论文部分内容阅读
作为提高政府公信力和改善服务水平的重要措施，提高政府的透明度越来越受到各国的重视。提高政府的透明度一方面可以使政府决策民主化和科学化；另一方面可以减少信息不对称，防止寻租等行为发生的可能性，提高经济运行效率。但是，透明度的度量并没有统一的标准，而且提升透明度的方法多种多样。此外，透明度的提升也伴随着侵犯隐私和欺诈等风险。本篇审计报告从透明度管理、实施及透明的体制对经济增长的影响等角度，核查了英国政府关于透明度措施的实施情况，并对英国政府今后的工作提出建议。
1背景介绍
英国政府采用立法和定期向社会公布信息的方法提高透明度。提高透明度是联合政府做出的承诺，并且已经采取多种政策提升公共部门信息的透明度。这些政策包括健全现有法律，例如信息自由相关法律、披露更多公共部门信息的政策。透明度政策是当前英国政府公共服务改革进程的重要组成部分。这项改革主要有三个目的：由公众监督公共部门负责人的工作；提高公共服务的货币价值；帮助第三方开发关于公共信息的应用软件和服务来提高经济收益。
英国政府发布了三个关于透明度政策的公告以履行政府承诺。英国首相分别在2010年5月和2011年7月致信给内阁，公开信中向有关部门提出了需要披露的重要数据，即25个承诺。到2011年12月为止，其中已经完成23个。2011年的秋季报告中又公布了一些关于披露经济增长信息的额外承诺。
对于信息的公开披露，具有提高社会责任、改善公共服务和促进经济增长的潜在价值。然而，要从信息中获得价值，就须要求信息的范围、质量和使用环境与目的相关。该报告核查了早期部长信函中陈述的关于透明度的措施实施情况，并考虑了在货币定价政策方面的问题，提出政府应执行的重要议题。
2发现问题与建议
（1）在提升透明度工作中，内阁主导，多部门协同。
在推进政府透明度的进程中，内阁负责全面协调和监督，包括制定披露信息的范围和未来的计划。透明度政策委员会对各部门透明度政策的实行状况提出建议、给予支持。它保证了使用者及相关专家可对透明度政策的实行提出意见。内阁协同财政部，对各部门的透明度数据披露工作指导。除内阁外，包括国家档案馆、社区和地方政府等其他组织也负责保证政策的顺利实施。
政府领导的透明度事务委员会最初只保证了政策的协同性，内阁并没有整体评估此政策的影响，也没有系统地评估实施透明度政策的成本以及带来的利益。当透明度事务的范围不断的扩大，内阁开始公布政府公开投入带来的收益。但是在某些特定方面，没有系统地评定其成本和收益。
（2）数据披露已经取得进展，但是仍需优化。
公共部门透明委员会在2010年发布了公共数据暂行准则作为透明度工作实施的基础。委员会对项目管理领域监测，包括政府对成本、收益和实行透明度政策风险的管理。
政府在2010年1月建立了www.data.gov.uk网站，统一了数据输出的口径，增加了数据量和种类。有些用户反馈，网站界面缺乏实用性。网站已经着手升级，如引入了更好的搜索程序，更新了分类方法，以减少用户使用过程中出现的错误。财政部等政府部门也着力使数据标准化，如规范每月的财政支出标准等内容。各部门已经遵守了这份指导意见中的绝大部分条款，但有些部门仍存在不合理收费，数据发布迟缓等问题。内阁只是与开发者交流确定额外的数据披露，缺乏与公众的交流。此外，要实现收益还需考虑网站链接和设计等问题。
（3）成本种类繁多，收益量化困难。
不同类型的数据披露有不同的成本，但是内阁和各部门都没有定期的收集数据以估量透明度政策实施带来的额外成本。政府最初假设各部门披露数据基本没有成本或者成本极少。但在实际的执行过程中成本繁多：如数据披露产生的人工成本、更新IT系统所需的费用、支付合约商的费用、网站运营成本、特定服务披露成本。
虽然政府实行透明度政策有很多的目标，但是到目前为止，透明度所产生的收益方面还少有关注。我们咨询了所有的部门，七个部门告知已经获得收益，但是仍无法量化。例如旅行中成本的减少，生存支出的减少，以及数据质量问题的确认和解决。
（4）数据披露存在隐私和欺诈风险，需平衡发布速度和质量。
政府承诺对数据复检以确保数据的兼容性和保护隐私，并提出了改进建议。对于如在犯罪领域一些惯犯的个人信息，司法部和卫生部分别评估了这些私有信息的影响，以确定和管理所带来的风险。已经匿名处理公开的数据来保护个人的身份信息。
