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摘要：公务员是代表国家行使公共权力、执行公务的人员，但由于我国特殊的国情，公务员的范围不仅仅是各级政府的组成人员，还包括其他单位的人员，因此广大群众对公务员的范围始终是模糊不清的，对于非专业人士来说，很多人都认为，只要是在政府部门和事业单位上班的人，只要是负点责任的人，或者是能“管自己”的人，那么这些人就是“官儿”。确定公务员范围不仅有助于公务员牢固树立依法行政观念，强化法律意识，增强工作的责任感，而且有助于保护他们的合法权益不受侵犯，所以确定科学的公务员范围就显得尤为重要。
关键词：公务员 界定标准 公务员的范围 问题思考
2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中国人民共和国公务员法》（以下简称公务员法），2006年1月1日《公务员法》正式实施。与《国家公务员管理暂行条例》相比，《公务员法》将我国公务员的范围明显扩大了。对于如何看待公务员的范围，本文进行了一些思考。
一、 世界各国对公务员范围的界定
（一） 以英国为代表的小范围
英国的公务员是指通过公开的考试，择优录用，在中央政府机关长期任职的文职人员。由此可以看出，英国公务员的两大特点是：中央政府机关和文职人员。在英国要构成一名公务员，这两个特点是缺一不可的。因此，英国的公务员不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣、内阁成员、政治次官、政治秘书等，也不包括军职人员、司法人员以及国有企事业单位、团体、党派人员，也不包括地方的政府机关的行政官员。
（二） 以美国为代表的中范围
美国的公务员是指在国家政府机关工作的所有公职人员。它不包括立法机关和审判机关的文职人员，也不包括军职人员。但是与英国公务员相比较，由选举和政治任命产生的，在政府工作的文职人员属于公务员的范围，地方政府机关的行政官员属于公务员的范围。美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类公务员，通常由总统任命，无须考试，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通过考试被录用的公务员，他们受到公务员制度的保护，不受政党更迭的影响。
（三） 以法国为代表的大范围
法国的公务员范围比较广泛，从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，都是属于法国公务员的范围。在此基础上，法国公务员又可分为两类：一类是不适用《公务员总法》的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公共机构的人员等；另一类是适用于《公务员总法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员，教师和医务人员等。
二、 我国公务员范围确定的标准
我国《公务员法》第二条对公务员的范围进行了明确的界定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由此可以看出，我国公务员范围的确定主要参照以下三个标准。
第一，“依法履行公职”。顾名思义，是指我国的公务员是从事公务活动的。与西方资本主义国家相比，我国的公务员的范围有很大的不同。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，因此，依法履行公职的中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派机关也是属于公务员的范围。另外，由于我国不实行三权分立，因此，法院、检察院也是属于公务员的范围。
第二，“纳入国家行政编制”。行政编制是指国家公务员是有级别的，如你第一年是科员，可能是最低一级的，你几年以后当了科长，就是科级。再几年以后当了局长，就是局级。也就是说，你如果是行政编制，那你就是按公务员法只“走”行政级别的。
第三.“由国家财政负担工资福利”。顾名思义，公务员的工资、福利、保险是有国家财政负担的，他们是属于公家供养人员的。但是并不是所有由国家财政负担工资福利的人员就是公务员，比如说学校的老师、事业单位人员，他们的工资福利是国家供养的，但他们不属于行政编制人员，因此他们不属于公务员的范围。
《公务员法》界定公务员的这三个标准必须都要满足，缺一不可。
三、 我国公务员的具体范围
