范畴和对象，促进了“包容性”职业教育理念的形成。 20世纪80年代，职业教育愈发受到关注，职业教育的包容性也愈发凸显。1987年，UNESCO召开了第一届国际职教大会，将“解决青年失业、促进妇女就业以及贫困者实现自我就业”等列为职业教育发展的重要议题。基于此次大会，UNESCO于1989年通过了《技术和职业教育公约》，突出强调“应该关注残障人士和其他弱势群体的特殊需求”。虽然UNESCO的职业教育政策和行动都彰显着该组织“包容”一切弱势群体的愿景和主张，但“包容”的概念直到1993年才正式出现在该组织的官方文件中。这一年，UNESCO在《哈尔滨宣言》中首次提出“全纳”教育（inclusive education），并在次年的萨拉曼卡世界特殊教育大会上再次强调“每个人都有受教育的权力，教育应该‘包容’所有人的主张”。由于“inclusive education”最初起源于特殊教育领域，强调对残障人士和有特殊需求学生的教育权力保障，因此被译为“全纳”。随着UNESCO将对特殊人群教育权力的关注转向社会全员，“包容”逐渐成为广为使用的译文。正如该组织在《全球教育监测报告》中指出，“包容”具有更为广泛和深远的内涵，更能彰显教育惠泽全民的核心价值追求，确定了“包容”一词的“合法身份”。
UNESCO最初的“包容性”教育主张体现在“对有特殊需求人群的关注”。这一时期，该组织的职业教育理念和行动也主要表现为对残障人士的关注。例如1989年，UNESCO在《儿童权力公约》中提出“保障残障儿童的受教育权，确保他们获得教育、培训以及就业准备的机会”[4]。在1994年通过的《萨拉曼卡宣言》中呼吁，“任何类型的学校都必须接纳所有儿童……包括残障儿童、天赋异禀的儿童、流浪儿童……任何弱势群体和边缘化地区的儿童”[5]。随着全民教育理念的推广，“包容性”职业教育的范畴和关注群体日益扩大。1990年，UNESCO在《世界全民教育宣言》中指出，教育的对象应该是所有人，职业教育与培训应该更多向贫困地区和边缘化人群倾斜。随后，该组织在1995年召开的第四届世界妇女大會上重申了保障妇女和女童终身教育和职业培训等资源的机会。1996年出版的《教育——财富蕴藏其中》一书强调“提高弱势群体的入学率、增加辍学青年的非正规培训机会将减少社会不平等现象”。从关注有特殊需求的残障儿童，到关照社会全员，满足包括弱势、边缘化和被排斥人群在内的所有人的教育与培训需求，UNESCO的“包容性”职业教育理念日趋成熟。
1999年，第二届国际技术与职业教育大会的召开对世界职业教育发展起到了至关重要的作用，也是“包容性”职业教育理念形成的标志。UNESCO在《第二届国际职业技术教育与培训大会报告》（以下简称《报告》）中指出“职业教育与培训不仅应该为人们的就业做好准备，也应该成为促进社会包容和凝聚力的有效工具。……UNESCO将帮助成员国提升职业教育的全面性和包容性，以此满足所有学习者的需求”[6]。这是“包容性”理念首次与职业教育的融合，《报告》明确阐释了该组织主张以公平、平等、可持续发展的职业教育促进社会包容、经济包容和人的包容发展的先进理念。
（三）发展阶段（21世纪初至今）：逐渐成熟，全面推广
进入21世纪，工业化发展进程加速，科学技术日新月异，社会经济结构和劳动力需求结构随之发生变化。经济结构的变革带来劳动力市场人力资本需求结构的巨大变化，社会对高素质技术技能人才的需求与日俱增，致使低技术、无技能人群大量失业，成为排斥于工业化社会之外的边缘化群体，更有甚者成为社会安全的隐患。基于此，UNESCO在多份建议、报告和议程中强调“应该为所有人提供包容和公平的优质职业技术教育与培训”，帮助失业青年、处于不利境地的女性、残障人士、退伍军人以及其他弱势人群和边缘化人群获得从事体面工作所需的工作技能和生计能力，从而促进社会、经济和人的可持续发展。
2007年，亚洲发展银行提出了“包容经济”的概念，掀起社会各界对“包容”理念的关注。2012年，UNESCO在《上海共识》中明确提出“在倡导机会、包容、公平、促进可持续发展以及和平文化的整体框架内，认识到职业教育对于促进可持续发展的贡献”，确定了“包容”作为职业教育促进可持续发展的关键要素的“身份”。2015年，在联合国可持续发展目标的基础上，UNESCO制定了《教育2030行动框架》，其中目标3、4、5均彰显了该组织推进职业教育“包容”发展的决心。目标3提出消除职业教育的壁垒，职业教育应该彰显公平，消除性别差异，确保弱势群体获得公平接受职业教育与培训的机会;目标4强调提升青年人和成年人的就业和创业能力，赋予他们获得体面工作的技能，从而降低失业，减少贫困;目标5则强调职业教育中的性别平等，主张确保残障人士、边远地区人群、儿童和其他弱势群体拥有平等接受职业教育的机会等。同年，UNESCO在通过的《关于职业技术教育与培训（TVET）的建议书》中进一步明确了会员国推进职业教育包容发展的职责，以确保残障人士、原住民、游牧民族、少数族裔、被排斥人群、移民、难民、贫困人群、受冲突和灾难影响的人群、失业人群和弱势劳动者等更容易获得职业教育和技能培训。
教育公平是社会公平的基石，教育的包容则是社会更具包容性的前提。随着社会民主化进程的加快，公平、平等、自由、安全已经成为确保社会和谐、稳定发展的基础。因此，“包容”愈发成为当前社会进步的标志，也成为社会、经济和教育等领域的重要“关键词”。2019年，UNESCO在《2020全球教育监测报告：包容与教育概念说明》中重新阐明“inclusive education”为“包容教育”之义，并将《萨拉曼卡宣言》《达喀尔行动纲领》《残疾人权力公约》以及《2030可持续发展议程》等文献中的“inclusive education”统称为“包容教育”。同年UNESCO召开了“‘包容性’职业技术教育与培训”（Inclusive TVET）网络专题国际会议，为各国推进职业教育的包容性提供实践策略和经验参考。随后，UNESCO于2020年出版了《包容和教育：覆盖全民，缺一不可》的全球教育监测报告，将“包容”作为2020年教育发展的关键词。该报告用三个章节总结了近年来职业教育与培训包容发展的成果与困境，提出了“包容是接纳每一个人;是为接纳多样性和培养归属感而采取的行动，其思想根源基于深信无论背景、能力或身份如何，人人都有各自的价值和潜力，都应受到尊重”[7]。UNESCO所倡导的“包容性”职业教育理念既彰显了该组织对职业教育平等、公正与公平发展的诉求，又体现了对受教育者差异性和特殊需求的尊重，是该理念的先进性与核心价值的体现[8]。 二、“包容性”职业教育的理念诉求
（一）主张权利平等
关注人的权利是表达人的价值平等的一种方式。UNESCO指出，平等接受教育是公民的一项基本权利，而诸如否定女童、残疾人或有特殊需求的群体接受教育的行为则违反了参与自由的基本条件，剥夺了公民的实质自由和实现其他实质自由的权利。《世界人权宣言》第二十六条明确规定：“每个人都拥有受教育权……职业技术教育应广为设立。”这是把接受职业教育作为一种人权而加以肯定。然而，世界上还有很多贫困地区和不发达国家的弱势群体被剥夺了参与职业教育的权利，导致他们陷入失业、贫困和缺失生计能力的恶性循环之中。因此，为弱势群体争取平等的职业教育权成为UNESCO“包容性”职业理念的基本诉求。