在披露交易费用数据的时候容易产生欺诈风险。审计署研究表明，此类欺诈在2010年到2011年间造成了七百万左右的损失。这类风险可通过有效的财务控制来减轻，财务控制在以上时期内已经避免了约两千万的损失。政府已经采取措施预防欺诈风险，包括公布欺诈预防的策略，不断完善并强制实施。
在一些情况下，政府必须在披露速度和数据质量之间做出选择。财政部曾明确表示，为了保证数据的披露速度，在数据进入财务系统的时候就应该立刻披露出来，除非数据发生重要的变化。然而2011年1月，财政部又要求所有部门提高数据披露的质量，逐渐使财政数据披露更标准。
（5）完善个人选择和社区责任的相关数据。
关于信息支撑个人选择的功能方面，教育部门收集并公布相关信息来帮助父母们为孩子们选择学校。相比之下，在社会医疗方面，无论是卫生部门还是相关基金组织，都没有收集和公布社区能为成人提供基础医疗服务的成本和质量等相关信息。这些数据可以帮助使用者选择如何使用个人预算。虽然很多数据需要私人提供者提供的，但是《2012政府公开社会服务白皮书》中承诺，将披露“公共服务，使用者满意度以及提供者的绩效等所有方面的主要数据”。
在社区责任方面，与以前相比，警方犯罪地图提供了更具体犯罪信息。人们还需要更多的信息，以便于获得更便捷的警务服务。地方政府已经不再建立绩效评价框架。地方政府部门正在引导一种新的方法来定义重要的指标。现在还不清楚这种方法能否带来重要的、可比性的绩效信息，以服务于重大的社会责任问题。 （6）透明化会刺激经济增长，同时面临成本的压力。
数据是有经济价值的政府估计，现在公共数据每年对英国经济贡献160亿欧元。2011年秋季声明指出，新的透明度承诺旨在让公共数据能更好地促进经济增长，需要建立一个公开数据研究所，帮助开发由数据公开所带来的商业机会。
政府通过交易信息促进经济增长拘泥于交易和经营许可。近期研究表明，免费提供现在的交易方面的公共信息，估计能够带来160万到600万左右的经济附加值。如果英国气象局和地质测量部的数据能够公开，将会刺激经济增长。对于企业来说也会增加净收益，其中部分收益是来自公共部门的。政府没有监控实施透明度政策的成本，成本的核算只针对与商业活动相关的投资。为了披露标准的信息数据，政府需聘用额外的员工支付额外工资，相关部门也需增加支出提高其数据的可用性，因而追求透明度会面临成本压力。
（7）建议。
在战略层面，政府需要强化透明度。披露信息不仅为了满足公共需要，并且应当努力实现承担责任、服务提升和增长目标。
具体操作层面，为实现透明度利润最大化，政府需要建立一个可以度量政策效果和透明度货币价值的体系。更具体清晰地核定各部门透明化的成本，承担公共责任，提高服务质量和经济增长，让数据披露更有优先权。对披露透明度数据产生的影响进行客观评价，以便更专注于高价值的活动。政府应拟定一个简单的框架来描述数据资源，控制数据披露过程，说明数据的局限性，对数据核查，控制隐私和欺诈等风险，提高数据的可信度。此外，政府需对某些披露的信息负责，便于使用者利用信息作出合理的选择。
3案例思考
政府透明化对社会发展有着重要的作用。从个人利用教育、医疗数据择校就医，到企业利用经济数据经营，再到政府利用数据评价绩效，政府的透明度都发挥着重要的作用。本篇审计报告跟踪英国政府透明化政策的实施情况，从基础的数据发布、收益成本的核算以及对经济增长的贡献等方面，对该政策的实施进行了全面核查。
（1）资料翔实，佐证充实，论证坚实。
从报告所引用的资料看，既包括英国政府发布的政策报告，也涵盖了实际访谈获得的一手数据，如各部门对公众需求的关注程度。在对某些问题分析时，采用具体的案例，如警方的犯罪地图信息，对论证内容分析。数据透明度的量化指标包括了数据数量、种类、格式及用户反馈等内容。报告按照由表及里，层层深入方法，从透明化政策本身到该政策的社会经济影响，剖析了该政策的实施过程，肯定了政府的努力也发现了存在的问题。
（2）分析全面，涵盖范围广。
本篇报告将透明化政策的落实视为一个项目，较为全面地考虑了与透明化相关的各方面主体，包括政府、企业、数据库开发商和个人。将各方在透明化政策实施过程中的成本和收益分析，反映出了该政策实施的效应。对项目本身的分析中，从领导部门——内阁、透明化委员会，协同部门——各行政部门分析了项目的组织结构，从数据的标准化、发布速度、隐含的风险等方面分析了项目的具体实施情况。
