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摘 要 预防调查是检察机关职务犯罪预防部门一项重要工作。创新预防调查的模式，走侦防一体的道路，对于当前加强和改进检察机关职务预防工作具有十分重要的作用。H检察院基层院坚持“预防为民，服务民生”的执法理念，将预防调查作为化解矛盾，积极参与社会管理创新的一项重要工作来抓，做了有益的探索，取得了一定的成效。
关键词 创新 预防调查 预防为民
作者简介：伍启群，明溪县人民检察院助理检察员；许志敏，龙海市人民检察院助理检察员。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—090—02
近年来，H基层院着力关注民生、服务民生，将预防调查作为践行检察工作执法为民的有效方式，深入群众关注的热点、难点、焦点问题，积极化解社会矛盾，践行“预防为民”的理念，不断提升预防职务犯罪工作的水平。2010年以来，该院通过预防调查，向有关单位提出预防建议40多份，消除职务犯罪隐患6项，为该院反贪、反渎部门提供案件线索10多件；每季度撰写1篇以上的预防调查报告，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果，得到了上级院、市委和人大的肯定与推广。
一、创新思路拓展渠道
该院预防部门立足发挥检察职能，创新预防业务形式，积极探索预防调查的新思路和新模式，逐渐提出了“预防性”调查、“救济性”调查、“诊疗性”调查三种预防调查模式，取得了较好的效果。
一是未雨绸缪，积极开展“预防性”调查。“预防性”调查主要针对重点工程项目或者重要的民生工程，在尚未发现重大漏洞隐患的情况下，采取治“未病”的方法，提前介入预防，未雨绸缪，及时为这些项目查找可能存在的隐患，防范于未然。如由政府投资50多亿元建设项目启动后，该院迅速组织人员开展预防立项调查，及时向项目建设指挥部提出了加强职务犯罪预防工作的建议，得到采纳。在该院的检察建议下，指挥部实行了工程承包合同与廉政建设责任书“双签”的保障机制，有效防止了工程建设中可能出现的职务犯罪。又如辖区烟草公司为了规范财务管理，准备实施主要领导和财务、审计、纪检监察部门领导共同签批票据的"三加一"财务管理办法。该院在得知有关情况后，对这一财务管理制度进行了认真分析，认为新的财务管理模式虽然加强了对领导的监督，但仍没有解决烟草行业资金密集、权力集中易发职务犯罪的根本问题，为此，该院及时向烟草公司提出实行从预算、审核到支出共10道程序的公开、规范的"九加一"财务管理模式，把烟草行业资金密集、易发职务犯罪的不利因素有效化解，做到公开透明，分权制衡。烟草公司采纳了这一建议在辖区烟草行业实施这一新的财务管理办法后，彻底堵塞了财务管理漏洞，企业的生产经营步入了良性循环轨道。2010年以来，该院共开展“预防性”调查6次，为有关单位节约各类资金二十余万元。
二是亡羊补牢，有效开展“救济性”调查。“救济性”调查主要是针对已经发生案件的单位或者经常发案的领域，通过预防调查的形式，帮助其建章立制，建立长期有效的预防体系。近年来，随着城市化建设步伐的加快，H地区农村土地大量被征用，贪污、挪用土地赔偿款的案件呈高发态势。2010年以来，该院共立案查处辖区农村两委干部职务犯罪案件7件19人，其中发生在土地征用补偿环节的就有12人。为了有效遏制贪污、挪用土地补偿款的涉农职务犯罪案件发生，该院预防部门对市范围内的农村土地征用补偿款分配工作开展预防调查，并向全市14个乡镇发出农村干部职务犯罪预测预警通报3期，提出了实行补偿款分配公示制度、加强对补偿款流转的管理、加大监督力度等预防建议。该院还会同土地、财政、审计、纪检等部门，针对存在的问题，协助村“两委”班子完善村级财务管理制度，增强农村工作的透明度，降低农村基层干部职务犯罪发案率，2012年上半年与2011年同期相比，涉及贪污、挪用土地赔偿款的案件发案率下降了近30%，得到了当地群众的广泛支持。同时以专报的形式积极向当地党委政府建言献策，得到了当地主要领导的高度重视，并做出了重要批示，取得了较好的政治效果和社会效果。2010年以来，共开展“补救性”调查4次，帮助有关部门建章立制4次，消除各类职务犯罪隐患6项。