UNESCO认为，“接受职业教育既是一种人权，又是人们终身发展的必要手段”[9]。应将“确保所有女性和男性平等获得负担得起的高质量的职业技术教育和高等教育”确立为可持续发展教育行动的具体目标之一。因此，UNESCO在有关报告和出版物中不断重申，确保所有人，特别是弱势群体和边缘化人群平等接受职业教育的权利。为保障弱势群体平等获得生计教育的权利，UNESCO在《“面向工作与生活的技能”全球论坛报告》中提出，要开办高质量、包容性的职业技术教育与培训，特别是针对残疾学生、边缘化群体、农村人口、迁徙者以及受到冲突和灾害影响的人群。此外，针对女性失业率较高和技能水平低下等问题，该组织在《上海共识》中强调，应促进女性平等地参与职业技术教育与培训，特别是在劳动力市场需求旺盛的领域，同时确保职业教育课程和教材不带有性别歧视观念。UNESCO还在《职业技术教育与培训战略（2016-2021）》中提出，“职业教育应促进所有男女获得充分的生存性就业和体面工作并确保充分的性别平等以及促进社会包容”[10]。同时，建议各国提供“性别包容的生涯指导”（gender-inclusive career guidance），为女性平等获得体面工作提供更多可能[11]。多年来，UNESCO始终致力于把所有弱势群体和边缘化人群纳入职业教育重点关注的对象范畴，积极维护他们平等获得教育与培训的权利。
（二）倡导机会公平
教育机会公平的核心诉求是确保所有人公平地获得进入、参与和取得教育成果的机会。随着社会经济发展对人力资本的数量和质量提出更高要求，职业技术教育与培训逐渐成为关乎人们生存与发展的重要教育活动。而确保所有人特别是弱势群体和边缘化人群获得公平的职业教育机会，成为UNESCO关注的焦点。
在UNESCO看来，职业技术教育与培训是人们消除贫困、提高生活质量的必要手段。其能够增强人们与贫困、排斥和边缘化等现象做斗争的能力，有助于生计能力和创新、创业能力的提升，有助于减少青年和成年人失业、排斥或游离社会边缘等现象。而确保所有人公平地获得职业教育的机会，实质上是创造了消除代际贫困、获得体面与尊严以及实现个人价值的可能性。因此，UNESCO秉承《2030可持续发展议程》提出的“不让任何人掉队”这一原则，设立了可持续发展教育目标，以此“确保弱势群体获得各级教育和职业培训”，并“为所有人提供安全、非暴力、包容和有效的学习环境”。另外，该组织还在《全民教育监测报告（2012年）》中提出八项建议：世界各国要为水平低或不具备基本技能的人提供二次教育机会;帮助处境不利的人获得更多接受中等后教育的机会，并提高职业教育与工作的关联性;为城市贫困青年提供接受技能培训的机会，帮助他们获得更好的就业岗位;瞄准农村贫困青年，为其提供政策倾斜;为最贫困青年提供劳动力市场所需的技能培训，并将其作为一种社会保障;优先满足处于边缘化或不利境地的青年妇女的培训需求;利用技术潜力增加青年人的就业机会;为面向处境不利的青年培训提供更多资金支持。在这些建议中，“机会”一词出现4次，可见该组织对于公平的职业教育机会的强烈关注，而水平低、处境不利、最贫困青年以及处境不利的女性等弱势群体则成为最为关注的职业教育对象。从中不难看出，为处境不利的弱势群体争取更多公平的职业教育机会，确保他们平等参与职业教育的权利，已然成为UNESCO“包容性”职业教育主张的核心价值诉求。
（三）提倡保護差异性
UNESCO在《通过包容性教育方法克服排斥：一项挑战与一个视角》一书中指出：“由于个体存在巨大差异，教育就不得不去面对由多种文化背景的人群组成的社会，完成将多样性与多元化转换为不同个体与群体之间相互理解的有利因素这一艰巨任务;而教育政策不仅需要应对多元化与多样性所带来的挑战，还需要确保每个人找到在社区中的位置并为他们打开通往其他社区的‘大门’。”[12]这是UNESCO倡导的承认差异性、保护差异性、包容差异性的重要职业教育理念。
从个体层面看，职业教育的“包容性”首先体现在对教育对象个体差异的包容。UNESCO在《促进职业技术教育与培训的获得、公平和相关性报告》中提出，“职业教育是帮助处于不利境地的个体逃离贫困、获得就业机会的强有力手段……应该为他们提供获得职业教育资源或参与职业教育的额外帮助。包括为有特殊需求或处境不利的个体提供入学配额、免除学费、提供生活补贴或免费食宿等。”[13]UNESCO还强调，身心或智力有残疾的人应同所有人一样公平与平等地享受职业教育机会，应接纳任何有特殊需求或身心残疾的个体，职业教育资源应更多地向他们倾斜[14]。
从社会层面看，职业教育作为消除贫困、减少不平等与不公平的手段，应优先为处于不利境地的弱势群体提供生活与工作所需的技能。UNESCO认为，作为消除贫困和促进可持续发展的关键钥匙，职业教育应为处于社会底层的贫困人群、处于弱势地位的女性和失业青年以及经历灾难、战争和危机的成年人提供基本生计能力。贫困、失业和战争是影响社会和平与稳定的重要问题。据世界银行统计，世界上深受贫困、失业和战争影响的人多是处于边缘化或被社会排斥的弱势群体。他们除了无法平等获得生活资料和安全的生活环境，还被剥夺了公平参与教育和技能培训的权利，而由此引发的后果使这一群体愈发贫困、社会失业率趋高、不安定因素剧增。因此，UNESCO提出，“应通过职业教育为弱势群体提供生活和工作所需的知识和技能，增强他们的生产力，降低他们更加弱势的风险。”[15] 从国际层面看，UNESCO始终关注西亚、拉丁美洲以及小岛屿国家等不发达国家和地区的职业教育发展，特别是对贫困国家最多的非洲加以重点关注。从1960年“热带非洲职业技术教育行政人员区域研讨会”，到2013年“面向青年就业能力和可持续发展的TVET非洲区域论坛”，再到2017年“职业技术教育与培训南非区域论坛”，UNESCO始终将促进非洲职业教育发展作为重要议题，建议非洲“大力发展职业教育，提高职业教育质量，提高青年技能水平，增强处于弱势地位青年的就业能力”，以增强非洲地区职业教育的包容性发展。
（四）强调可持续性
UNESCO认为，职业技术教育与培训在支持包容性增长和可持续发展方面发挥着关键作用。可持续发展中蕴含着两个重要概念，第一是“需要”，特别是处于不利境地的、贫困人群的需要应该被优先考虑;第二是“限制”，需要开发生态友好的技术从而增强人们及社会组织对“褐色”经济发展的限制能力，确保环境的发展能同时满足当下人及未来人的需求。据此，为实现可持续发展目标，UNESCO主张，世界各国应该积极开发“绿色技能”，通过为包括所有弱势群体在内的当代人提供可持续发展的技术、知识、态度和价值观教育，增强人们促进环境与社会可持续发展的能力，从而推进绿色发展的代际相传。这种包容性职业教育理念不仅主张为当代人提供贯穿一生的技能教育，还坚持当代人的发展不能以牺牲后代人的福祉为代价，既要促进可持续发展，又要保证代际公平。
据此，UNESCO将“发展职业技术教育与成人教育、工作技能教育与培训”确定为可持续发展教育目标4.3和4.4，旨在通过提供平等、包容、有质量的职业技术教育与培训提高社会劳动力的绿色技能、知识、态度和价值观，从而促进社会、经济、环境和人的可持续发展。从纵向看，UNESCO强调以职业教育作为确保代际公平的重要手段，旨在促进当代人与未来几代人的可持续发展。从横向看，UNESCO主张将弱势群体作为职业教育的优先关注对象，通过消除代内贫困，减少不平等与不公平以阻止这些负面因素代际“遗传”，从根本上阻断贫困、不利以及边缘化等问题，进而实现代际公平。
三、“包容性”职业教育的实践路径
（一）坚持推进立法，提供政策保障
