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摘要：全域土地综合整治是推进乡村振兴战略的有效抓手。文章在分析全域土地综合整治对实施乡村振兴战略意义的基础上，分析了全域土地综合整治面临的问题，从加大全域土地综合整治项目监管力度、坚持农民主体地位和以乡村振兴为导向三个方面，提出了全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择。
关键词：全域土地综合整治;乡村振兴;路径选择
2020年中央一号文件明确提出“破解乡村发展用地难题，开展乡村全域土地综合整治试点”。土地是乡村振兴的关键要素，实施乡村振兴战略要充分发挥土地要素的保障作用。全域土地综合整治与以往土地整治相比，整治目标从改善用地条件转变为追求社会效益、经济效益和生态效益，是山水湖林田草的综合整治。从土地整治的已有文献看，已有研究主要包括土地整治的减贫效应、典型模式、实践困境、互馈机理、绩效评价等。2019年12月自然资源部发布通知在全国开展全域土地综合整治试点，正处于试点阶段的全域土地综合整治区别于以往的土地整治，全域土地综合整治如何推进乡村振兴有待进一步研究。
一、全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需
实施乡村振兴战略，要统筹山水林田湖草系统治理，加强农村人居环境整治，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。全域土地综合整治对农村生态、农业建设空间进行全域优化布局，为实施乡村振兴战略创造有利条件。
（一）全域土地综合整治有利于乡村产业振兴
产业振兴是乡村振兴的关键一环。当前农村产业发展面临农业种植效益低、土地碎片化、农村产业发展用地紧张等困难，由于农田水利等基础设施等导致靠天吃饭现象，三产融合是推动乡村发展进而助力乡村振兴的重要内容，要延长农业产业链和价值链，面临产业发展用地紧张的制约;农村宅基地存在超标准建设、一户多宅、废弃地等现象，这不符合土地集约原则。通过实施全域土地综合整治，优化农田耕种条件，推动农田平整和权属整合，形成农业适度规模经营和三产融合发展格局。全域土地综合整治通过调整土地利用结构，将农用地整理与农村建设用地整治相结合，开展多要素、多目标、多模式综合整治，解决耕地分割细碎、农业配套基础设施缺少、产业用地分散等问题，使农田连片、产业集聚，实现产业融合发展用地集约精准配置，引领产业转型升级。
（二）全域土地综合整治有助于乡村文化的传承与发展
乡风文明是乡村振兴战略的重要内容。乡村振兴不仅是物质层面的乡村振兴，也是精神文化层面的乡村振兴。随着城镇化的加速，乡村人才流出农村，不少地方的农村成为空心村，优秀传统文化的继承和发展面临困难，与社会主义先进文化不符的现象在农村滋生，乡风文明建设面临挑战。全域土地综合整治注重乡村的差异性、多样性，注重传统文化和建筑的保护，在乡村文化建设中注重维护农民的主体地位，既重视物质层面的乡村文化建设，也注重软件方面的乡村文化建设。全域土地综合整治注重全方位发掘乡村的个性和特点，尽可能地保留传统农耕文明和民风民俗中的积极元素，挖掘乡村的生态价值和经济价值，打造农事体验、全域旅游、民宿经济等推动城乡融合发展，在原有村庄形态上改善居民生活条件，保持建筑、村落以及周边环境的整体空间形态和内在关系，推动现代工业文明和传统乡风文明相融合，丰富传统的文化形态。
（三）全域土地综合整治有助于优化乡村治理体系
乡村振兴以乡村治理体系健全和治理能力提升为前提，这对新时代创新和完善乡村治理机制提出了迫切需求。全域土地综合整治鼓励农民和自治组织全程参与，创新项目实施方式，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—部门指导”模式推进，助力村级党组织积极探索村民自治形式。乡村基层治理体系现代化是以人民为中心的现代化，是注重发挥农民主体作用的现代化，全域土地综合整治通过系统推动土地综合整治，注重农民在全域土地综合整治中的利益共享，吸纳农民参与土地整治各项环节，从而有助于优化乡村治理体系。
二、全域土地综合整治面临的问题
基于全域土地综合整治在乡村振兴中的重要作用，国家层面把全域土地综合整治放在乡村振兴大战略中，各地积极开展全域土地综合整治试点。但从实践看，全域土地综合整治具体工作中还存在不足，梳理全域土地综合整治面临的问题与困境，对于推动乡村可持续发展具有重要意义。
（一）项目监管不健全
