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摘 要：本文针对原《县级土地档案分类方案》所确立的土地管理业务档案与现时性己不相适应的现状，结合当前国土资源档案管理工作实际，探讨新时期土地管理档案分类工作的必要性以及提出推行新的分类方法对策与建议。
关键词：国土资源 土地档案 分类 改革
1、引言
原国家土地管理局制定、并经国家档案局同意的《县级土地档案分类方案》（以下简称分类方案）自1991年4月26日颁布实施以来，曾为各级土地管理部门档案管理工作指明了方向，并一度成为上级主管部门考核检查下级土地管理档案工作实绩的检验尺。但随着各地机构改革工作的推进，土地管理部门与地质矿产（或房屋、规划）部门合并新组建的国土资源局已基本定形。由于科室职能的变动和新业务的不断增加，原《分类方案》所确立的土地管理业务档案与现时性己不相适应。既给国土资源业务档案的收集、整理、归档带来了诸多不便，而且还导致个别国土资源部门只注重土地管理业务档案的收集、移送，而忽略了对地质矿产业务档案的收集，且严重影响了国土资源档案管理部门档案查阅速度。为此，笔者就如何改革土地管理档案分类工作提出几点粗浅看法，意在抛砖引玉，不妥之处，欢迎大家批评指正。
2、原《分类方案》缺陷
原《分类方案》明确规定：县级土地管理档案分类方案是以县级土地管理部门的职能分工为基础，结合土地管理内容记述和反映的事物性质，设置类目加以编制的，具体原则是，类目的设置和序列力求具有科学性。同时，按原土地管理职能和业务内容，将土地管理业务档案分为综合类，计划财务类，地籍管理类，土地利用规划类，建设用地类，土地监察类，土地宣传、科技类，土地管理声像材料类等8大类。在每一个大类下，视需要设置若干属类，除地籍、土地利用规划外，一般只设三级类目，即A、B、C、D……H为一级类目；A1、A2、A3、A4……为二级类目；A11、A12、A13、A14……为三级类目，部分县（市）土地管理局还根据自身业务实际情况增设四、五级类目。以八大类中的综合类为例，该类共设一级类目1个；二级类目6个；三级类目37个，其三级类目中还将分为永久、长期和短期三类。但从目前县（市）国土资源档案管理部门实施的情况看，综合类的内容已从原土地管理业务扩展到包括地质矿产（个别省、市还将房屋、规划、测绘等职能一并划入） 等诸多部门合并的新格局。因此，原《分类方案》所设立的一至三级类目早已随着各级国土资源部门机构改革而使其失去参考借鉴作用，加之原设立的类目过细，一般的县（市） 国土资源档案管理部门历年来从未整理过相关的档案内容，使得从事国土资源档案归档整理工作的人员分类复杂、繁琐，往往一年的档案分类占据了整理档案的相当部分时间，少数三级类目一年发文仅几份甚至只几张，既无形中增加了档案管理人员的工作量，又浪费了档案用品资源。
近年来，随着党中央、国务院对国土资源工作的高度重视，各级政府强化了保护国土资源的责任，理顺了国土资源行政管理体制，明确各设区市、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理。市辖区国土资源主管部门改为设区市国土资源主管部门的派出机构，设国土资源管理分局，其机构编制由设区市人民政府管理。同时，进一步完善土地利用总体规划编制和审批管理体制，强化规划管理职能，健全国土资源执法监察体制。目前，各级国土资源行政管理体制改革正在有条不紊地进行，其主要职能也随之发生了根本性变化。这就要求上级国土资源部门要根据工作实际，对原国家土地管理局颁布实施的《分类方案》进行健全和完善，使国土资源档案管理朝着法制化、规范化方向发展。
3、对策与建议