法律、政策和发展战略可以在制度层面为职业教育的包容性发展扫清障碍，降低弱势群体边缘化的风险。因此，UNESCO在制定的国际公约、建议和宣言中不断强调，各国应通过立法和制定政策等方式保障职业教育面向所有人，并优先考虑弱势群体和处境不利人群。早在1974年，UNESCO在《职业技术教育修订建议》中就提出，各国政府应出台法律、制定政策为职业教育的全面发展提供财政和政策优先支持，确保全民享有终身教育的权力，避免职业教育过程中任何形式的歧视和排他。随后，在1989年的《职业技术教育公约》中要求所有缔约国必须出台相关法律法规，确保所有人，无论其种族、肤色、性别、语言、宗教、社会背景、政治态度以及经济地位如何，都能够公平获得职业教育的机会，在职业教育过程中所有人都不得受到任何歧视。
进入21世纪，包容性教育理念在UNESCO出台的政策建议中更为凸显。2001年通过的《职业技术教育与培训修订建议》强调，“各国政府应与所有利益攸关方合作制定政策”“确保残疾人群体和诸如移民、难民、少数民族、退伍军人、边缘化青年等社会经济不利群体获得职业教育，增强他们融入社会的能力”。2016年，在《关于职业技术教育与培训（TVET）的建议书》中，UNESCO再次强调，会员国应该制定职业技术教育与培训相关政策，制定支持横向和纵向发展的政策或监管机制……，要“特别关注促进职业教育与培训各个层面的机会平等，以消除教育、职场乃至社会中的不平等”。
21世纪第二个十年，气候环境恶化，流行疾病泛滥，难民和移民逐年增加，数字革命引发劳动力供需结构失衡等全球性的新挑战层出不穷。面对诸多问题，人们开始诉诸于新兴科技应对挑战。然而，如果缺少科学、公平的政策引导和干预，缺乏行之有效的立法保障，人工智能等技术也可能导致弱势群体处于更加不利的地位，进一步加剧社会的不平等。在这种背景下，强调教育的包容性与公平性就显得更为重要。因此，UNESCO提出，包容和公平不应被视为独立的政策。相反，他们应成为指导所有国家政策制定的基本原则，特别是那些涉及课程、评估、监管、教师教育和预算等方面的相关政策。目前，虽然仍有部分國家缺乏保障所有人参与职业教育的相关法律和政策，但是UNESCO始终在积极促进各国制定完善的法律与政策保障体系，推进“包容性”职业教育理念的实践。
（二）创造包容性学习环境，提供设施与技术保障
包容性学习环境是指学生借助人际关系或通过正式或非正式群体与之形成互动的各个社群，例如课堂、学校和社区中心[16]。包容性学习环境能够满足具有不同智力和身体差异个体的职业教育需求。因此，UNESCO一直致力于通过推进各国创造包容性学习环境来确保职业教育的包容性发展。
职业院校是提供职业技术教育与培训的重要主体。职业院校基础设施的建设以及学习资源的平等共享是所有人获得职业教育的基础保障。鉴于此，UNESCO在《职业院校绿色转型：实践指南》中为各国提供了建设包容和可持续发展的职业院校的实践策略，即通过建设绿色校园降低学校运营成本，将节余投入基础设施建设，为容纳更多学生创造条件，将尊重与包容性理念融入课程和校园文化，增强与社区、行业企业等利益相关方的合作，在获得经济资助的同时，为所有学生创造更适宜的学习环境。
在一些国家，由于受资源、地理位置以及发达程度等客观因素的限制，很多地区不具备建设正规学习场所的条件。鉴于此，UNESCO建议，通过构建基于信息通信技术的职业教育网络学习环境，弥补偏远地区和经济不发达地区基础设施建设不足的问题。UNESCO指出，运用信息通信技术是职业教育转型的一种新路径。职业教育机构依靠信息通信技术可以为有网络覆盖的任何地区、任何人提供教育，解决农村地区和经济欠发达社区正规学习环境不足的问题，为无法参与正规场所学习的在职人员提供便捷的学习环境，为经历迁徙、失业或监禁后需要重新获取技能的人创造灵活的学习环境。同时，UNESCO支持众多国家开展了基于信息通信技术的职业教育实践活动。例如，支持菲律宾在偏远学校使用低成本的平板电脑开展在线和混合学习，支持德国职业技术教育与培训教师构建了一个知识分享的公开门户网站，召集德国、印尼、越南和老挝等国合作开展北—南—南在线职业教育领导培训等活动，创新职业教育形式，创造更为广泛的职业教育学习环境。 针对一些极度贫困和落后地区的职业教育机构建设经费严重不足、信息通信技术基本条件无法满足的情况，UNESCO提出为身处这些地区的学习者创造非正规学习环境。例如，在柬埔寨，UNESCO支持当地一家电影公司为无家可归、参与吸毒或卖淫的“流动青年”（mobile youth）拍摄预防艾滋病以及远离毒品等相关主题的影片。由于无播放场地，这些影片就由走街串巷的电影放映车在各个村庄甚至路边播放。从2003年到2006年，参与观看影片的流动青年达到2万余人，对处于不利境地的柬埔寨青年产生了积极的影响，很多青年放弃了不安定的生活，选择参与技能培训项目，重塑自力更生的人生[17]。
（三）强化教师与管理者的包容意识和实践能力，提供师资保障
职业教育教师和培训师是开展包容性职业教育的主体，而教育管理者则是包容性职业教育的“推进者”和“保障者”。职业教育教师、培训师和管理者的技能、知识、态度和意识是为学生提供包容性学习环境的重要保障。另外，接受过良好教育的师资可以给学生的生活和学习带来积极且正面的显著变化[18]。因此，UNESCO强调，“教育政策以及教育资源方面的支持对职业教育教师和培训师包容性意识的培养以及实践教学能力的提升至关重要”，“应该给予职业教育教师和培训师充分的外部支持，维护其教学中的自主权;提供有质量的职前培训，保障职业教育教师和培训师专业发展的可持续性”，“加强教育管理者的教育理念与包容意识等方面的培训，从而推进职业教育顺利转型”[19]。
外部支持是指由职业教育机构或教育监管部门所制定的政策或提供的教育资源。例如，获得丰富的教学资源、资料、培训视频和专业顾问的帮助，有助于教师从容应对背景不同、能力各异的所有学生。给予教师自主开发课程和编撰教学资料的机会，将有助于提升教师对教学内容、形式以及学生差异的包容性认知。为教师提供应用技术驱动型教学工具的相关培训将有助于推进这些工具在更加包容的教学环境中普及。除了建议各国政府为职业教育教师提供更多资源，UNESCO还通过官方网站为所有有需求的人提供大量免费的教育资讯和先进案例，帮助各国职业教育教师获取他国的先进经验和国际化教学资料，从而提升自身的包容意识和教学能力。
教师和教育管理者的职前培训和可持续的专业发展有助于强化他们工作中的包容意识，为其开展包容性教学与管理提供能力保障。2013年，经合组织（OECD）调查发现，巴西有多达60%的教师希望接受更多培训。因此，UNESCO建议各国建立职业教育教师专门培训机构，在职前培训课程中安排大量课时帮助教师了解学习者的特殊需求;职业教育机构为新进教师提供入职必修课程，包括成人学习原则、课程开发、课堂多样性、教学风格以及学习平台使用技术等;学校设置教师教学中心，为教师们提供应对教学挑战、分享教学方法和课堂管理策略的场所。另外，UNESCO还与各国政府部门合作，积极开展面向教师和教育管理者的包容意识提升培训。2019年9月，UNESCO与河南省教育厅合作开展了首届“包容意识提升与残障教育”培训项目，为来自18个区县的44名教育管理者提供了培训。通过参与式学习和案例分析，所有學员对于平等、合理便利以及包容等概念都有了深入理解，并对确保残障学生以及有特殊学习需求的学生获得平等的优质教育提供了新的实践思路。
（四）增强职业教育适应性，提供质量保障