农村土地整治涉及不同的利益群体，利益驱使下不可避免存在利益冲突。国土部门尽管发布规范性文件强化土地整治监测监管，但土地整治项目质量和资金安全问题并未得到彻底解决，在投资准入、宅基地复垦、规划审核、新建设施质量等方面监管有待健全。当前土地整治项目多采用地方政府主导、公司企业执行的项目模式，以市场化企业导向推进全域土地综合整治工作，尽管可在一定程度上助力乡村振兴，但市场化和企业主导的全域土地综合整治是一把双刃剑，在土地综合整治的利益分配、土地综合整治项目实际效果与农民满意度等方面存在不足。
（二）农民主体地位有待提高
农民是全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，全域土地综合整治要保障农民的主体地位。从一些地方的实践看，在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业往往拥有项目运作的主导权，自上而下的项目制推进方式虽能保障运作效率，却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。作为分散个体，农民參与往往是个体行为，再加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。
（三）全域土地综合整治的城市导向
在城乡建设用地增减挂钩政策和城市建设用地指标普遍紧缺的背景下，全域土地综合整治呈现一定程度的城市导向，用经营城市的理念从事全域土地综合整治项目建设，按城市建设理念推进全域土地综合整治，按城市理念修建中看不中用的各类设施等。在城市导向下，尽可能获取新增土地指标成为全域土地综合整治的重要目标，在此导向下，不少地方实施大规模拆村运动，农民集中安置后就业和收入仍以农业为主，项目实施后给农村预留的建设用地指标少从而不利于乡村长远发展等。 三、全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择
（一）加大全域土地综合整治项目监管力度
从具体运作看，政府和企业在农村土地整治中占据主导地位，要以土地综合整治推进乡村振兴，就要加大政府对项目的监管力度。农村土地整治管理部门应向社会公开项目实施过程中的具体流程、资金去向、职责权限等事项，主动接受社会和媒体监督;在规划设计、投资主体准入、新增土地指标、新社区建设等诸多环节加强政府监管，建立健全综合监测监管平台。在日常的项目监管中，运用大数据、云计算等新技术，对各类数据进行实时的汇总评估，实现信息资源共享和可追溯管理，做到动态监测。
（二）坚持农民主体地位
农民是土地整治的最终受益者，也是乡村振兴战略的主体。只有依靠农民，为农民参与全域土地综合整治提供有效途径，才能真正实现乡村现代化建设。一是充分发挥村民的自治作用。通过在乡村一级成立理事会和合作社，鼓励和引导农户参与相关项目管理决策，以此来强化农户主体意识。二是在全域土地整治过程中，高度重视当地居民的实际需求与利益表达，构建平等的合作关系。按以人民为中心的发展理念推进全域土地综合整治，保障农民主体的知情权、参与权、决策权，保障农民的利益共享，妥善处理好项目规划与农户生产生活实际需求的关系，从而保障农民在全域土地综合整治中的主体地位。
（三）全域土地综合整治要以乡村振兴为导向
全域土地综合整治要摒弃城市导向，始终以乡村振兴为根本导向，通过全域土地综合整治在乡村产业发展、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明等方面，全方位推进乡村振兴。通过全域土地综合整治充分挖掘乡村的多种功能，拓展乡村的多样化发展路径;通过农村土地综合整治实现空间集约高效，优化农村基础设施和公共服务，壮大农村集体经济，推动农民收入增长，扩大农民参与推动治理有效，加大农村传统优秀文化保护，用社会主义优秀文化规范落后的文化陋习。全域土地综合整治要始终以乡村振兴为导向，全方位助力乡村振兴。
参考文献：
[1]饶静等.综合土地整治和乡村振兴：平台、工具以及关键因素[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018（04）：42-52.
[2]杜俊娜.对实施农村全域土地综合整治的思考[J].农业与技术，2019（09）：178-180.
[3]喜红等.乡村振兴的文化发展困境及路径选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2019（05）：135-144.
[4]周遠波.全域土地综合整治若干问题思考[J].中国土地，2020（01）：4-7.