（3）我国早已颁布信息公开的各种条例，但是执行方面存在很多问题，如陕西“表哥”事件中，有公众要求陕西财政部门公开杨达才的工资，相关部门以各种理由拒绝公开，因而审计部门除了日常审计外，也有责任要求各被审计单位尽量公开各种数据，以满足社会公众的需要。也只有这样，审计部门在今后的审计中，才有可能获得更多的数据资料进行比对，以观察政府部门的运营效率，做好对政府部门的绩效审计。
（作者单位：北京理工大学）
1背景介绍
英国政府采用立法和定期向社会公布信息的方法提高透明度。提高透明度是联合政府做出的承诺，并且已经采取多种政策提升公共部门信息的透明度。这些政策包括健全现有法律，例如信息自由相关法律、披露更多公共部门信息的政策。透明度政策是当前英国政府公共服务改革进程的重要组成部分。这项改革主要有三个目的：由公众监督公共部门负责人的工作；提高公共服务的货币价值；帮助第三方开发关于公共信息的应用软件和服务来提高经济收益。
英国政府发布了三个关于透明度政策的公告以履行政府承诺。英国首相分别在2010年5月和2011年7月致信给内阁，公开信中向有关部门提出了需要披露的重要数据，即25个承诺。到2011年12月为止，其中已经完成23个。2011年的秋季报告中又公布了一些关于披露经济增长信息的额外承诺。
对于信息的公开披露，具有提高社会责任、改善公共服务和促进经济增长的潜在价值。然而，要从信息中获得价值，就须要求信息的范围、质量和使用环境与目的相关。该报告核查了早期部长信函中陈述的关于透明度的措施实施情况，并考虑了在货币定价政策方面的问题，提出政府应执行的重要议题。
2发现问题与建议
（1）在提升透明度工作中，内阁主导，多部门协同。
在推进政府透明度的进程中，内阁负责全面协调和监督，包括制定披露信息的范围和未来的计划。透明度政策委员会对各部门透明度政策的实行状况提出建议、给予支持。它保证了使用者及相关专家可对透明度政策的实行提出意见。内阁协同财政部，对各部门的透明度数据披露工作指导。除内阁外，包括国家档案馆、社区和地方政府等其他组织也负责保证政策的顺利实施。
政府领导的透明度事务委员会最初只保证了政策的协同性，内阁并没有整体评估此政策的影响，也没有系统地评估实施透明度政策的成本以及带来的利益。当透明度事务的范围不断的扩大，内阁开始公布政府公开投入带来的收益。但是在某些特定方面，没有系统地评定其成本和收益。
（2）数据披露已经取得进展，但是仍需优化。
公共部门透明委员会在2010年发布了公共数据暂行准则作为透明度工作实施的基础。委员会对项目管理领域监测，包括政府对成本、收益和实行透明度政策风险的管理。
政府在2010年1月建立了www.data.gov.uk网站，统一了数据输出的口径，增加了数据量和种类。有些用户反馈，网站界面缺乏实用性。网站已经着手升级，如引入了更好的搜索程序，更新了分类方法，以减少用户使用过程中出现的错误。财政部等政府部门也着力使数据标准化，如规范每月的财政支出标准等内容。各部门已经遵守了这份指导意见中的绝大部分条款，但有些部门仍存在不合理收费，数据发布迟缓等问题。内阁只是与开发者交流确定额外的数据披露，缺乏与公众的交流。此外，要实现收益还需考虑网站链接和设计等问题。
（3）成本种类繁多，收益量化困难。
不同类型的数据披露有不同的成本，但是内阁和各部门都没有定期的收集数据以估量透明度政策实施带来的额外成本。政府最初假设各部门披露数据基本没有成本或者成本极少。但在实际的执行过程中成本繁多：如数据披露产生的人工成本、更新IT系统所需的费用、支付合约商的费用、网站运营成本、特定服务披露成本。
虽然政府实行透明度政策有很多的目标，但是到目前为止，透明度所产生的收益方面还少有关注。我们咨询了所有的部门，七个部门告知已经获得收益，但是仍无法量化。例如旅行中成本的减少，生存支出的减少，以及数据质量问题的确认和解决。
（4）数据披露存在隐私和欺诈风险，需平衡发布速度和质量。
政府承诺对数据复检以确保数据的兼容性和保护隐私，并提出了改进建议。对于如在犯罪领域一些惯犯的个人信息，司法部和卫生部分别评估了这些私有信息的影响，以确定和管理所带来的风险。已经匿名处理公开的数据来保护个人的身份信息。
在披露交易费用数据的时候容易产生欺诈风险。审计署研究表明，此类欺诈在2010年到2011年间造成了七百万左右的损失。这类风险可通过有效的财务控制来减轻，财务控制在以上时期内已经避免了约两千万的损失。政府已经采取措施预防欺诈风险，包括公布欺诈预防的策略，不断完善并强制实施。