职业教育适应性是指职业教育对于社会、经济以及人的发展需求的响应，包括对当前和未来劳动力市场技能需求的响应、对利益相关者获益需求的响应以及对个体人自由而全面发展需求的响应。增强职业教育适应性有助于提高职业教育质量，从而获得国家和行业企业部门更多的政策与资金支持，同时，也有助于提升职业教育吸引力，吸引更多群体的参与。
首先，构建多元利益相关方参与的国家资格框架。UNESCO在《释放潜力：职业技术教育与培训》中指出，“资格框架已经成为一项普遍的政策措施，旨在提高技能水平，减少技能不匹配，提高劳动力市场生产力，提升劳动力流动和人力资本效率，并促进经济增长。”[20]以企业雇主和行业部门为主的利益相关者是职业资格的需求方，即既得利益方，他们参与国家资格框架的制定不仅为职业教育提供直接的质量保证，而且他们非常关注职业教育课程和职业资格与劳动力市场的适应性以及制度的制定。由行业企业雇主和工人组织参与制定的国家资格框架（National Qualification Framework，NQF）将在很大程度上提升职业教育的质量和适应性。另外，构建国家资格框架还有助于在资格准入、技能模块和质量标准等方面提供统一标准，增加职业技术教育与培训供应的多样性。例如，在斯里兰卡，职业教育管理分散，该国约有300多个职业培训中心，由11个部委管理，提供不同质量的课程，使用不同水平的培训设备和设施，采用不同的培训方法。通过建立一个统一的国家资格框架，能够为多样性且管理分散的职业教育机构提供“融合点”，有助于人才培养效率的提升。
其次，促进学校向工作的顺利过渡。获得职业教育并因此而成功就业是每个毕业生参与职业教育的主要原因。包容性职业教育不仅关注所有学生入学权利的获得，更致力于促进所有学生将学校技能顺利转化为工作技能。2015年，联合国教科文组织国际职业技术教育与培训中心（UNESCO-UNEVOC）出版了《构建学校向工作过渡的支持系统》指导手册，旨在帮助各国开发和实施高质量、适应性强和公平的职业教育政策与实践项目，并强调优先关注女性、青年人、残疾人和其他弱势群体。在课程方面，建议各国建立能力本位的课程体系，以行业能力标准作为职业教育课程开发的基础。具体做法包括：确定构成不同职业框架的实践技能和成功就业的绩效标准;融入国家资格框架标准，为课程开发提供行业所需国家标准并保证课程根据行业需求变化而更新。为增强课程开发对劳动力市场需求变化的敏感度，UNESCO建议各国构建“功能性劳动力市场信息系统”（Functional Labour Market Information System，LMIS），以加强政策制定和从业人员能力建设研究，追踪监控劳动力市场的技能需求和毕业生就业后的劳动力市场表现，提升雇主参与度，形成长期发展战略。 除此之外，UNESCO還提出各国应该更加关注职业教育中的成人学习者，为毕业生提供创业资本;支持移民获得技能及就业方面的相关信息、建议和指导;为外来人口提供本地就业机会;通过完善职业资格框架，确保跨区域资格认证，缩小技能差距，促进劳动力积极流动。
四、结语
从1994年的《萨拉曼卡宣言》到2020年以“包容和教育”为主题的《全球教育监测报告》，UNESCO倡导的包容性职业教育理念经历了从“特殊”到“全员”、从“个别”到“普惠”的变化，即从关注残疾人的特殊教育与培训到关注所有学习者的“全员”生计教育的发展过程。UNESCO职业教育理念的核心诉求始终如一，其强调优先关注最弱势群体和处于不利境地的人群，主张通过为所有人提供有质量的职业教育与培训促进人们获得全面而自由的发展。另外，该组织在《教育2030行动框架》中强调，包容性意味着教育使命应该由全社会共同承担，行业与企业部门、民间组织、社区和各个家庭等利益攸关方在实现包容性的教育权利方面有着重要作用[21]。因此，该组织积极开展全球职业教育治理，号召各国政府、社会组织、行业与企业部门以及职业院校等多元利益相关方共同参与构建包容性职业教育保障体系，推进世界各国职业教育的包容性发展。
UNESCO先进的教育理念和实践经验为我国制定教育发展规划和战略目标提供了一定的理念参考和经验借鉴。然而，影响职业教育“包容”发展的因素众多，包括社会因素、经济因素、环境因素、文化因素和人的因素等。由于受到资源、思维模式或概念理解的限制，很多易受排斥或处境不利的学习者仍然面临诸多困难，例如健康、安全、贫困和迁徙等问题。因此，职业教育“包容”发展之路任重而道远，其既是UNESCO全球治理的重要课题，也是我国职业教育发展的重要战略目标。
参 考 文 献
[1]郑长忠.人类命运共同体理念赋予包容性发展新内涵[J].当代世界，2018（7）：4-7.
[2]UNESCO-UNEVOC. Virtual Conference on Inclusive TVET[R].Bonn： UNESCO-UNEVOC， 2019：2
[3]UNESCO
关键词 联合国教科文组织;“包容性”职业教育;理念诉求;实践路径
中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）13-0065-08
作者简介
张桂春（1956- ），男，辽宁师范大学教育学院教授，博士生导师，教育学博士，研究方向：职业技术教育，比较教育（大连，116029）;张丽莉（1980- ），女，辽宁师范大学教育学院博士研究生，研究方向：职业技术教育，比较教育
基金项目
教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”（12JZD041），主持人：李进
2007年亚洲发展银行提出“包容性经济”理念后，“包容性增长”“包容性发展”“包容性城市”等理念随之涌现，引发社会各界的广泛关注，预示着“以资本为中心的发展正在向以人为中心的发展转变”[1]。然而，包容理念并非经济领域的“专利”。联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）成立之初，便提出“为不分种族、性别、语言、宗教等任何差异的所有人提供享有公平教育机会的权力与自由”，彰显了其“包容性”教育理念。在职业教育领域，UNESCO非常重视发展“包容性”职业教育，提出“构建一个满足所有学习者需求的职业教育体系，確保先前被排斥或有排斥风险的人获得参与职业教育的机会并取得成果”[2]。准确理解UNESCO的职业教育理念，有助于构建公平的、科学的、可持续发展的现代职业教育体系。基于此，本文通过分析UNESCO的职业教育文件、会议报告等文本，探究该组织“包容性”职业教育的理念诉求和行动路径，为我国职业教育的包容性发展提供理论借鉴与实践参考。
一、“包容性”职业教育理念的发展历程
（一）蕴育阶段（20世纪40-70年代）：反对歧视与排斥
二战后，民生凋敝，文盲、低技能或无技能人口多，贫困、不平等和排斥充斥着人们并未平稳的生活，“新世界”的重建迫在眉睫。1945年，UNESCO成立，承担起通过教育帮助人们重建美好生活的重任。该组织积极开展针对贫困地区和落后国家的职业教育援助，关注女性弱势群体的扫盲教育和技能培训，通过出台公约和建议书呼吁消除职业教育中的歧视和排斥，这是UNESCO“包容性”职业教育理念的最初表现。