3.1 增加一级类目。当前，国土资源业务不仅含囊了人事综合、计划财务、地籍（测绘）管理、土地利用规划、建设用地、土地监察等内容，还相应增加了耕地保护、国土资源法规、矿产开发、地质与地质环境、信息中心、房屋管理、驻局纪检监察等业务科室与职能。为此，笔者建议上级国土资源部门在健全和完善《分类方案》时，将原有的八大类档案增加至十二大类。即：A、综合类（含文书档案、外事、宣传信息工作），B、计划财务类，C、地籍管理类（土地资源调查、土地确权、城乡地籍、地籍调查、土地统计和动态监测、土地分等定级、土地登记发证，近年来还增加了测绘职能），D、耕地保护（土地开发整理、土地复垦、基本农田保护、土地利用总体规划），原建设用地类因科室职能变更，分为土地资产和农用地转用征用两个业务科室，建议将原设立的一级类目分为E-1、土地利用类（国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让及转让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购储备），E-2农用地转用征用类（农用地转用、征用、各类用地的审查、报批、建设用地信息发布），既便于与原建设用地类相衔接，又可以使这两个业务科室相对独立，F、国土资源执法监察类（含土地、地矿执法）， G、科技信息类， H、声像图片类，I、矿产开发（探矿权、采矿权审批登记发证、采矿权转让、出租审批、矿产资源储量管理、地质资料、地质勘查单位和矿产资源开发利用方案编制、矿产资源补偿费征收和使用），J、地质与地质环境类，K、纪检监察类。凡国土资源部门与房屋管理、规划部门合并的，视其职能相应增加一级类目。
3.2 完善二级类目。目前，随着国土资源机构的健全，其所承担的业务工作也日渐细密。因此，各级国土资源档案管理部门可视本地实际，相应增加或减少二级类目的设置。如B计划财务类的二级类目包括：B1计划财务工作计划、总结、报告及其它综合性文件材料；B2国土资源综合统计年报；B3财务年度预、决算、季度会计报表；B4国土资源收费、收税文件材料；B5财务总帐、分户帐、明细帐；B6财务凭证。如果某县（市）国土资源局按原《分类方案》实施，就可能出现B1、B4类档案（属文书档案），B2、B3、B5、B6类档案（属于会计档案），从而给每年档案整理归档工作带来了难度。因B1、B4类属文书档案，一般由县（市）国土资源部门的办公室收发文，次年3月份以前由办公室统一移送到档案室整理归档。而会计专业档案即B2、B3、B5、B6类一般允许其3年内移交到档案室，倘若财务科未及时将业务档案移送，将严重影响档案管理人员收集整理、编写案卷号及归档入库工作。为此，笔者认为，县（市）级国土资源部门业务科室涉及的既有文书类又有业务类的档案，凡涉及文书类内容的档案，应全部归入综合类。具体步骤是：先将文件按一级类目进行粗分，并列出哪些文件归属永久保存，哪些文件归属长期或短期期限，然后，依二级类目顺序及收发文时间先后进行排列、编号、编目、装盒、入库。而涉及业务类的档案，应根据增加（或减少）的专项业务内容，在相应的三级类目中加以区分，仍以卷为单位进行整理、归档。 3.3 改革三级类目。原国家土地管理局颁布实施的《分类方案》曾对三级类目的设置作了明确的规定，但随着国土资源业务工作的不断增加，原设立的三级类目过细，且有相当的业务工作已停止，而一些诸如土地资源利用现状调查业务，已逐步被历年开展的变更调查业务所替代，同时，一些县（市）国土资源部门近年来已陆续将原土地、地矿职能合并，其业务工作已基本步入正轨。由于上级主管部门至今尚未出台新的国土资源档案分类方案，从而给档案管理人员分类工作增加了难度。对此，笔者认为，县（市）国土资源档案管理部门可根据本地实际情况，本着“宜粗不宜细” 的原则，对一些已停止的业务或临时性工作所涉及的档案进行整合，或直接归并到二级类目内，逐步减少三级类目，以减轻档案人员分类压力。而对近年来新增加的如商品房、房改房土地登记发证，商品房上市交易、变更登记、分割转让登记，土地市场、矿产资源管理秩序治理整顿，地质灾害防治，探矿权、采矿权出让，青山挂白，建设用地听证等业务，应在所属二级类目下新增设三级类目。