根据2006年实施的《中华人民共和国公务员法》有关公务员范围的界定和有关部门对公务员范围的司法解释，我国公务员法所界定的具体范围即具有公务员身份的主要是以下七类机关中除工勤人员以外的工作人员：第一，中国共产党机关的工作人员：中央和地方各级党委、纪检委的领导人员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；街道、乡镇党委机关的工作人员。第二，人大机关的工作人员：各级人大常委会的领导人员；各级人大常委会工作机构的工作人员；各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。第三，行政机关的工作人员：各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡镇人民政府机关的工作人员。第四，政协机关的工作人员：政协各级委员会的领导人员；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会的办事机构的工作人员。第五，审判机关的工作人员：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。第六，检察机关的工作人员：最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。第七，民主党派（八个政党）机关的工作人员：中央和地方各级委员会的领导人；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
四、 关于我国公务员范围若干问题的思考
（一） 扩大公务员范围的问题
1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》第五条规定，公务员指“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”。根据此规定，党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关的工作人员都不是公务员，只不过是根据有关文件的规定参照《国家公务员暂行条例》进行管理。而2005年4月27日通过的《公务员法》第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据此规定，党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关中除工勤人员以外的工作人员都是公务员。另外，《公务员法》第一百零六条同时规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”可见，《公务员法》对公务员概念的界定与《国家公务员暂行条例》相比，范围明显扩大了。 《公务员法》将公务员的范围扩大，既存在正面影响，也存在负面影响。我认为扩大公务员的范围利大于弊。因为新增加那些人员，他们之前是事业编制，也是享受国家财政负担其工资福利。扩大公务员范围之后，他们成为行政编制人员，仍然是享受国家财政负担工资福利。其实，总体来说，我们国家的财政负担仍然是不变。而且，新增加的这些人员，成为国家公务员之后，走到了人民公仆的位置，可以让他们更好的发挥自己的职能，也可以方便人民群众的监督。
（二） 将法官、检察官纳入公务员范围的问题
对于将法官、检察官纳入公务员范围的问题，有一些学者认为这是合理的，是利大于弊的。如应松年教授认为把法官纳入公务员的范围是可取的。法官也是国家公职人员，在人事管理方面和其他机关工作人员有着共同的特点和要求，可以用一部基本法对其进行规范。
我认为，把法官、检察官纳入公务员的队伍是弊大于利的。首先对法官和检察官，我国已经有专门的《法官法》《检察官法》规定他们的职务，把法官和检察官纳入公务员的队伍之后，《公务员法》和《法官法》、《检察官法》之间存在的交叉部门怎么处理？这是一个问题。另外，法院的院长以及检察院的检察长是由人民代表大会选举产生，而行政机关的首长并非全都是人大选举产生。最后，在其他国家，法官、检察官都是相对独立的司法人员，而不是行政色彩极浓的公务员。《公务员法》将法官、检察官纳入公务员的范围，会影响司法独立，难以保障审判机关的独立审判，也难以保障法官的独立行使职权。同样，也难以保障检察机关的监督职能。行政工作是强调首长负责制，各级首长可以通过功绩制评价工作人员的能力，并决定其任免和升降。而司法工作强调的是司法机关之间的独立。
（三） 将党政机关人员纳入公务员范围的问题
对于中国共产党以及各民主党派机关工作人员能否纳入公务员范围的问题。我认为，实践中，对于党政机关的工作人员应该分成两部分分别来考察。首先，对于中国共产党机关的工作人员。公务员制度会我国政治制度的影响与制约，它必须要与我国的政治制度相一致的。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的基本政治制度，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这使得我们不能和西方国家一样为了保持公务员地位中立而排除执政党成为公务员。其次，对于各民主党派机关的工作人员。中国共产党是执政党，民主党派是参政党，两者是亲密友好的关系。将各民主党派机关工作人员列入公务员范围更多地具有一种象征意义，体现了民主党派积极参与国家事务管理，与中国共产党共同致力于社会主义事业的建设。因此，将中国共产党和各民主党派机关工作人员纳入公务员的队伍是合情合理的，是与我国政治制度相适应的，是符合我国国情的。
徐娟 2013级宪法学与行政法学硕士研究生
参考文献
1. 郭晓达.论我国国家公务员的范围[D].郑州大学硕士学位论文，2007，8.
2. 宋福荣.试论我国公务员的范围[J].求实，2006，1.
3. 李俊杰 罗钧.试析我国公务员范围的扩大及其影响[J].程度行政学院学报，2005，5.