在宏观层面，UNESCO主张消除对贫困地区和落后国家的歧视与排斥，积极主动投身于针对弱势地区和国家的职业教育援助行动。自1950年开始，UNESCO定期向泰国、缅甸、伊拉克、巴西、菲律宾等不发达国家派遣职业教育专家，帮助当地政府开展职业教育复原工作，以贫困和落后国家的教育治理为己任。除了常规的驻地援助，该组织还为这些国家提供专业的发展建议。1959年，UNESCO邀请英国伦敦经济学家智库开展针对不发达国家中等职业教育管理与组织情况的调研并形成建议报告，以帮助这些国家在人力需求和人口因素持续变化的影响下合理分配资源，提高职业教育投入效率。另外，UNESCO还将贫困人口最多的非洲地区作为职业教育援助的重点区域。自1960年起，先后召开了“热带非洲技术和职业教育管理者区域研讨会”“非洲教育发展大会”“促进非洲发展的科学和技术培训大会”等专题会议，通过分析非洲各国职业教育发展现状，提出科学、有针对性的改革建议，以助力非洲职业教育与培训的发展。
在微观层面，UNESCO极其重视为弱势群体争取公平的职业教育机会和平等的职业教育权利，反对任何形式的歧视与排斥。1960年，UNESCO颁布《反对教育歧视公约》，重申“接受教育是人的一项基本权利”“每个人都应享有接受各种类型和级别教育的机会”，严厉谴责教育中的歧视和排斥，由此拉开追求教育“包容”发展的序幕。在职业教育领域，为女性和残障人士争取平等的受教育权始终是UNESCO的工作重心。1962年，该组织在《技术和职业教育与培训建议书》中明确提出，“女性与男性平等拥有接受职业教育的权利……应该作出特殊努力，使女性通过接受技术和职业教育，有可能在职业领域实现个人成就”;“应该为身体或智力残疾者提供某些形式的职业技术教育和培训，以方便他们融入社会，适应工作岗位。”[3]随后，这种倡导男女平等和关注弱势群体职业教育权利的主张在1974年的《技术和职业教育与培训建议书（修订版）》中被进一步强调与重申。
20世纪40至70年代，UNESCO对职业教育发展的重视程度不断提升，反对一切形式的歧视、排斥与边缘化，致力于为贫困地区和国家提供援助，为弱势群体争取平等接受职业教育的权利，充分彰显职业教育理念的“包容性”。虽然这一时期“包容”一词并未出现在任何官方文件中，但“包容性”理念已经在该组织的主张与行动中蕴育、生根。
（二）形成阶段（20世纪80-90年代）：从关注“特殊”向关照“全员”转变
20世纪80至90年代末，各国经济都经历了不同程度的倒退。失业率上升，人口结构发展失衡。战争与冲突迫使难民和贫困人口与日俱增，众多国家希望通过职业教育与技能培训来提升人们的生计能力，提高社会劳动力质量，以此促进经济发展，增强国际竞争力。然而在社会群体中，总有某些群体或个体由于性别、民族、语言或健康等情况受到歧视或排斥，成为弱势群体或边缘化人群，因此失去公平接受职业教育的机会。基于此，UNESCO先后出台多份建议书和公约，呼吁确保这些“特殊”群体获得有质量的职业教育。随着全民教育理念的推广，UNESCO将对特殊群体的职业教育关照转向社会全员，扩展了职业教育包容的范畴和对象，促进了“包容性”职业教育理念的形成。 20世纪80年代，职业教育愈发受到关注，职业教育的包容性也愈发凸显。1987年，UNESCO召开了第一届国际职教大会，将“解决青年失业、促进妇女就业以及贫困者实现自我就业”等列为职业教育发展的重要议题。基于此次大会，UNESCO于1989年通过了《技术和职业教育公约》，突出强调“应该关注残障人士和其他弱势群体的特殊需求”。虽然UNESCO的职业教育政策和行动都彰显着该组织“包容”一切弱势群体的愿景和主张，但“包容”的概念直到1993年才正式出现在该组织的官方文件中。这一年，UNESCO在《哈尔滨宣言》中首次提出“全纳”教育（inclusive education），并在次年的萨拉曼卡世界特殊教育大会上再次强调“每个人都有受教育的权力，教育应该‘包容’所有人的主张”。由于“inclusive education”最初起源于特殊教育领域，强调对残障人士和有特殊需求学生的教育权力保障，因此被译为“全纳”。随着UNESCO将对特殊人群教育权力的关注转向社会全员，“包容”逐渐成为广为使用的译文。正如该组织在《全球教育监测报告》中指出，“包容”具有更为广泛和深远的内涵，更能彰显教育惠泽全民的核心价值追求，确定了“包容”一词的“合法身份”。
UNESCO最初的“包容性”教育主张体现在“对有特殊需求人群的关注”。这一时期，该组织的职业教育理念和行动也主要表现为对残障人士的关注。例如1989年，UNESCO在《儿童权力公约》中提出“保障残障儿童的受教育权，确保他们获得教育、培训以及就业准备的机会”[4]。在1994年通过的《萨拉曼卡宣言》中呼吁，“任何类型的学校都必须接纳所有儿童……包括残障儿童、天赋异禀的儿童、流浪儿童……任何弱势群体和边缘化地区的儿童”[5]。随着全民教育理念的推广，“包容性”职业教育的范畴和关注群体日益扩大。1990年，UNESCO在《世界全民教育宣言》中指出，教育的对象应该是所有人，职业教育与培训应该更多向贫困地区和边缘化人群倾斜。随后，该组织在1995年召开的第四届世界妇女大會上重申了保障妇女和女童终身教育和职业培训等资源的机会。1996年出版的《教育——财富蕴藏其中》一书强调“提高弱势群体的入学率、增加辍学青年的非正规培训机会将减少社会不平等现象”。从关注有特殊需求的残障儿童，到关照社会全员，满足包括弱势、边缘化和被排斥人群在内的所有人的教育与培训需求，UNESCO的“包容性”职业教育理念日趋成熟。
1999年，第二届国际技术与职业教育大会的召开对世界职业教育发展起到了至关重要的作用，也是“包容性”职业教育理念形成的标志。UNESCO在《第二届国际职业技术教育与培训大会报告》（以下简称《报告》）中指出“职业教育与培训不仅应该为人们的就业做好准备，也应该成为促进社会包容和凝聚力的有效工具。……UNESCO将帮助成员国提升职业教育的全面性和包容性，以此满足所有学习者的需求”[6]。这是“包容性”理念首次与职业教育的融合，《报告》明确阐释了该组织主张以公平、平等、可持续发展的职业教育促进社会包容、经济包容和人的包容发展的先进理念。
（三）发展阶段（21世纪初至今）：逐渐成熟，全面推广
进入21世纪，工业化发展进程加速，科学技术日新月异，社会经济结构和劳动力需求结构随之发生变化。经济结构的变革带来劳动力市场人力资本需求结构的巨大变化，社会对高素质技术技能人才的需求与日俱增，致使低技术、无技能人群大量失业，成为排斥于工业化社会之外的边缘化群体，更有甚者成为社会安全的隐患。基于此，UNESCO在多份建议、报告和议程中强调“应该为所有人提供包容和公平的优质职业技术教育与培训”，帮助失业青年、处于不利境地的女性、残障人士、退伍军人以及其他弱势人群和边缘化人群获得从事体面工作所需的工作技能和生计能力，从而促进社会、经济和人的可持续发展。
2007年，亚洲发展银行提出了“包容经济”的概念，掀起社会各界对“包容”理念的关注。2012年，UNESCO在《上海共识》中明确提出“在倡导机会、包容、公平、促进可持续发展以及和平文化的整体框架内，认识到职业教育对于促进可持续发展的贡献”，确定了“包容”作为职业教育促进可持续发展的关键要素的“身份”。2015年，在联合国可持续发展目标的基础上，UNESCO制定了《教育2030行动框架》，其中目标3、4、5均彰显了该组织推进职业教育“包容”发展的决心。目标3提出消除职业教育的壁垒，职业教育应该彰显公平，消除性别差异，确保弱势群体获得公平接受职业教育与培训的机会;目标4强调提升青年人和成年人的就业和创业能力，赋予他们获得体面工作的技能，从而降低失业，减少贫困;目标5则强调职业教育中的性别平等，主张确保残障人士、边远地区人群、儿童和其他弱势群体拥有平等接受职业教育的机会等。同年，UNESCO在通过的《关于职业技术教育与培训（TVET）的建议书》中进一步明确了会员国推进职业教育包容发展的职责，以确保残障人士、原住民、游牧民族、少数族裔、被排斥人群、移民、难民、贫困人群、受冲突和灾难影响的人群、失业人群和弱势劳动者等更容易获得职业教育和技能培训。