3.4 把握立卷原则。当前，个别县（市）国土资源档案室在整理业务科室的专业档案时，未理清事情的前因后果就直接分类，把本应属于同一件事的文件材料散见于多卷档案之中，由此给查档工作带来了诸多不便。为此，笔者认为，凡牵涉到业务类的文件材料，在归入综合类前，应遵循以下归档原则。
一是按“问题特征” 立卷。这是因为多数业务科室起草或上级国土资源主管部门批复必然会涉及到其业务问题，以问题特征来立卷，便于查找这个问题的来龙去脉以及处理这个问题的全过程。按这种特征立卷，可以有效提高档案利用频率。
二是按“机构特征”立卷，此机构是指该收发文机关，按其特征，可将本机关与某一机关就某一个问题或几个问题的来往文件组成同一案卷。也可依机构的地位、职权不同，区分文件的重要程度和保存价值。
三是按“名称特征”立卷，名称即文件的种类，这样可以把相同文种的文件组合在一起立为一卷，便于计算机录入和查找，提高调阅速度。
四是按“时间特征”立卷，就是指文件形成的时间或文件内容所针对的时间，将同一时间，同一时期 文件组合在一起，可以查考这一时期该机关这一阶段的工作情况，可比度强。
3.5加快信息化建设。国土资源档案作为国土资源管理的基础性工作，多年来一直受到国土资源部门领导的高度重视和关心。其职能也由原来的重整理、保管、保密转到收集、利用、开放、数据库录入、提供完善的信息服务。为加快信息化建设步伐，建议上级国土资源主管部门组织计算机专业技术人员，统一开发出符合本系统档案管理工作特征的数据库软件，既可以提高计算机输录速度，缓解手工查档费时、工作量大的现状，又便于今后利用互联网或局域网，跨区域共享档案资源，更好地为社会各界查询、利用国土资源档案提供优质服务。
参考文献：
[1]原国家土地管理局制定、并经国家档案局的《县级土地档案分类方案》，1991年4月26日颁布实施
[2]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2004年12月24日，新华社发布
关键词：国土资源 土地档案 分类 改革
1、引言
原国家土地管理局制定、并经国家档案局同意的《县级土地档案分类方案》（以下简称分类方案）自1991年4月26日颁布实施以来，曾为各级土地管理部门档案管理工作指明了方向，并一度成为上级主管部门考核检查下级土地管理档案工作实绩的检验尺。但随着各地机构改革工作的推进，土地管理部门与地质矿产（或房屋、规划）部门合并新组建的国土资源局已基本定形。由于科室职能的变动和新业务的不断增加，原《分类方案》所确立的土地管理业务档案与现时性己不相适应。既给国土资源业务档案的收集、整理、归档带来了诸多不便，而且还导致个别国土资源部门只注重土地管理业务档案的收集、移送，而忽略了对地质矿产业务档案的收集，且严重影响了国土资源档案管理部门档案查阅速度。为此，笔者就如何改革土地管理档案分类工作提出几点粗浅看法，意在抛砖引玉，不妥之处，欢迎大家批评指正。
2、原《分类方案》缺陷
原《分类方案》明确规定：县级土地管理档案分类方案是以县级土地管理部门的职能分工为基础，结合土地管理内容记述和反映的事物性质，设置类目加以编制的，具体原则是，类目的设置和序列力求具有科学性。同时，按原土地管理职能和业务内容，将土地管理业务档案分为综合类，计划财务类，地籍管理类，土地利用规划类，建设用地类，土地监察类，土地宣传、科技类，土地管理声像材料类等8大类。在每一个大类下，视需要设置若干属类，除地籍、土地利用规划外，一般只设三级类目，即A、B、C、D……H为一级类目；A1、A2、A3、A4……为二级类目；A11、A12、A13、A14……为三级类目，部分县（市）土地管理局还根据自身业务实际情况增设四、五级类目。