三是对症下药，开展“诊疗性”调查。近年来，该院积极构建侦防一体化工作格局，将职务犯罪查办工作与预防职务犯罪相结合，积极开展”诊疗性“调查，取得了良好效果。预防部门针对重点行业职务犯罪特点以及群众反映比较集中的热点问题展开初查，结合排查出来的职务犯罪隐患，由检察长或分管副检察长批准立项，根据规范的程序开展预防调查，形成调查报告，对于未达到立案标准的，以检察建议形式处理。如2011年2月期间，预防部门在辖区某镇开展预防咨询的中，接到群众举报，称辖区自来水公司某镇分公司经理李某侵吞水费及收受味精厂红包、礼品等问题。经分管检察长批准，预防部门对其进行预防调查，发现自来水公司的管理混乱，管理制度不健全，少数人手中权力过大等问题，同时发现李某虽未达达到立案标准，但已不适宜担任经理职务。该院针对预防调查的情况，向自来水公司发出检察建议。自来水公司立即根据该院检察建议的要求积极整改，将某记大过处分并调离原来岗位。对于可能构成犯罪的线索，及时向自侦部门移交。如该院预防部门在“帮扶台企”的活动中，接到部分台资企业的举报，称辖区地税局外税分局原分局长郭某有收受好处的情况，经分管检察长批准，立即开展预防调查，经调查发现郭某有涉嫌受贿罪的重大嫌疑。预防部门立即将线索移交给反贪部门，经查明，郭某利用职务之便，在企业征税过程中先后36次收受17家企业共计人民币59200元贿赂。2010年以来，自侦部门根据预防部门预防调查发现的线索，立案7起。
二、服務民生预防为民
（一）全力服务民生工程
为了加强对重大民生工程建设和惠民项目资金安全使用的监督，该院专门成立了民生工程专项预防领导小组，负责对民生工程的实施和安排情况进行专项预防调查，调查民生工程中的社会保障、征地拆迁、医疗卫生、入学就业、移民补偿、环境保护等领域涉及的民生问题和惠农政策的落实情况。预防部门积极与涉及民生的部门及重点工程建设主管单位加强协调，密切配合，认真听取各方面对专题调研工作的意见和建议，力争全面掌握中央和省级的资金投入以及地方配套资金情况，了解施工、监理单位以及工程质量的具体要求，施工过程中实际施工数据和理论施工数据情况等，并制定有针对性的预防措施，防止职务犯罪的发生。2010年以来，该院共开展针对民生工程的预防调查6次，提出检察建议6份，促进有关部门整改22项，使“民生工程”变成“阳光工程”，受到民众的一致赞誉。 （二）加强食品安全预防调查
“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“地沟油”等涉及食品安全的事件频发，该院预防部门将食品安全作为开展预防调查的重点项目，先后多次组织预防干警深入到工商、卫生、质检、食品药品监督管理、农业、畜牧、水利、商贸、盐业、粮食等部门及部分超市、食品生产企业，采取听取有关部门单位的情况介绍、查阅相关资料、召开执法人员座谈会、个别访谈等形式，对辖区食品药品监管情况开展了职务犯罪预防调查。在调查过程中，该院预防部门发现在食品药品安全监管领域，存在行政执法部门间协调配合不够、监管人员法治观念淡薄和职责意识不强、个别监管人员玩忽职守等问题。针对调查中发现的问题，该院向有关部门及时发出了检察建议书。除了加强行政执法人员的法制教育和廉洁教育外，该院建议有关部门依法行政，明确监管职责、加强协调配合、健全监管制度、加大监管力度、实施责任追究等。与此同时，该院还向当地党委政府递交了《食品药品安全监管过程中存在的问题及对策》的调研报告。相关领导对这份预防调查报告高度重视，以文件形式转发至各有关部门，要求各有关部门结合实际认真抓好问题整改和责任落实工作，确保辖区食品药品安全。目前，各有关部门正在针对调查报告中提出的问题进行深入整改。
（三）重点关注新农合领域