在一些情况下，政府必须在披露速度和数据质量之间做出选择。财政部曾明确表示，为了保证数据的披露速度，在数据进入财务系统的时候就应该立刻披露出来，除非数据发生重要的变化。然而2011年1月，财政部又要求所有部门提高数据披露的质量，逐渐使财政数据披露更标准。
（5）完善个人选择和社区责任的相关数据。
关于信息支撑个人选择的功能方面，教育部门收集并公布相关信息来帮助父母们为孩子们选择学校。相比之下，在社会医疗方面，无论是卫生部门还是相关基金组织，都没有收集和公布社区能为成人提供基础医疗服务的成本和质量等相关信息。这些数据可以帮助使用者选择如何使用个人预算。虽然很多数据需要私人提供者提供的，但是《2012政府公开社会服务白皮书》中承诺，将披露“公共服务，使用者满意度以及提供者的绩效等所有方面的主要数据”。
在社区责任方面，与以前相比，警方犯罪地图提供了更具体犯罪信息。人们还需要更多的信息，以便于获得更便捷的警务服务。地方政府已经不再建立绩效评价框架。地方政府部门正在引导一种新的方法来定义重要的指标。现在还不清楚这种方法能否带来重要的、可比性的绩效信息，以服务于重大的社会责任问题。 （6）透明化会刺激经济增长，同时面临成本的压力。
数据是有经济价值的政府估计，现在公共数据每年对英国经济贡献160亿欧元。2011年秋季声明指出，新的透明度承诺旨在让公共数据能更好地促进经济增长，需要建立一个公开数据研究所，帮助开发由数据公开所带来的商业机会。
政府通过交易信息促进经济增长拘泥于交易和经营许可。近期研究表明，免费提供现在的交易方面的公共信息，估计能够带来160万到600万左右的经济附加值。如果英国气象局和地质测量部的数据能够公开，将会刺激经济增长。对于企业来说也会增加净收益，其中部分收益是来自公共部门的。政府没有监控实施透明度政策的成本，成本的核算只针对与商业活动相关的投资。为了披露标准的信息数据，政府需聘用额外的员工支付额外工资，相关部门也需增加支出提高其数据的可用性，因而追求透明度会面临成本压力。
（7）建议。
在战略层面，政府需要强化透明度。披露信息不仅为了满足公共需要，并且应当努力实现承担责任、服务提升和增长目标。
具体操作层面，为实现透明度利润最大化，政府需要建立一个可以度量政策效果和透明度货币价值的体系。更具体清晰地核定各部门透明化的成本，承担公共责任，提高服务质量和经济增长，让数据披露更有优先权。对披露透明度数据产生的影响进行客观评价，以便更专注于高价值的活动。政府应拟定一个简单的框架来描述数据资源，控制数据披露过程，说明数据的局限性，对数据核查，控制隐私和欺诈等风险，提高数据的可信度。此外，政府需对某些披露的信息负责，便于使用者利用信息作出合理的选择。
3案例思考
政府透明化对社会发展有着重要的作用。从个人利用教育、医疗数据择校就医，到企业利用经济数据经营，再到政府利用数据评价绩效，政府的透明度都发挥着重要的作用。本篇审计报告跟踪英国政府透明化政策的实施情况，从基础的数据发布、收益成本的核算以及对经济增长的贡献等方面，对该政策的实施进行了全面核查。
（1）资料翔实，佐证充实，论证坚实。
从报告所引用的资料看，既包括英国政府发布的政策报告，也涵盖了实际访谈获得的一手数据，如各部门对公众需求的关注程度。在对某些问题分析时，采用具体的案例，如警方的犯罪地图信息，对论证内容分析。数据透明度的量化指标包括了数据数量、种类、格式及用户反馈等内容。报告按照由表及里，层层深入方法，从透明化政策本身到该政策的社会经济影响，剖析了该政策的实施过程，肯定了政府的努力也发现了存在的问题。
（2）分析全面，涵盖范围广。
本篇报告将透明化政策的落实视为一个项目，较为全面地考虑了与透明化相关的各方面主体，包括政府、企业、数据库开发商和个人。将各方在透明化政策实施过程中的成本和收益分析，反映出了该政策实施的效应。对项目本身的分析中，从领导部门——内阁、透明化委员会，协同部门——各行政部门分析了项目的组织结构，从数据的标准化、发布速度、隐含的风险等方面分析了项目的具体实施情况。
（3）我国早已颁布信息公开的各种条例，但是执行方面存在很多问题，如陕西“表哥”事件中，有公众要求陕西财政部门公开杨达才的工资，相关部门以各种理由拒绝公开，因而审计部门除了日常审计外，也有责任要求各被审计单位尽量公开各种数据，以满足社会公众的需要。也只有这样，审计部门在今后的审计中，才有可能获得更多的数据资料进行比对，以观察政府部门的运营效率，做好对政府部门的绩效审计。
（作者单位：北京理工大学）