以八大类中的综合类为例，该类共设一级类目1个；二级类目6个；三级类目37个，其三级类目中还将分为永久、长期和短期三类。但从目前县（市）国土资源档案管理部门实施的情况看，综合类的内容已从原土地管理业务扩展到包括地质矿产（个别省、市还将房屋、规划、测绘等职能一并划入） 等诸多部门合并的新格局。因此，原《分类方案》所设立的一至三级类目早已随着各级国土资源部门机构改革而使其失去参考借鉴作用，加之原设立的类目过细，一般的县（市） 国土资源档案管理部门历年来从未整理过相关的档案内容，使得从事国土资源档案归档整理工作的人员分类复杂、繁琐，往往一年的档案分类占据了整理档案的相当部分时间，少数三级类目一年发文仅几份甚至只几张，既无形中增加了档案管理人员的工作量，又浪费了档案用品资源。
近年来，随着党中央、国务院对国土资源工作的高度重视，各级政府强化了保护国土资源的责任，理顺了国土资源行政管理体制，明确各设区市、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理。市辖区国土资源主管部门改为设区市国土资源主管部门的派出机构，设国土资源管理分局，其机构编制由设区市人民政府管理。同时，进一步完善土地利用总体规划编制和审批管理体制，强化规划管理职能，健全国土资源执法监察体制。目前，各级国土资源行政管理体制改革正在有条不紊地进行，其主要职能也随之发生了根本性变化。这就要求上级国土资源部门要根据工作实际，对原国家土地管理局颁布实施的《分类方案》进行健全和完善，使国土资源档案管理朝着法制化、规范化方向发展。
3、对策与建议
3.1 增加一级类目。当前，国土资源业务不仅含囊了人事综合、计划财务、地籍（测绘）管理、土地利用规划、建设用地、土地监察等内容，还相应增加了耕地保护、国土资源法规、矿产开发、地质与地质环境、信息中心、房屋管理、驻局纪检监察等业务科室与职能。为此，笔者建议上级国土资源部门在健全和完善《分类方案》时，将原有的八大类档案增加至十二大类。即：A、综合类（含文书档案、外事、宣传信息工作），B、计划财务类，C、地籍管理类（土地资源调查、土地确权、城乡地籍、地籍调查、土地统计和动态监测、土地分等定级、土地登记发证，近年来还增加了测绘职能），D、耕地保护（土地开发整理、土地复垦、基本农田保护、土地利用总体规划），原建设用地类因科室职能变更，分为土地资产和农用地转用征用两个业务科室，建议将原设立的一级类目分为E-1、土地利用类（国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让及转让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购储备），E-2农用地转用征用类（农用地转用、征用、各类用地的审查、报批、建设用地信息发布），既便于与原建设用地类相衔接，又可以使这两个业务科室相对独立，F、国土资源执法监察类（含土地、地矿执法）， G、科技信息类， H、声像图片类，I、矿产开发（探矿权、采矿权审批登记发证、采矿权转让、出租审批、矿产资源储量管理、地质资料、地质勘查单位和矿产资源开发利用方案编制、矿产资源补偿费征收和使用），J、地质与地质环境类，K、纪检监察类。凡国土资源部门与房屋管理、规划部门合并的，视其职能相应增加一级类目。
3.2 完善二级类目。目前，随着国土资源机构的健全，其所承担的业务工作也日渐细密。因此，各级国土资源档案管理部门可视本地实际，相应增加或减少二级类目的设置。如B计划财务类的二级类目包括：B1计划财务工作计划、总结、报告及其它综合性文件材料；B2国土资源综合统计年报；B3财务年度预、决算、季度会计报表；B4国土资源收费、收税文件材料；B5财务总帐、分户帐、明细帐；B6财务凭证。如果某县（市）国土资源局按原《分类方案》实施，就可能出现B1、B4类档案（属文书档案），B2、B3、B5、B6类档案（属于会计档案），从而给每年档案整理归档工作带来了难度。