新型农村合作医疗在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，新农合资金也容易成为腐败分子的嘴中的“唐僧肉”。为了切实保障新型农村合作医疗政策，促进该项资金安全运行，该院在“新农合”领域深入开展预防调查工作。通过熟悉政策，走访农户，调取核对医疗机构病历、账薄等相关资料，发现某镇卫生服务中心原主任陈某、原中心会计曾某、原出纳林某有重大涉嫌贪污嫌疑，经审查查明：三名犯罪嫌疑人利用职务之便，采取隐瞒部分收款凭证的手段，共同侵吞“新农合”资金11万余元。该院以《当前新农合资金的管理存在的四个薄弱环节及范围对策》为题向省院发出信息专报，并被转发到省政府，引起省领导的高度重视，得到了省政府主要领导的重要批示，对于“新农合”有序运作起到了重要的促进作用。
三、抓住重点化解矛盾
预防调查不同于自侦部门的初查，也不同于控申部门的初核，它有着自身的灵活机动性。该院在运用预防调查来化解社会矛盾时，主要是找准诱发社会矛盾的“重点”来处理各种纠纷。如辖区某村，该村长期处于不稳定状态，特别是高速公路征用该村土地以后，矛盾日益激化，2009年，仅非正常上访就多达8次，一直是信访控制重点。2010年元月，根据当地党委的统一安排，该院参与了该村的综合治理工作。通过分析，该院发现，村民举报反映的问题颇多，如计划生育、宅基地、五保户安置、村组干部选举等，但反映最强烈的是征地补偿款，这也是所有矛盾的爆发点。该院随即对征用该村土地补偿款进行了预防调查，通过调查发现：该村建帐不健全，且管理混乱，开支大多没有正规票据，多为手写的收款收据。随着调查的深入，该院发现诸多犯罪嫌疑。经反贪部门侦查，对模仿他人字迹虚开发票的两名犯罪嫌疑人追究了刑事责任。随着案件的进展，该院及时追退赃款10余万元，全部返还给村里。群众对此非常满意，纷纷表示积极配合市委工作组的工作，积极开展新农村建设。又如该院预防部门在某镇开展预防咨询的时候，接到群众举报，称该镇近期发生一起轮奸强奸案件，在派出所某干警的包庇下，被害人與三名犯罪嫌疑人进行了私了，群众对此意见强烈。预防干警接到举报后，经分管检察长批准，立即开展初查，发现派出所干警江某有受人请托，徇私枉法的重大嫌疑，及时向反渎部门移送了该起线索。江某被该院反渎部门以涉嫌徇私枉法罪立案侦查，被法院判处有期徒刑5年。心存侥幸的三名犯罪嫌疑人也最终被法院追究了刑责。该院通过预防调查手段掌握了诱发矛盾的重点，抓牢了解决矛盾的主动权，开展化解社会矛盾就如剥茧抽丝，2010年以来，该院在预防调查中，共化解社会矛盾10余次，成效就非常显著。
关键词 创新 预防调查 预防为民
作者简介：伍启群，明溪县人民检察院助理检察员；许志敏，龙海市人民检察院助理检察员。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—090—02
近年来，H基层院着力关注民生、服务民生，将预防调查作为践行检察工作执法为民的有效方式，深入群众关注的热点、难点、焦点问题，积极化解社会矛盾，践行“预防为民”的理念，不断提升预防职务犯罪工作的水平。2010年以来，该院通过预防调查，向有关单位提出预防建议40多份，消除职务犯罪隐患6项，为该院反贪、反渎部门提供案件线索10多件；每季度撰写1篇以上的预防调查报告，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果，得到了上级院、市委和人大的肯定与推广。
一、创新思路拓展渠道
该院预防部门立足发挥检察职能，创新预防业务形式，积极探索预防调查的新思路和新模式，逐渐提出了“预防性”调查、“救济性”调查、“诊疗性”调查三种预防调查模式，取得了较好的效果。
一是未雨绸缪，积极开展“预防性”调查。“预防性”调查主要针对重点工程项目或者重要的民生工程，在尚未发现重大漏洞隐患的情况下，采取治“未病”的方法，提前介入预防，未雨绸缪，及时为这些项目查找可能存在的隐患，防范于未然。如由政府投资50多亿元建设项目启动后，该院迅速组织人员开展预防立项调查，及时向项目建设指挥部提出了加强职务犯罪预防工作的建议，得到采纳。在该院的检察建议下，指挥部实行了工程承包合同与廉政建设责任书“双签”的保障机制，有效防止了工程建设中可能出现的职务犯罪。又如辖区烟草公司为了规范财务管理，准备实施主要领导和财务、审计、纪检监察部门领导共同签批票据的"三加一"财务管理办法。