教育公平是社会公平的基石，教育的包容则是社会更具包容性的前提。随着社会民主化进程的加快，公平、平等、自由、安全已经成为确保社会和谐、稳定发展的基础。因此，“包容”愈发成为当前社会进步的标志，也成为社会、经济和教育等领域的重要“关键词”。2019年，UNESCO在《2020全球教育监测报告：包容与教育概念说明》中重新阐明“inclusive education”为“包容教育”之义，并将《萨拉曼卡宣言》《达喀尔行动纲领》《残疾人权力公约》以及《2030可持续发展议程》等文献中的“inclusive education”统称为“包容教育”。同年UNESCO召开了“‘包容性’职业技术教育与培训”（Inclusive TVET）网络专题国际会议，为各国推进职业教育的包容性提供实践策略和经验参考。随后，UNESCO于2020年出版了《包容和教育：覆盖全民，缺一不可》的全球教育监测报告，将“包容”作为2020年教育发展的关键词。该报告用三个章节总结了近年来职业教育与培训包容发展的成果与困境，提出了“包容是接纳每一个人;是为接纳多样性和培养归属感而采取的行动，其思想根源基于深信无论背景、能力或身份如何，人人都有各自的价值和潜力，都应受到尊重”[7]。UNESCO所倡导的“包容性”职业教育理念既彰显了该组织对职业教育平等、公正与公平发展的诉求，又体现了对受教育者差异性和特殊需求的尊重，是该理念的先进性与核心价值的体现[8]。 二、“包容性”职业教育的理念诉求
（一）主张权利平等
关注人的权利是表达人的价值平等的一种方式。UNESCO指出，平等接受教育是公民的一项基本权利，而诸如否定女童、残疾人或有特殊需求的群体接受教育的行为则违反了参与自由的基本条件，剥夺了公民的实质自由和实现其他实质自由的权利。《世界人权宣言》第二十六条明确规定：“每个人都拥有受教育权……职业技术教育应广为设立。”这是把接受职业教育作为一种人权而加以肯定。然而，世界上还有很多贫困地区和不发达国家的弱势群体被剥夺了参与职业教育的权利，导致他们陷入失业、贫困和缺失生计能力的恶性循环之中。因此，为弱势群体争取平等的职业教育权成为UNESCO“包容性”职业理念的基本诉求。
UNESCO认为，“接受职业教育既是一种人权，又是人们终身发展的必要手段”[9]。应将“确保所有女性和男性平等获得负担得起的高质量的职业技术教育和高等教育”确立为可持续发展教育行动的具体目标之一。因此，UNESCO在有关报告和出版物中不断重申，确保所有人，特别是弱势群体和边缘化人群平等接受职业教育的权利。为保障弱势群体平等获得生计教育的权利，UNESCO在《“面向工作与生活的技能”全球论坛报告》中提出，要开办高质量、包容性的职业技术教育与培训，特别是针对残疾学生、边缘化群体、农村人口、迁徙者以及受到冲突和灾害影响的人群。此外，针对女性失业率较高和技能水平低下等问题，该组织在《上海共识》中强调，应促进女性平等地参与职业技术教育与培训，特别是在劳动力市场需求旺盛的领域，同时确保职业教育课程和教材不带有性别歧视观念。UNESCO还在《职业技术教育与培训战略（2016-2021）》中提出，“职业教育应促进所有男女获得充分的生存性就业和体面工作并确保充分的性别平等以及促进社会包容”[10]。同时，建议各国提供“性别包容的生涯指导”（gender-inclusive career guidance），为女性平等获得体面工作提供更多可能[11]。多年来，UNESCO始终致力于把所有弱势群体和边缘化人群纳入职业教育重点关注的对象范畴，积极维护他们平等获得教育与培训的权利。
（二）倡导机会公平
教育机会公平的核心诉求是确保所有人公平地获得进入、参与和取得教育成果的机会。随着社会经济发展对人力资本的数量和质量提出更高要求，职业技术教育与培训逐渐成为关乎人们生存与发展的重要教育活动。而确保所有人特别是弱势群体和边缘化人群获得公平的职业教育机会，成为UNESCO关注的焦点。
在UNESCO看来，职业技术教育与培训是人们消除贫困、提高生活质量的必要手段。其能够增强人们与贫困、排斥和边缘化等现象做斗争的能力，有助于生计能力和创新、创业能力的提升，有助于减少青年和成年人失业、排斥或游离社会边缘等现象。而确保所有人公平地获得职业教育的机会，实质上是创造了消除代际贫困、获得体面与尊严以及实现个人价值的可能性。因此，UNESCO秉承《2030可持续发展议程》提出的“不让任何人掉队”这一原则，设立了可持续发展教育目标，以此“确保弱势群体获得各级教育和职业培训”，并“为所有人提供安全、非暴力、包容和有效的学习环境”。另外，该组织还在《全民教育监测报告（2012年）》中提出八项建议：世界各国要为水平低或不具备基本技能的人提供二次教育机会;帮助处境不利的人获得更多接受中等后教育的机会，并提高职业教育与工作的关联性;为城市贫困青年提供接受技能培训的机会，帮助他们获得更好的就业岗位;瞄准农村贫困青年，为其提供政策倾斜;为最贫困青年提供劳动力市场所需的技能培训，并将其作为一种社会保障;优先满足处于边缘化或不利境地的青年妇女的培训需求;利用技术潜力增加青年人的就业机会;为面向处境不利的青年培训提供更多资金支持。在这些建议中，“机会”一词出现4次，可见该组织对于公平的职业教育机会的强烈关注，而水平低、处境不利、最贫困青年以及处境不利的女性等弱势群体则成为最为关注的职业教育对象。从中不难看出，为处境不利的弱势群体争取更多公平的职业教育机会，确保他们平等参与职业教育的权利，已然成为UNESCO“包容性”职业教育主张的核心价值诉求。
（三）提倡保護差异性
UNESCO在《通过包容性教育方法克服排斥：一项挑战与一个视角》一书中指出：“由于个体存在巨大差异，教育就不得不去面对由多种文化背景的人群组成的社会，完成将多样性与多元化转换为不同个体与群体之间相互理解的有利因素这一艰巨任务;而教育政策不仅需要应对多元化与多样性所带来的挑战，还需要确保每个人找到在社区中的位置并为他们打开通往其他社区的‘大门’。”[12]这是UNESCO倡导的承认差异性、保护差异性、包容差异性的重要职业教育理念。
从个体层面看，职业教育的“包容性”首先体现在对教育对象个体差异的包容。UNESCO在《促进职业技术教育与培训的获得、公平和相关性报告》中提出，“职业教育是帮助处于不利境地的个体逃离贫困、获得就业机会的强有力手段……应该为他们提供获得职业教育资源或参与职业教育的额外帮助。包括为有特殊需求或处境不利的个体提供入学配额、免除学费、提供生活补贴或免费食宿等。”[13]UNESCO还强调，身心或智力有残疾的人应同所有人一样公平与平等地享受职业教育机会，应接纳任何有特殊需求或身心残疾的个体，职业教育资源应更多地向他们倾斜[14]。