因B1、B4类属文书档案，一般由县（市）国土资源部门的办公室收发文，次年3月份以前由办公室统一移送到档案室整理归档。而会计专业档案即B2、B3、B5、B6类一般允许其3年内移交到档案室，倘若财务科未及时将业务档案移送，将严重影响档案管理人员收集整理、编写案卷号及归档入库工作。为此，笔者认为，县（市）级国土资源部门业务科室涉及的既有文书类又有业务类的档案，凡涉及文书类内容的档案，应全部归入综合类。具体步骤是：先将文件按一级类目进行粗分，并列出哪些文件归属永久保存，哪些文件归属长期或短期期限，然后，依二级类目顺序及收发文时间先后进行排列、编号、编目、装盒、入库。而涉及业务类的档案，应根据增加（或减少）的专项业务内容，在相应的三级类目中加以区分，仍以卷为单位进行整理、归档。 3.3 改革三级类目。原国家土地管理局颁布实施的《分类方案》曾对三级类目的设置作了明确的规定，但随着国土资源业务工作的不断增加，原设立的三级类目过细，且有相当的业务工作已停止，而一些诸如土地资源利用现状调查业务，已逐步被历年开展的变更调查业务所替代，同时，一些县（市）国土资源部门近年来已陆续将原土地、地矿职能合并，其业务工作已基本步入正轨。由于上级主管部门至今尚未出台新的国土资源档案分类方案，从而给档案管理人员分类工作增加了难度。对此，笔者认为，县（市）国土资源档案管理部门可根据本地实际情况，本着“宜粗不宜细” 的原则，对一些已停止的业务或临时性工作所涉及的档案进行整合，或直接归并到二级类目内，逐步减少三级类目，以减轻档案人员分类压力。而对近年来新增加的如商品房、房改房土地登记发证，商品房上市交易、变更登记、分割转让登记，土地市场、矿产资源管理秩序治理整顿，地质灾害防治，探矿权、采矿权出让，青山挂白，建设用地听证等业务，应在所属二级类目下新增设三级类目。
3.4 把握立卷原则。当前，个别县（市）国土资源档案室在整理业务科室的专业档案时，未理清事情的前因后果就直接分类，把本应属于同一件事的文件材料散见于多卷档案之中，由此给查档工作带来了诸多不便。为此，笔者认为，凡牵涉到业务类的文件材料，在归入综合类前，应遵循以下归档原则。
一是按“问题特征” 立卷。这是因为多数业务科室起草或上级国土资源主管部门批复必然会涉及到其业务问题，以问题特征来立卷，便于查找这个问题的来龙去脉以及处理这个问题的全过程。按这种特征立卷，可以有效提高档案利用频率。
二是按“机构特征”立卷，此机构是指该收发文机关，按其特征，可将本机关与某一机关就某一个问题或几个问题的来往文件组成同一案卷。也可依机构的地位、职权不同，区分文件的重要程度和保存价值。
三是按“名称特征”立卷，名称即文件的种类，这样可以把相同文种的文件组合在一起立为一卷，便于计算机录入和查找，提高调阅速度。
四是按“时间特征”立卷，就是指文件形成的时间或文件内容所针对的时间，将同一时间，同一时期 文件组合在一起，可以查考这一时期该机关这一阶段的工作情况，可比度强。
3.5加快信息化建设。国土资源档案作为国土资源管理的基础性工作，多年来一直受到国土资源部门领导的高度重视和关心。其职能也由原来的重整理、保管、保密转到收集、利用、开放、数据库录入、提供完善的信息服务。为加快信息化建设步伐，建议上级国土资源主管部门组织计算机专业技术人员，统一开发出符合本系统档案管理工作特征的数据库软件，既可以提高计算机输录速度，缓解手工查档费时、工作量大的现状，又便于今后利用互联网或局域网，跨区域共享档案资源，更好地为社会各界查询、利用国土资源档案提供优质服务。
参考文献：
[1]原国家土地管理局制定、并经国家档案局的《县级土地档案分类方案》，1991年4月26日颁布实施
[2]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2004年12月24日，新华社发布