该院在得知有关情况后，对这一财务管理制度进行了认真分析，认为新的财务管理模式虽然加强了对领导的监督，但仍没有解决烟草行业资金密集、权力集中易发职务犯罪的根本问题，为此，该院及时向烟草公司提出实行从预算、审核到支出共10道程序的公开、规范的"九加一"财务管理模式，把烟草行业资金密集、易发职务犯罪的不利因素有效化解，做到公开透明，分权制衡。烟草公司采纳了这一建议在辖区烟草行业实施这一新的财务管理办法后，彻底堵塞了财务管理漏洞，企业的生产经营步入了良性循环轨道。2010年以来，该院共开展“预防性”调查6次，为有关单位节约各类资金二十余万元。
二是亡羊补牢，有效开展“救济性”调查。“救济性”调查主要是针对已经发生案件的单位或者经常发案的领域，通过预防调查的形式，帮助其建章立制，建立长期有效的预防体系。近年来，随着城市化建设步伐的加快，H地区农村土地大量被征用，贪污、挪用土地赔偿款的案件呈高发态势。2010年以来，该院共立案查处辖区农村两委干部职务犯罪案件7件19人，其中发生在土地征用补偿环节的就有12人。为了有效遏制贪污、挪用土地补偿款的涉农职务犯罪案件发生，该院预防部门对市范围内的农村土地征用补偿款分配工作开展预防调查，并向全市14个乡镇发出农村干部职务犯罪预测预警通报3期，提出了实行补偿款分配公示制度、加强对补偿款流转的管理、加大监督力度等预防建议。该院还会同土地、财政、审计、纪检等部门，针对存在的问题，协助村“两委”班子完善村级财务管理制度，增强农村工作的透明度，降低农村基层干部职务犯罪发案率，2012年上半年与2011年同期相比，涉及贪污、挪用土地赔偿款的案件发案率下降了近30%，得到了当地群众的广泛支持。同时以专报的形式积极向当地党委政府建言献策，得到了当地主要领导的高度重视，并做出了重要批示，取得了较好的政治效果和社会效果。2010年以来，共开展“补救性”调查4次，帮助有关部门建章立制4次，消除各类职务犯罪隐患6项。
三是对症下药，开展“诊疗性”调查。近年来，该院积极构建侦防一体化工作格局，将职务犯罪查办工作与预防职务犯罪相结合，积极开展”诊疗性“调查，取得了良好效果。预防部门针对重点行业职务犯罪特点以及群众反映比较集中的热点问题展开初查，结合排查出来的职务犯罪隐患，由检察长或分管副检察长批准立项，根据规范的程序开展预防调查，形成调查报告，对于未达到立案标准的，以检察建议形式处理。如2011年2月期间，预防部门在辖区某镇开展预防咨询的中，接到群众举报，称辖区自来水公司某镇分公司经理李某侵吞水费及收受味精厂红包、礼品等问题。经分管检察长批准，预防部门对其进行预防调查，发现自来水公司的管理混乱，管理制度不健全，少数人手中权力过大等问题，同时发现李某虽未达达到立案标准，但已不适宜担任经理职务。该院针对预防调查的情况，向自来水公司发出检察建议。自来水公司立即根据该院检察建议的要求积极整改，将某记大过处分并调离原来岗位。对于可能构成犯罪的线索，及时向自侦部门移交。如该院预防部门在“帮扶台企”的活动中，接到部分台资企业的举报，称辖区地税局外税分局原分局长郭某有收受好处的情况，经分管检察长批准，立即开展预防调查，经调查发现郭某有涉嫌受贿罪的重大嫌疑。预防部门立即将线索移交给反贪部门，经查明，郭某利用职务之便，在企业征税过程中先后36次收受17家企业共计人民币59200元贿赂。2010年以来，自侦部门根据预防部门预防调查发现的线索，立案7起。
二、服務民生预防为民
（一）全力服务民生工程
为了加强对重大民生工程建设和惠民项目资金安全使用的监督，该院专门成立了民生工程专项预防领导小组，负责对民生工程的实施和安排情况进行专项预防调查，调查民生工程中的社会保障、征地拆迁、医疗卫生、入学就业、移民补偿、环境保护等领域涉及的民生问题和惠农政策的落实情况。预防部门积极与涉及民生的部门及重点工程建设主管单位加强协调，密切配合，认真听取各方面对专题调研工作的意见和建议，力争全面掌握中央和省级的资金投入以及地方配套资金情况，了解施工、监理单位以及工程质量的具体要求，施工过程中实际施工数据和理论施工数据情况等，并制定有针对性的预防措施，防止职务犯罪的发生。2010年以来，该院共开展针对民生工程的预防调查6次，提出检察建议6份，促进有关部门整改22项，使“民生工程”变成“阳光工程”，受到民众的一致赞誉。 （二）加强食品安全预防调查