从社会层面看，职业教育作为消除贫困、减少不平等与不公平的手段，应优先为处于不利境地的弱势群体提供生活与工作所需的技能。UNESCO认为，作为消除贫困和促进可持续发展的关键钥匙，职业教育应为处于社会底层的贫困人群、处于弱势地位的女性和失业青年以及经历灾难、战争和危机的成年人提供基本生计能力。贫困、失业和战争是影响社会和平与稳定的重要问题。据世界银行统计，世界上深受贫困、失业和战争影响的人多是处于边缘化或被社会排斥的弱势群体。他们除了无法平等获得生活资料和安全的生活环境，还被剥夺了公平参与教育和技能培训的权利，而由此引发的后果使这一群体愈发贫困、社会失业率趋高、不安定因素剧增。因此，UNESCO提出，“应通过职业教育为弱势群体提供生活和工作所需的知识和技能，增强他们的生产力，降低他们更加弱势的风险。”[15] 从国际层面看，UNESCO始终关注西亚、拉丁美洲以及小岛屿国家等不发达国家和地区的职业教育发展，特别是对贫困国家最多的非洲加以重点关注。从1960年“热带非洲职业技术教育行政人员区域研讨会”，到2013年“面向青年就业能力和可持续发展的TVET非洲区域论坛”，再到2017年“职业技术教育与培训南非区域论坛”，UNESCO始终将促进非洲职业教育发展作为重要议题，建议非洲“大力发展职业教育，提高职业教育质量，提高青年技能水平，增强处于弱势地位青年的就业能力”，以增强非洲地区职业教育的包容性发展。
（四）强调可持续性
UNESCO认为，职业技术教育与培训在支持包容性增长和可持续发展方面发挥着关键作用。可持续发展中蕴含着两个重要概念，第一是“需要”，特别是处于不利境地的、贫困人群的需要应该被优先考虑;第二是“限制”，需要开发生态友好的技术从而增强人们及社会组织对“褐色”经济发展的限制能力，确保环境的发展能同时满足当下人及未来人的需求。据此，为实现可持续发展目标，UNESCO主张，世界各国应该积极开发“绿色技能”，通过为包括所有弱势群体在内的当代人提供可持续发展的技术、知识、态度和价值观教育，增强人们促进环境与社会可持续发展的能力，从而推进绿色发展的代际相传。这种包容性职业教育理念不仅主张为当代人提供贯穿一生的技能教育，还坚持当代人的发展不能以牺牲后代人的福祉为代价，既要促进可持续发展，又要保证代际公平。
据此，UNESCO将“发展职业技术教育与成人教育、工作技能教育与培训”确定为可持续发展教育目标4.3和4.4，旨在通过提供平等、包容、有质量的职业技术教育与培训提高社会劳动力的绿色技能、知识、态度和价值观，从而促进社会、经济、环境和人的可持续发展。从纵向看，UNESCO强调以职业教育作为确保代际公平的重要手段，旨在促进当代人与未来几代人的可持续发展。从横向看，UNESCO主张将弱势群体作为职业教育的优先关注对象，通过消除代内贫困，减少不平等与不公平以阻止这些负面因素代际“遗传”，从根本上阻断贫困、不利以及边缘化等问题，进而实现代际公平。
三、“包容性”职业教育的实践路径
（一）坚持推进立法，提供政策保障
法律、政策和发展战略可以在制度层面为职业教育的包容性发展扫清障碍，降低弱势群体边缘化的风险。因此，UNESCO在制定的国际公约、建议和宣言中不断强调，各国应通过立法和制定政策等方式保障职业教育面向所有人，并优先考虑弱势群体和处境不利人群。早在1974年，UNESCO在《职业技术教育修订建议》中就提出，各国政府应出台法律、制定政策为职业教育的全面发展提供财政和政策优先支持，确保全民享有终身教育的权力，避免职业教育过程中任何形式的歧视和排他。随后，在1989年的《职业技术教育公约》中要求所有缔约国必须出台相关法律法规，确保所有人，无论其种族、肤色、性别、语言、宗教、社会背景、政治态度以及经济地位如何，都能够公平获得职业教育的机会，在职业教育过程中所有人都不得受到任何歧视。
进入21世纪，包容性教育理念在UNESCO出台的政策建议中更为凸显。2001年通过的《职业技术教育与培训修订建议》强调，“各国政府应与所有利益攸关方合作制定政策”“确保残疾人群体和诸如移民、难民、少数民族、退伍军人、边缘化青年等社会经济不利群体获得职业教育，增强他们融入社会的能力”。2016年，在《关于职业技术教育与培训（TVET）的建议书》中，UNESCO再次强调，会员国应该制定职业技术教育与培训相关政策，制定支持横向和纵向发展的政策或监管机制……，要“特别关注促进职业教育与培训各个层面的机会平等，以消除教育、职场乃至社会中的不平等”。
21世纪第二个十年，气候环境恶化，流行疾病泛滥，难民和移民逐年增加，数字革命引发劳动力供需结构失衡等全球性的新挑战层出不穷。面对诸多问题，人们开始诉诸于新兴科技应对挑战。然而，如果缺少科学、公平的政策引导和干预，缺乏行之有效的立法保障，人工智能等技术也可能导致弱势群体处于更加不利的地位，进一步加剧社会的不平等。在这种背景下，强调教育的包容性与公平性就显得更为重要。因此，UNESCO提出，包容和公平不应被视为独立的政策。相反，他们应成为指导所有国家政策制定的基本原则，特别是那些涉及课程、评估、监管、教师教育和预算等方面的相关政策。目前，虽然仍有部分國家缺乏保障所有人参与职业教育的相关法律和政策，但是UNESCO始终在积极促进各国制定完善的法律与政策保障体系，推进“包容性”职业教育理念的实践。
（二）创造包容性学习环境，提供设施与技术保障
包容性学习环境是指学生借助人际关系或通过正式或非正式群体与之形成互动的各个社群，例如课堂、学校和社区中心[16]。包容性学习环境能够满足具有不同智力和身体差异个体的职业教育需求。因此，UNESCO一直致力于通过推进各国创造包容性学习环境来确保职业教育的包容性发展。
职业院校是提供职业技术教育与培训的重要主体。职业院校基础设施的建设以及学习资源的平等共享是所有人获得职业教育的基础保障。鉴于此，UNESCO在《职业院校绿色转型：实践指南》中为各国提供了建设包容和可持续发展的职业院校的实践策略，即通过建设绿色校园降低学校运营成本，将节余投入基础设施建设，为容纳更多学生创造条件，将尊重与包容性理念融入课程和校园文化，增强与社区、行业企业等利益相关方的合作，在获得经济资助的同时，为所有学生创造更适宜的学习环境。
在一些国家，由于受资源、地理位置以及发达程度等客观因素的限制，很多地区不具备建设正规学习场所的条件。鉴于此，UNESCO建议，通过构建基于信息通信技术的职业教育网络学习环境，弥补偏远地区和经济不发达地区基础设施建设不足的问题。UNESCO指出，运用信息通信技术是职业教育转型的一种新路径。职业教育机构依靠信息通信技术可以为有网络覆盖的任何地区、任何人提供教育，解决农村地区和经济欠发达社区正规学习环境不足的问题，为无法参与正规场所学习的在职人员提供便捷的学习环境，为经历迁徙、失业或监禁后需要重新获取技能的人创造灵活的学习环境。同时，UNESCO支持众多国家开展了基于信息通信技术的职业教育实践活动。例如，支持菲律宾在偏远学校使用低成本的平板电脑开展在线和混合学习，支持德国职业技术教育与培训教师构建了一个知识分享的公开门户网站，召集德国、印尼、越南和老挝等国合作开展北—南—南在线职业教育领导培训等活动，创新职业教育形式，创造更为广泛的职业教育学习环境。 针对一些极度贫困和落后地区的职业教育机构建设经费严重不足、信息通信技术基本条件无法满足的情况，UNESCO提出为身处这些地区的学习者创造非正规学习环境。例如，在柬埔寨，UNESCO支持当地一家电影公司为无家可归、参与吸毒或卖淫的“流动青年”（mobile youth）拍摄预防艾滋病以及远离毒品等相关主题的影片。由于无播放场地，这些影片就由走街串巷的电影放映车在各个村庄甚至路边播放。从2003年到2006年，参与观看影片的流动青年达到2万余人，对处于不利境地的柬埔寨青年产生了积极的影响，很多青年放弃了不安定的生活，选择参与技能培训项目，重塑自力更生的人生[17]。