4. 李烈满.对我国公务员范围与分类问题的思考[J].中共福建省委党校学报，2002，1.
5. 杨蕾.中英公务员范围比较研究[J].理论界，2009，1.
6. 金玉珍.关于法官纳入公务员范围的若干思考[J].时代金融，2013，5.
关键词：公务员 界定标准 公务员的范围 问题思考
2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中国人民共和国公务员法》（以下简称公务员法），2006年1月1日《公务员法》正式实施。与《国家公务员管理暂行条例》相比，《公务员法》将我国公务员的范围明显扩大了。对于如何看待公务员的范围，本文进行了一些思考。
一、 世界各国对公务员范围的界定
（一） 以英国为代表的小范围
英国的公务员是指通过公开的考试，择优录用，在中央政府机关长期任职的文职人员。由此可以看出，英国公务员的两大特点是：中央政府机关和文职人员。在英国要构成一名公务员，这两个特点是缺一不可的。因此，英国的公务员不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣、内阁成员、政治次官、政治秘书等，也不包括军职人员、司法人员以及国有企事业单位、团体、党派人员，也不包括地方的政府机关的行政官员。
（二） 以美国为代表的中范围
美国的公务员是指在国家政府机关工作的所有公职人员。它不包括立法机关和审判机关的文职人员，也不包括军职人员。但是与英国公务员相比较，由选举和政治任命产生的，在政府工作的文职人员属于公务员的范围，地方政府机关的行政官员属于公务员的范围。美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类公务员，通常由总统任命，无须考试，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通过考试被录用的公务员，他们受到公务员制度的保护，不受政党更迭的影响。
（三） 以法国为代表的大范围
法国的公务员范围比较广泛，从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，都是属于法国公务员的范围。在此基础上，法国公务员又可分为两类：一类是不适用《公务员总法》的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公共机构的人员等；另一类是适用于《公务员总法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员，教师和医务人员等。
二、 我国公务员范围确定的标准
我国《公务员法》第二条对公务员的范围进行了明确的界定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由此可以看出，我国公务员范围的确定主要参照以下三个标准。
第一，“依法履行公职”。顾名思义，是指我国的公务员是从事公务活动的。与西方资本主义国家相比，我国的公务员的范围有很大的不同。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，因此，依法履行公职的中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派机关也是属于公务员的范围。另外，由于我国不实行三权分立，因此，法院、检察院也是属于公务员的范围。
第二，“纳入国家行政编制”。行政编制是指国家公务员是有级别的，如你第一年是科员，可能是最低一级的，你几年以后当了科长，就是科级。再几年以后当了局长，就是局级。也就是说，你如果是行政编制，那你就是按公务员法只“走”行政级别的。
第三.“由国家财政负担工资福利”。顾名思义，公务员的工资、福利、保险是有国家财政负担的，他们是属于公家供养人员的。但是并不是所有由国家财政负担工资福利的人员就是公务员，比如说学校的老师、事业单位人员，他们的工资福利是国家供养的，但他们不属于行政编制人员，因此他们不属于公务员的范围。
《公务员法》界定公务员的这三个标准必须都要满足，缺一不可。
三、 我国公务员的具体范围
根据2006年实施的《中华人民共和国公务员法》有关公务员范围的界定和有关部门对公务员范围的司法解释，我国公务员法所界定的具体范围即具有公务员身份的主要是以下七类机关中除工勤人员以外的工作人员：第一，中国共产党机关的工作人员：中央和地方各级党委、纪检委的领导人员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；街道、乡镇党委机关的工作人员。第二，人大机关的工作人员：各级人大常委会的领导人员；各级人大常委会工作机构的工作人员；各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。第三，行政机关的工作人员：各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡镇人民政府机关的工作人员。第四，政协机关的工作人员：政协各级委员会的领导人员；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会的办事机构的工作人员。第五，审判机关的工作人员：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。第六，检察机关的工作人员：最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。第七，民主党派（八个政党）机关的工作人员：中央和地方各级委员会的领导人；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