*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“习近平关于城乡融合发展思想研究”（2018BKS011）。
（作者单位：薛金礼、张训赦，河南理工大学工商管理学院;陈盟，山东省地质环境监测总站综合室）
关键词：全域土地综合整治;乡村振兴;路径选择
2020年中央一号文件明确提出“破解乡村发展用地难题，开展乡村全域土地综合整治试点”。土地是乡村振兴的关键要素，实施乡村振兴战略要充分发挥土地要素的保障作用。全域土地综合整治与以往土地整治相比，整治目标从改善用地条件转变为追求社会效益、经济效益和生态效益，是山水湖林田草的综合整治。从土地整治的已有文献看，已有研究主要包括土地整治的减贫效应、典型模式、实践困境、互馈机理、绩效评价等。2019年12月自然资源部发布通知在全国开展全域土地综合整治试点，正处于试点阶段的全域土地综合整治区别于以往的土地整治，全域土地综合整治如何推进乡村振兴有待进一步研究。
一、全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需
实施乡村振兴战略，要统筹山水林田湖草系统治理，加强农村人居环境整治，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。全域土地综合整治对农村生态、农业建设空间进行全域优化布局，为实施乡村振兴战略创造有利条件。
（一）全域土地综合整治有利于乡村产业振兴
产业振兴是乡村振兴的关键一环。当前农村产业发展面临农业种植效益低、土地碎片化、农村产业发展用地紧张等困难，由于农田水利等基础设施等导致靠天吃饭现象，三产融合是推动乡村发展进而助力乡村振兴的重要内容，要延长农业产业链和价值链，面临产业发展用地紧张的制约;农村宅基地存在超标准建设、一户多宅、废弃地等现象，这不符合土地集约原则。通过实施全域土地综合整治，优化农田耕种条件，推动农田平整和权属整合，形成农业适度规模经营和三产融合发展格局。全域土地综合整治通过调整土地利用结构，将农用地整理与农村建设用地整治相结合，开展多要素、多目标、多模式综合整治，解决耕地分割细碎、农业配套基础设施缺少、产业用地分散等问题，使农田连片、产业集聚，实现产业融合发展用地集约精准配置，引领产业转型升级。
（二）全域土地综合整治有助于乡村文化的传承与发展
乡风文明是乡村振兴战略的重要内容。乡村振兴不仅是物质层面的乡村振兴，也是精神文化层面的乡村振兴。随着城镇化的加速，乡村人才流出农村，不少地方的农村成为空心村，优秀传统文化的继承和发展面临困难，与社会主义先进文化不符的现象在农村滋生，乡风文明建设面临挑战。全域土地综合整治注重乡村的差异性、多样性，注重传统文化和建筑的保护，在乡村文化建设中注重维护农民的主体地位，既重视物质层面的乡村文化建设，也注重软件方面的乡村文化建设。全域土地综合整治注重全方位发掘乡村的个性和特点，尽可能地保留传统农耕文明和民风民俗中的积极元素，挖掘乡村的生态价值和经济价值，打造农事体验、全域旅游、民宿经济等推动城乡融合发展，在原有村庄形态上改善居民生活条件，保持建筑、村落以及周边环境的整体空间形态和内在关系，推动现代工业文明和传统乡风文明相融合，丰富传统的文化形态。
（三）全域土地综合整治有助于优化乡村治理体系
乡村振兴以乡村治理体系健全和治理能力提升为前提，这对新时代创新和完善乡村治理机制提出了迫切需求。全域土地综合整治鼓励农民和自治组织全程参与，创新项目实施方式，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—部门指导”模式推进，助力村级党组织积极探索村民自治形式。乡村基层治理体系现代化是以人民为中心的现代化，是注重发挥农民主体作用的现代化，全域土地综合整治通过系统推动土地综合整治，注重农民在全域土地综合整治中的利益共享，吸纳农民参与土地整治各项环节，从而有助于优化乡村治理体系。
二、全域土地综合整治面临的问题
基于全域土地综合整治在乡村振兴中的重要作用，国家层面把全域土地综合整治放在乡村振兴大战略中，各地积极开展全域土地综合整治试点。但从实践看，全域土地综合整治具体工作中还存在不足，梳理全域土地综合整治面临的问题与困境，对于推动乡村可持续发展具有重要意义。
（一）项目监管不健全
农村土地整治涉及不同的利益群体，利益驱使下不可避免存在利益冲突。国土部门尽管发布规范性文件强化土地整治监测监管，但土地整治项目质量和资金安全问题并未得到彻底解决，在投资准入、宅基地复垦、规划审核、新建设施质量等方面监管有待健全。当前土地整治项目多采用地方政府主导、公司企业执行的项目模式，以市场化企业导向推进全域土地综合整治工作，尽管可在一定程度上助力乡村振兴，但市场化和企业主导的全域土地综合整治是一把双刃剑，在土地综合整治的利益分配、土地综合整治项目实际效果与农民满意度等方面存在不足。