（三）强化教师与管理者的包容意识和实践能力，提供师资保障
职业教育教师和培训师是开展包容性职业教育的主体，而教育管理者则是包容性职业教育的“推进者”和“保障者”。职业教育教师、培训师和管理者的技能、知识、态度和意识是为学生提供包容性学习环境的重要保障。另外，接受过良好教育的师资可以给学生的生活和学习带来积极且正面的显著变化[18]。因此，UNESCO强调，“教育政策以及教育资源方面的支持对职业教育教师和培训师包容性意识的培养以及实践教学能力的提升至关重要”，“应该给予职业教育教师和培训师充分的外部支持，维护其教学中的自主权;提供有质量的职前培训，保障职业教育教师和培训师专业发展的可持续性”，“加强教育管理者的教育理念与包容意识等方面的培训，从而推进职业教育顺利转型”[19]。
外部支持是指由职业教育机构或教育监管部门所制定的政策或提供的教育资源。例如，获得丰富的教学资源、资料、培训视频和专业顾问的帮助，有助于教师从容应对背景不同、能力各异的所有学生。给予教师自主开发课程和编撰教学资料的机会，将有助于提升教师对教学内容、形式以及学生差异的包容性认知。为教师提供应用技术驱动型教学工具的相关培训将有助于推进这些工具在更加包容的教学环境中普及。除了建议各国政府为职业教育教师提供更多资源，UNESCO还通过官方网站为所有有需求的人提供大量免费的教育资讯和先进案例，帮助各国职业教育教师获取他国的先进经验和国际化教学资料，从而提升自身的包容意识和教学能力。
教师和教育管理者的职前培训和可持续的专业发展有助于强化他们工作中的包容意识，为其开展包容性教学与管理提供能力保障。2013年，经合组织（OECD）调查发现，巴西有多达60%的教师希望接受更多培训。因此，UNESCO建议各国建立职业教育教师专门培训机构，在职前培训课程中安排大量课时帮助教师了解学习者的特殊需求;职业教育机构为新进教师提供入职必修课程，包括成人学习原则、课程开发、课堂多样性、教学风格以及学习平台使用技术等;学校设置教师教学中心，为教师们提供应对教学挑战、分享教学方法和课堂管理策略的场所。另外，UNESCO还与各国政府部门合作，积极开展面向教师和教育管理者的包容意识提升培训。2019年9月，UNESCO与河南省教育厅合作开展了首届“包容意识提升与残障教育”培训项目，为来自18个区县的44名教育管理者提供了培训。通过参与式学习和案例分析，所有學员对于平等、合理便利以及包容等概念都有了深入理解，并对确保残障学生以及有特殊学习需求的学生获得平等的优质教育提供了新的实践思路。
（四）增强职业教育适应性，提供质量保障
职业教育适应性是指职业教育对于社会、经济以及人的发展需求的响应，包括对当前和未来劳动力市场技能需求的响应、对利益相关者获益需求的响应以及对个体人自由而全面发展需求的响应。增强职业教育适应性有助于提高职业教育质量，从而获得国家和行业企业部门更多的政策与资金支持，同时，也有助于提升职业教育吸引力，吸引更多群体的参与。
首先，构建多元利益相关方参与的国家资格框架。UNESCO在《释放潜力：职业技术教育与培训》中指出，“资格框架已经成为一项普遍的政策措施，旨在提高技能水平，减少技能不匹配，提高劳动力市场生产力，提升劳动力流动和人力资本效率，并促进经济增长。”[20]以企业雇主和行业部门为主的利益相关者是职业资格的需求方，即既得利益方，他们参与国家资格框架的制定不仅为职业教育提供直接的质量保证，而且他们非常关注职业教育课程和职业资格与劳动力市场的适应性以及制度的制定。由行业企业雇主和工人组织参与制定的国家资格框架（National Qualification Framework，NQF）将在很大程度上提升职业教育的质量和适应性。另外，构建国家资格框架还有助于在资格准入、技能模块和质量标准等方面提供统一标准，增加职业技术教育与培训供应的多样性。例如，在斯里兰卡，职业教育管理分散，该国约有300多个职业培训中心，由11个部委管理，提供不同质量的课程，使用不同水平的培训设备和设施，采用不同的培训方法。通过建立一个统一的国家资格框架，能够为多样性且管理分散的职业教育机构提供“融合点”，有助于人才培养效率的提升。
其次，促进学校向工作的顺利过渡。获得职业教育并因此而成功就业是每个毕业生参与职业教育的主要原因。包容性职业教育不仅关注所有学生入学权利的获得，更致力于促进所有学生将学校技能顺利转化为工作技能。2015年，联合国教科文组织国际职业技术教育与培训中心（UNESCO-UNEVOC）出版了《构建学校向工作过渡的支持系统》指导手册，旨在帮助各国开发和实施高质量、适应性强和公平的职业教育政策与实践项目，并强调优先关注女性、青年人、残疾人和其他弱势群体。在课程方面，建议各国建立能力本位的课程体系，以行业能力标准作为职业教育课程开发的基础。具体做法包括：确定构成不同职业框架的实践技能和成功就业的绩效标准;融入国家资格框架标准，为课程开发提供行业所需国家标准并保证课程根据行业需求变化而更新。为增强课程开发对劳动力市场需求变化的敏感度，UNESCO建议各国构建“功能性劳动力市场信息系统”（Functional Labour Market Information System，LMIS），以加强政策制定和从业人员能力建设研究，追踪监控劳动力市场的技能需求和毕业生就业后的劳动力市场表现，提升雇主参与度，形成长期发展战略。 除此之外，UNESCO還提出各国应该更加关注职业教育中的成人学习者，为毕业生提供创业资本;支持移民获得技能及就业方面的相关信息、建议和指导;为外来人口提供本地就业机会;通过完善职业资格框架，确保跨区域资格认证，缩小技能差距，促进劳动力积极流动。
四、结语
从1994年的《萨拉曼卡宣言》到2020年以“包容和教育”为主题的《全球教育监测报告》，UNESCO倡导的包容性职业教育理念经历了从“特殊”到“全员”、从“个别”到“普惠”的变化，即从关注残疾人的特殊教育与培训到关注所有学习者的“全员”生计教育的发展过程。UNESCO职业教育理念的核心诉求始终如一，其强调优先关注最弱势群体和处于不利境地的人群，主张通过为所有人提供有质量的职业教育与培训促进人们获得全面而自由的发展。另外，该组织在《教育2030行动框架》中强调，包容性意味着教育使命应该由全社会共同承担，行业与企业部门、民间组织、社区和各个家庭等利益攸关方在实现包容性的教育权利方面有着重要作用[21]。因此，该组织积极开展全球职业教育治理，号召各国政府、社会组织、行业与企业部门以及职业院校等多元利益相关方共同参与构建包容性职业教育保障体系，推进世界各国职业教育的包容性发展。
UNESCO先进的教育理念和实践经验为我国制定教育发展规划和战略目标提供了一定的理念参考和经验借鉴。然而，影响职业教育“包容”发展的因素众多，包括社会因素、经济因素、环境因素、文化因素和人的因素等。由于受到资源、思维模式或概念理解的限制，很多易受排斥或处境不利的学习者仍然面临诸多困难，例如健康、安全、贫困和迁徙等问题。因此，职业教育“包容”发展之路任重而道远，其既是UNESCO全球治理的重要课题，也是我国职业教育发展的重要战略目标。
参 考 文 献
[1]郑长忠.人类命运共同体理念赋予包容性发展新内涵[J].当代世界，2018（7）：4-7.
[2]UNESCO-UNEVOC. Virtual Conference on Inclusive TVET[R].Bonn： UNESCO-UNEVOC， 2019：2
[3]UNESCO