“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“地沟油”等涉及食品安全的事件频发，该院预防部门将食品安全作为开展预防调查的重点项目，先后多次组织预防干警深入到工商、卫生、质检、食品药品监督管理、农业、畜牧、水利、商贸、盐业、粮食等部门及部分超市、食品生产企业，采取听取有关部门单位的情况介绍、查阅相关资料、召开执法人员座谈会、个别访谈等形式，对辖区食品药品监管情况开展了职务犯罪预防调查。在调查过程中，该院预防部门发现在食品药品安全监管领域，存在行政执法部门间协调配合不够、监管人员法治观念淡薄和职责意识不强、个别监管人员玩忽职守等问题。针对调查中发现的问题，该院向有关部门及时发出了检察建议书。除了加强行政执法人员的法制教育和廉洁教育外，该院建议有关部门依法行政，明确监管职责、加强协调配合、健全监管制度、加大监管力度、实施责任追究等。与此同时，该院还向当地党委政府递交了《食品药品安全监管过程中存在的问题及对策》的调研报告。相关领导对这份预防调查报告高度重视，以文件形式转发至各有关部门，要求各有关部门结合实际认真抓好问题整改和责任落实工作，确保辖区食品药品安全。目前，各有关部门正在针对调查报告中提出的问题进行深入整改。
（三）重点关注新农合领域
新型农村合作医疗在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，新农合资金也容易成为腐败分子的嘴中的“唐僧肉”。为了切实保障新型农村合作医疗政策，促进该项资金安全运行，该院在“新农合”领域深入开展预防调查工作。通过熟悉政策，走访农户，调取核对医疗机构病历、账薄等相关资料，发现某镇卫生服务中心原主任陈某、原中心会计曾某、原出纳林某有重大涉嫌贪污嫌疑，经审查查明：三名犯罪嫌疑人利用职务之便，采取隐瞒部分收款凭证的手段，共同侵吞“新农合”资金11万余元。该院以《当前新农合资金的管理存在的四个薄弱环节及范围对策》为题向省院发出信息专报，并被转发到省政府，引起省领导的高度重视，得到了省政府主要领导的重要批示，对于“新农合”有序运作起到了重要的促进作用。
三、抓住重点化解矛盾
预防调查不同于自侦部门的初查，也不同于控申部门的初核，它有着自身的灵活机动性。该院在运用预防调查来化解社会矛盾时，主要是找准诱发社会矛盾的“重点”来处理各种纠纷。如辖区某村，该村长期处于不稳定状态，特别是高速公路征用该村土地以后，矛盾日益激化，2009年，仅非正常上访就多达8次，一直是信访控制重点。2010年元月，根据当地党委的统一安排，该院参与了该村的综合治理工作。通过分析，该院发现，村民举报反映的问题颇多，如计划生育、宅基地、五保户安置、村组干部选举等，但反映最强烈的是征地补偿款，这也是所有矛盾的爆发点。该院随即对征用该村土地补偿款进行了预防调查，通过调查发现：该村建帐不健全，且管理混乱，开支大多没有正规票据，多为手写的收款收据。随着调查的深入，该院发现诸多犯罪嫌疑。经反贪部门侦查，对模仿他人字迹虚开发票的两名犯罪嫌疑人追究了刑事责任。随着案件的进展，该院及时追退赃款10余万元，全部返还给村里。群众对此非常满意，纷纷表示积极配合市委工作组的工作，积极开展新农村建设。又如该院预防部门在某镇开展预防咨询的时候，接到群众举报，称该镇近期发生一起轮奸强奸案件，在派出所某干警的包庇下，被害人與三名犯罪嫌疑人进行了私了，群众对此意见强烈。预防干警接到举报后，经分管检察长批准，立即开展初查，发现派出所干警江某有受人请托，徇私枉法的重大嫌疑，及时向反渎部门移送了该起线索。江某被该院反渎部门以涉嫌徇私枉法罪立案侦查，被法院判处有期徒刑5年。心存侥幸的三名犯罪嫌疑人也最终被法院追究了刑责。该院通过预防调查手段掌握了诱发矛盾的重点，抓牢了解决矛盾的主动权，开展化解社会矛盾就如剥茧抽丝，2010年以来，该院在预防调查中，共化解社会矛盾10余次，成效就非常显著。