四、 关于我国公务员范围若干问题的思考
（一） 扩大公务员范围的问题
1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》第五条规定，公务员指“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”。根据此规定，党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关的工作人员都不是公务员，只不过是根据有关文件的规定参照《国家公务员暂行条例》进行管理。而2005年4月27日通过的《公务员法》第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据此规定，党委、人大、政协、工会、共青团、妇联、司法机关中除工勤人员以外的工作人员都是公务员。另外，《公务员法》第一百零六条同时规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”可见，《公务员法》对公务员概念的界定与《国家公务员暂行条例》相比，范围明显扩大了。 《公务员法》将公务员的范围扩大，既存在正面影响，也存在负面影响。我认为扩大公务员的范围利大于弊。因为新增加那些人员，他们之前是事业编制，也是享受国家财政负担其工资福利。扩大公务员范围之后，他们成为行政编制人员，仍然是享受国家财政负担工资福利。其实，总体来说，我们国家的财政负担仍然是不变。而且，新增加的这些人员，成为国家公务员之后，走到了人民公仆的位置，可以让他们更好的发挥自己的职能，也可以方便人民群众的监督。
（二） 将法官、检察官纳入公务员范围的问题
对于将法官、检察官纳入公务员范围的问题，有一些学者认为这是合理的，是利大于弊的。如应松年教授认为把法官纳入公务员的范围是可取的。法官也是国家公职人员，在人事管理方面和其他机关工作人员有着共同的特点和要求，可以用一部基本法对其进行规范。
我认为，把法官、检察官纳入公务员的队伍是弊大于利的。首先对法官和检察官，我国已经有专门的《法官法》《检察官法》规定他们的职务，把法官和检察官纳入公务员的队伍之后，《公务员法》和《法官法》、《检察官法》之间存在的交叉部门怎么处理？这是一个问题。另外，法院的院长以及检察院的检察长是由人民代表大会选举产生，而行政机关的首长并非全都是人大选举产生。最后，在其他国家，法官、检察官都是相对独立的司法人员，而不是行政色彩极浓的公务员。《公务员法》将法官、检察官纳入公务员的范围，会影响司法独立，难以保障审判机关的独立审判，也难以保障法官的独立行使职权。同样，也难以保障检察机关的监督职能。行政工作是强调首长负责制，各级首长可以通过功绩制评价工作人员的能力，并决定其任免和升降。而司法工作强调的是司法机关之间的独立。
（三） 将党政机关人员纳入公务员范围的问题
对于中国共产党以及各民主党派机关工作人员能否纳入公务员范围的问题。我认为，实践中，对于党政机关的工作人员应该分成两部分分别来考察。首先，对于中国共产党机关的工作人员。公务员制度会我国政治制度的影响与制约，它必须要与我国的政治制度相一致的。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的基本政治制度，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这使得我们不能和西方国家一样为了保持公务员地位中立而排除执政党成为公务员。其次，对于各民主党派机关的工作人员。中国共产党是执政党，民主党派是参政党，两者是亲密友好的关系。将各民主党派机关工作人员列入公务员范围更多地具有一种象征意义，体现了民主党派积极参与国家事务管理，与中国共产党共同致力于社会主义事业的建设。因此，将中国共产党和各民主党派机关工作人员纳入公务员的队伍是合情合理的，是与我国政治制度相适应的，是符合我国国情的。
徐娟 2013级宪法学与行政法学硕士研究生
参考文献
1. 郭晓达.论我国国家公务员的范围[D].郑州大学硕士学位论文，2007，8.
2. 宋福荣.试论我国公务员的范围[J].求实，2006，1.
3. 李俊杰 罗钧.试析我国公务员范围的扩大及其影响[J].程度行政学院学报，2005，5.
4. 李烈满.对我国公务员范围与分类问题的思考[J].中共福建省委党校学报，2002，1.
5. 杨蕾.中英公务员范围比较研究[J].理论界，2009，1.
6. 金玉珍.关于法官纳入公务员范围的若干思考[J].时代金融，2013，5.