（二）农民主体地位有待提高
农民是全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，全域土地综合整治要保障农民的主体地位。从一些地方的实践看，在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业往往拥有项目运作的主导权，自上而下的项目制推进方式虽能保障运作效率，却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。作为分散个体，农民參与往往是个体行为，再加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。
（三）全域土地综合整治的城市导向
在城乡建设用地增减挂钩政策和城市建设用地指标普遍紧缺的背景下，全域土地综合整治呈现一定程度的城市导向，用经营城市的理念从事全域土地综合整治项目建设，按城市建设理念推进全域土地综合整治，按城市理念修建中看不中用的各类设施等。在城市导向下，尽可能获取新增土地指标成为全域土地综合整治的重要目标，在此导向下，不少地方实施大规模拆村运动，农民集中安置后就业和收入仍以农业为主，项目实施后给农村预留的建设用地指标少从而不利于乡村长远发展等。 三、全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择
（一）加大全域土地综合整治项目监管力度
从具体运作看，政府和企业在农村土地整治中占据主导地位，要以土地综合整治推进乡村振兴，就要加大政府对项目的监管力度。农村土地整治管理部门应向社会公开项目实施过程中的具体流程、资金去向、职责权限等事项，主动接受社会和媒体监督;在规划设计、投资主体准入、新增土地指标、新社区建设等诸多环节加强政府监管，建立健全综合监测监管平台。在日常的项目监管中，运用大数据、云计算等新技术，对各类数据进行实时的汇总评估，实现信息资源共享和可追溯管理，做到动态监测。
（二）坚持农民主体地位
农民是土地整治的最终受益者，也是乡村振兴战略的主体。只有依靠农民，为农民参与全域土地综合整治提供有效途径，才能真正实现乡村现代化建设。一是充分发挥村民的自治作用。通过在乡村一级成立理事会和合作社，鼓励和引导农户参与相关项目管理决策，以此来强化农户主体意识。二是在全域土地整治过程中，高度重视当地居民的实际需求与利益表达，构建平等的合作关系。按以人民为中心的发展理念推进全域土地综合整治，保障农民主体的知情权、参与权、决策权，保障农民的利益共享，妥善处理好项目规划与农户生产生活实际需求的关系，从而保障农民在全域土地综合整治中的主体地位。
（三）全域土地综合整治要以乡村振兴为导向
全域土地综合整治要摒弃城市导向，始终以乡村振兴为根本导向，通过全域土地综合整治在乡村产业发展、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明等方面，全方位推进乡村振兴。通过全域土地综合整治充分挖掘乡村的多种功能，拓展乡村的多样化发展路径;通过农村土地综合整治实现空间集约高效，优化农村基础设施和公共服务，壮大农村集体经济，推动农民收入增长，扩大农民参与推动治理有效，加大农村传统优秀文化保护，用社会主义优秀文化规范落后的文化陋习。全域土地综合整治要始终以乡村振兴为导向，全方位助力乡村振兴。
参考文献：
[1]饶静等.综合土地整治和乡村振兴：平台、工具以及关键因素[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018（04）：42-52.
[2]杜俊娜.对实施农村全域土地综合整治的思考[J].农业与技术，2019（09）：178-180.
[3]喜红等.乡村振兴的文化发展困境及路径选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2019（05）：135-144.
[4]周遠波.全域土地综合整治若干问题思考[J].中国土地，2020（01）：4-7.
*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“习近平关于城乡融合发展思想研究”（2018BKS011）。
（作者单位：薛金礼、张训赦，河南理工大学工商管理学院;陈盟，山东省地质环境监测总站综合室）